STS, 15 de Febrero de 1995
| Ponente | FRANCISCO JOSE HERNANDO SANTIAGO |
| Número de Recurso | 6796/1991 |
| Fecha de Resolución | 15 de Febrero de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Febrero de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por esta Sala el presente recurso de apelación, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta y por la representación procesal de la entidad mercantil "CODERE, S.A.", contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción, -Sección Segunda-, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 19 de abril de 1991, en su pleito núm. 207/90. Sobre sanción de multa por infracción al Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar.
La sentencia apelada contiene la parte dispositiva del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimamos en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por la SOCIEDAD MERCANTIL CODERE S.A. contra resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de 21 de octubre de 1988 y contra la desestimación del recurso de alzada por la Subsecretaría del Ministerio del Interior en 12 de diciembre de 1989, por ser ajustado a derecho parcialmente, dejando sin efecto la multa por carencia del Libro de Inspecciones e Incidencias y manteniendo multa de 62.500 por la segunda infracción estimada por la Administración que se ajusta a derecho. Sin costas".
Contra dicha sentencia se interpuso recurso de apelación por la Administración General del Estado representada por el Letrado de su Abogacía y por la representación procesal la entidad mercantil "CODERE S.A.", que fue admitido en ambos efectos, con remisión de las actuaciones a este Tribunal, previo emplazamiento de las partes, personándose en tiempo y forma como apelante el Procurador Don José Luis Pinto Marabotto en representación de la expresada entidad.
El Sr.Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta, presenta escrito manifestando que no mantiene la referida apelación. La Sala, por Auto de fecha 17 de enero de 1992, declara desierta la apelación respecto al Sr. Abogado del Estado.
Desarrollada la apelación por el trámite de alegaciones escritas, evacuó el mismo el Procurador Sr. Pinto Marabotto en representación de la actora, por escrito en el que después de manifestar cuanto estimó de aplicación, terminó suplicando a la Sala se dicte sentencia revocando la apelada y estimando las alegaciones formuladas anule y deje sin efecto la resolución sancionadora del Ministerio del Interior revocando la sanción impuesta por no ser conforme a Derecho.
Se señaló para votación y fallo el día SIETE DE FEBRERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y CINCO, previa notificación a las partes.
Constituye objeto del presente recurso de apelación, la impugnación por larepresentación procesal de la entidad mercantil "Codere, S.A." de la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción -Sección Segunda- del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al conocer del recurso contencioso administrativo deducido por la expresada mercantil impugnando la resolución del Ministerio del Interior de 12 de diciembre de 1989, desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de 21 de octubre de 1988, que impuso a la recurrente, como empresa operadora, y a Don Franco , como titular del establecimiento, la sanción solidaria de multa de 125.000 pesetas, al haberse comprobado en inspección practicada el 19 de mayo de 1988, en el establecimiento denominado "Bar AVENIDA000 ", sito en la calle DIRECCION000 nº. NUM000 de Villalba (Madrid), que se encontraba instalada y en explotación la máquina recreativa tipo B, Super Baby Bombo B-1703-1ª- 15324, no hallándose en el establecimiento citado el Libro de Inspección e Incidencias, ni un ejemplar del vigente Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, hechos que se estimaron constitutivos de infracción a lo preceptuado en los arts. 33.1.b) y c) del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, entonces vigente, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, tipificada como de carácter grave en el art. 43.6 y 7 de dicho Reglamento y en el art. 3.d) de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre. La sentencia apelada, después de rechazar la prescripción de las infracciones aducidas, entiende no constitutivo de infracción el hecho de no hallarse en el local el Libro de Inspección e Incidencias pero si la carencia del ejemplar del Reglamento que regula el juego en dichas máquinas recreativas, como exige el apartado b) del artículo 33.1 del mismo y, en consecuencia, estima en parte el recurso y reduce la sanción impuesta con carácter solidario a la suma de 62.500 pesetas, recurriéndose la meritada sentencia por el Sr. Abogado del Estado y la mercantil "Codere, S.A.", no manteniéndose expresamente la apelación por el primero en esta alzada, por lo que se declaró desierta la apelación interpuesta por el Representante de la Administración por auto, firme y consentido, de fecha 17 de enero de 1992.
La expresada mercantil, única parte apelante y también única actora en el proceso jurisdiccional, acepta la imputación infractora que se le realiza pero, sin embargo, introduce un motivo nuevo de impugnación de las resoluciones sancionadoras, parcialmente revocadas por la sentencia, hoy apelada, consistente en que la sanción se basa en la regla de imputabilidad solidaria contenida en el artículo 46.1 del Reglamento que excede, a su juicio, de la habilitación concedida por la Ley 34/1987, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, por lo que el acto sancionador deviene nulo en cuanto por el se impone la sanción de multa de 300.000 pesetas con el carácter de solidaria a la Empresa Operadora y al titular del establecimiento, debiendo decirse al efecto que la regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 del mencionado Reglamento, al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que "a posteriori" le concedió la mencionada Ley 34/1987, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que se conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución, el cual exige, desde una perspectiva material, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes y, por lo tanto, también de las reglas de imputación, y, desde una perspectiva formal, que tal predeterminación se haga a través de una Ley en sentido formal (SSTC 42/1987, 3/1988 , 29/1989, 219/1989, 22/1990, 61/1990 y 83/1990, entre otras muchas), resultando que el reiterado artículo 46.1 del Reglamento de 1987 incurre en nulidad de pleno Derecho conforme a lo dispuesto en los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, pues la referida imputabilidad solidaria, prevista por el tan mentado artículo 46 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo y sabido es que la potestad sancionadora de la Administración goza de la misma naturaleza que la potestad penal, por lo que en consecuencia, las directrices estructurales del ilícito administrativo tienden también, como en el ilícito penal, a conseguir la individualización de la responsabilidad, vedando cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación con una cosa, por consiguiente en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (STC, Sala del artículo 61 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de 6 de noviembre de 1990); es decir, como exigencia derivada del artículo 25.1 de la Constitución, nadie puede ser condenado o sancionado sino por hechos que le puedan ser imputados a título de dolo o culpa (principio de culpabilidad); y por ello, no es aceptable la imputación genérica que en el artículo 46.1 del tan citado Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar se hace de una responsabilidad solidaria en las infracciones por incumplimiento de los requisitos que han de reunir las máquinas, al margen de toda consideración sobre quien sea el autor de la infracción sancionable, dado que la responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantizar el cumplimiento de las obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede trascender al ámbito del Derecho sancionador porque no se compadece con el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde exclusivamente de sus propios actos, sin que quepa, en aras de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad punitiva solidaria por actos ajenos. Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formalsancionables, o que ésta disponga diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción a que estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles o sancionables, y siendo éste el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, debe este precepto considerarse nulo de pleno Derecho, acarreando la nulidad de los actos realizados por la Administración a su amparo, en razón a que tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de un principio fundamental del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal, debiendo por último indicarse que la propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 de abril, parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su Exposición de Motivos que "el extremado dinamismo que caracteriza este Sector del Juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento" y que "finalmente la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones y sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley", por entender, sin duda, que entre los preceptos de imposible aplicación del anterior Reglamento (aprobado por Real Decreto 877/1987) se encontraba el de la imputabilidad solidaria al titular del negocio y a la Empresa Operadora, la Administración, acertadamente, lo ha hecho desaparecer en el nuevo Reglamento.
El acto administrativo impugnado no puede ser declarado conforme a Derecho ni aún estimando que impone a cada uno de los sancionados una multa de ciento veinticinco mil pesetas como responsables de infracciones susceptibles la una de ser cometida por el titular del negocio y la otra por la Empresa Operadora, pues, aunque así se hubiese producido, no sería posible conservar el acto con este alcance sancionador porque, al anular la Sala la declaración administrativa de responsabilidad solidaria y hacer una declaración de responsabilidad personal e individual, estaría sustituyendo el acto administrativo por otro diferente a aquél que se pronunció en el expediente sancionador sobre la base de una responsabilidad solidaria que se imputó ya desde el acta de infracción, dejando a los interesados en verdadera situación de indefensión, al tiempo que se desnaturalizaría la singular competencia de esta Jurisdicción como revisora del quehacer administrativo, lo que, en definitiva, no deja otra alternativa que la íntegra estimación de este recurso contencioso- administrativo con la declaración de nulidad de los actos recurridos por ser nulo de pleno Derecho el precepto aplicado por la Administración para sancionar solidariamente a la Empresa Operadora y a la titular del establecimiento donde se encontraba instalada la máquina recreativa y que carecía en el momento de la inspección de la precisa documentación, como así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Sala en sentencia de 9 de junio y otras posteriores al enjuiciar cuestión equivalente a la aquí debatida.
Cuanto queda expuesto aconseja la estimación del recurso de apelación que examinamos y la revocación de la sentencia apelada, la que dejamos sin efecto, y con estimación del recurso contencioso administrativo en su día deducido anular como anulamos las resoluciones sancionadoras objeto de impugnación jurisdiccional.
No son de apreciar la concurrencia de las circunstancias exigidas por el art. 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción a efectos de realizar una expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente recurso en ambas de sus instancias.
Que debemos de estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil "CODERE S.A.", contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, -Sección Segunda-, con fecha 19 de abril de 1991, al conocer del recurso contencioso administrativo deducido por la expresada mercantil y tramitado con el número 207/1990, impugnando resolución de la Subsecretaría del Ministerio del Interior de 12 de diciembre de 1989 que desestima la alzada formalizada contra la resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid de 21 de octubre de 1988, que sancionan al recurrente y otro con sanción de multa de 125.000 pesetas, mpuesta con carácter solidario, por infracción al Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar vigente en el momento de los hechos de tal sanción y con revocación de la sentencia apelada, la que dejamos sin efecto, y con estimación total del recurso contencioso administrativo en su día interpuesto, debemos anular y anulamos las resoluciones administrativas objeto de impugnación jurisdiccional y que han quedado reseñadas más arriba, todo ello sin efectuar expresa declaración respecto de las costas producidas en el presente proceso,en ambas de sus instancias.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado ponente, el Excmo. Sr. D. Francisco José Hernando Santiago, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. . Rubricado.
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