STS, 5 de Junio de 2002
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 05 Junio 2002 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Junio de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DOÑA Rosario , representada por el Procurador de los Tribunales Don Jorge Deleito García contra la Sentencia dictada con fecha 18 de diciembre de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, en el recurso nº 2.451/1.994, sobre resolución del Subsecretario de Sanidad y Consumo de 20 de julio de 1.994, desestimando recurso de alzada interpuesto contra la de la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios de 14 de diciembre de 1.993, sancionando a la recurrente con inhabilitación de 10 años y un día para la dispensación de recetas de la Seguridad Social; siendo parte recurrida la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos.
Con fecha 18 de diciembre de 1.996 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, se dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. De Francisco Simón en nombre y representación de Dª Rosario , contra la Resolución referida en el primer fundamento, debemos declarar y declaramos que la misma es ajustada a Derecho, sin hacer pronunciamiento expreso respecto de las costas procesales causadas".
Mediante escrito de 26 de diciembre de 1.996 por la representación procesal de Doña Rosario , se presentó escrito por el que se preparaba recurso de casación contra la Sentencia anterior.
Mediante Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 13 de enero de 1.997, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 26 de febrero de 1.997 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia estimando los motivos alegados y en consecuencia el recurso, casando y revocando la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Extremadura de fecha 18 de diciembre de 1.996 recaída en los Autos 2451/94 y, en consecuencia, anulando y dejando sin efecto la sanción impuesta a Doña Rosario de inhabilitación de diez años y un día para la dispensación de recetas de la Seguridad Social.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Abogado del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 27 de mayo de 1.997 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Deleito García y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Abogado del Estado se presento con fecha 4 de septiembre de 1.997 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia por la que desestimando el mismo se confirme la recurrida con imposición de costas a la actora.
Mediante Providencia de fecha 21 de marzo de 2.002 se acordó suspender el señalamiento del presente recurso que estaba fijado para dicha fecha, señalándose nuevamente para votación y fallo del mismo el día 29 de mayo de 2.002, en cuya fecha tuvo lugar.
Hemos de referirnos ante todo a la inadmisibilidad del recurso de casación alegada por el Abogado del Estado, basándose en la aplicación al caso presente de lo dispuesto en el artículo 93.2 de la Ley Jurisdiccional temporalmente aplicable.
No deja de causar sorpresa que se pretenda introducir tan novedoso argumento en este trámite pese a haberse aceptado expresamente como legalmente adecuado el procedimiento contencioso ordinario en el escrito de contestación a la demanda, sin formular entonces objeción alguna basada en la inidoneidad del trámite a seguir. De todos modos esta alegación carece de virtualidad, ya que en modo alguno cabría considerar a la actora como persona al servicio de la Administración en el ejercicio de su profesión libre de farmacéutica -sin otra relación con la Seguridad Social que el ocasional despacho de las recetas oficiales expedidas a cargo de la misma-, ni tampoco considerar adecuado el procedimiento especial de los artículos 113 y siguientes para enjuiciar la impugnación de una sanción impuesta precisamente ponderando la falta de condición de funcionario público de la recurrente.
En cuanto al fondo del asunto, la demandante no niega en absoluto la realidad de los hechos que motivaron la condena penal por falsedad que le ha sido impuesta, reduciendo sus argumentos a la impugnación de la sanción administrativa de inhabilitación de diez años y un día para la dispensación de recetas de la Seguridad Social que como consecuencia de la misma resultancia fáctica se acordó por la Dirección General de Farmacia y Productos Sanitarios, de acuerdo con lo dispuesto en el R.D. de 17 de junio de 1.977.
El primer motivo que se alega frente a la desestimación del recurso contencioso por parte del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura (artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción) se basa en la infracción del principio "non bis in idem", contenido en el articulo 25.1 de la Constitución, así como en la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional y este Tribunal Supremo. La motivación que desarrolla el motivo aludido parte de que, pese a sostenerse en la sentencia recurrida que la actora no está unida a la Administración por una relación funcionarial, se ha producido una duplicidad de sanciones al imponer la inhabilitación aludida a Doña Rosario , por los mismos hechos y con el mismo fundamento, que motivaron en su día la condena penal por la emisión de recetas oficiales de la Seguridad Social.
La tesis de la parte recurrente parte de una triple afirmación: a) no existe relación funcionarial entre la demandante y la Administración que pueda justificar la aplicación de la doctrina de la supremacía especial como legitimadora del ejercicio conjunto de la potestad penal y sancionadora en vía administrativa; b) el bien jurídico lesionado es el mismo, tanto en una como en la otra; c) existe absoluta identidad en cuanto a los hechos y la persona imputada. Consecuencia de ello es que al imponérsele la sanción antes mencionada, una vez condenada a las penas correspondientes por sendos delitos de estafa y falsedad cometida en documento oficial con las accesorias de suspensión de todo cargo público y derecho de sufragio durante el tiempo de la condena, se está violando lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Constitución al castigar doblemente la infracción cometida, desconociéndose el sentido de la sentencia del 10 de noviembre de 1.991, que ha venido a matizar la doctrina sentada sobre la situación de supremacía especial de la Administración que había establecido la anterior resolución del mismo Tribunal Constitucional de 30 de enero de 1.981.
La tesis ahora mantenida empieza por contradecir la postura inicialmente adoptada en la instancia por la misma parte demandante y que fue la sometida a la decisión del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura. Bien claramente se sostenía entonces en el fundamento jurídico quinto de la demanda que Doña Rosario había sido condenada en virtud de su condición de funcionaria pública, lo cual no se aviene demasiado bien con lo que ahora se postula.
Prescindiendo no obstante de esa circunstancia, es verdad que aunque el principio "non bis in idem" no aparece expresamente reconocido en la Constitución Española ha de entenderse que se encuentra íntimamente relacionado con los de legalidad y tipicidad que se recogen en el apartado 1 de su artículo 25, también que sí consta claramente recogida en el artículo 133 de la Ley de 26 de noviembre de 1.992 la imposibilidad de que puedan ser sancionados administrativamente los hechos que ya lo hayan sido penalmente. Sin embargo, ello no impide que en determinadas situaciones de especial supremacía o sujeción quepa aplicar sanciones por vía administrativa con relación a un mismo comportamiento cuando se trata de proteger un bien jurídico distinto del que ha sido objeto de sanción penal, plasmando así el principio de que la Administración se encuentra facultada para asegurar el buen hacer con respecto a los intereses generales y velar por el funcionamiento eficaz del servicio público de que se trate, que en este caso es el de dispensación de las recetas de Seguridad Social, independientemente de que la conducta del sancionado haya podido estimarse asimismo incursa en determinado tipo penal de carácter falsario o defraudatorio.
Así se ha venido a declarar en la sentencia del Tribunal Constitucional de 10 de noviembre de 1.991 que la recurrente invoca en pro de su motivo de casación, y en la que precisamente se sostiene la corrección de la sanción disciplinaria impuesta a un funcionario de policía, pese a la previa condena penal por los mismos hechos que habían originado dicha sanción, atendiendo a que el bien jurídico protegido que la actuación administrativa trata de preservar es, en el caso de la sanción impuesta, el interés público de que se preste el servicio encomendado a dichos funcionarios de manera correcta. Y así se ha venido reiterando sustancialmente al pronunciarse dicho Tribunal sobre el alcance del principio "non bis in idem" cuando pondera si se está o no sancionando efectivamente la misma conducta, o bien puede apreciarse una justificada disparidad en el bien jurídico protegido que, en gracia a esa misma relación de especial poder o sujeción, permita compatibilizar ambas sanciones (Sentencias 159/87, 219/89 y 177/99).
Por otra parte la existencia de una especial relación de sujeción o supremacía (dependiendo de la perspectiva con que se enfoque su existencia) no se encuentra estrictamente limitada al campo funcionarial. La Jurisprudencia de esta Sala ha venido admitiéndola en casos de participación de sujetos no funcionarios en la prestación de un servicio público e incluso en el campo de las relaciones cuasiasociativas (Sentencias de 18 de septiembre de 1.995, 20 de mayo de 1.996, 17 de mayo de 1.999 y 27 de septiembre de 2.000), reconociendo su existencia en todo supuesto en el que se produzca una situación de especial vinculación del sujeto a un entramado de derechos y obligaciones dimanantes precisamente de esa misma situación concreta. Luego tampoco cabría alegar la falta de condición de funcionario público de la demandante para vetar la imposición de una sanción administrativa, prevista precisamente para el caso de infracción en el cumplimiento de los deberes asumidos en su calidad de partícipe en el desempeño de la misión que tiene encomendada en el servicio de despacho de recetas de Seguridad Social.
Fijado el alcance de la controvertida doctrina de la supremacía especial y la postura mantenida en el proceso por la parte recurrente frente a lo que realmente se resuelve por el Tribunal de instancia, ha de quedar claro que, prescindiendo de sí en el caso presente cabe hablar de tan especial relación entre la farmacéutica demandante y la Seguridad Social, la sentencia recurrida no aplica indebidamente el principio jurídico "non bis in idem" cuya infracción se denuncia, sino que, después de desmontar el argumento de la actora de que había sido condenada por falsedad y estafa precisamente por su condición de funcionaria pública, mantiene que, pese a no detentar la condición aludida, sí se encuentra sometida a una relación específica con la Seguridad Social asumiendo concretos deberes de fidelidad y debido comportamiento en el despacho de las recetas oficiales correspondientes, como así lo evidencia el que en el R.D. de 17 de junio de 1.977 se contemple expresamente la posibilidad de imposición de sanciones, caso de quebrantamiento de los mismos, con absoluta independencia de que ese incumplimiento pudiese o no ser constitutivo de infracción penal.
No quiere ello decir que la resolución impugnada se base exclusivamente en la existencia de esos específicos deberes para justificar la imposición de la sanción administrativa, prescindiendo de si concurre la perfecta identidad de sujeto, hecho imputado y bien jurídico lesionado como motivo justificante de las sanciones penal y administrativa. Si esta fuere efectivamente la tesis mantenida, asistiría la razón a la recurrente y habría de acogerse el motivo considerado.
Ocurre, sin embargo, que la sentencia del Tribunal Superior de Extremadura sostiene con acierto que no existe duplicidad de sanciones sobre un mismo hecho, ya que la inhabilitación para el despacho de recetas de la Seguridad Social es consecuencia de la conducta infiel seguida frente a dicha entidad y el quebranto producido en la regularidad del servicio público a prestar, mientras que la falsedad y la estafa que dieron lugar a la condena penal son infracciones criminales que afectan a la fehaciencia que ha de ser inherente a todo documento oficial y a la lesión económica inferida al patrimonio de la Seguridad Social.
Por ello el primer motivo ha de ser desestimado.
El segundo motivo aduce la infracción del principio de proporcionalidad del artículo 131 de la Ley 30/92, así como de la doctrina jurisprudencial que lo desarrolla, sosteniendo la inadecuación de castigar con diez años y un día de inhabilitación para el despacho de recetas de la Seguridad Social por diversas razones: a) ser de mayor duración que la pena accesoria de suspensión de cargo público, b) resultar la calificación como grave de la falta cometida de la circunstancia de exceder de la cifra de lo defraudado de la cantidad (en la actualidad ínfima) de 5.000 pesetas, c) la falta de aplicación del principio de graduación de la sanción imponible, d) el haber sido ya sancionada por los mismos hechos por el Colegio de Farmacéuticos y, finalmente e) la indebida aplicación del artículo 7.1, al haber optado por imponer la inhabilitación en lugar de la multa prevista como alternativa a la inhabilitación, pese a ser única la farmacia de la actora en el lugar, con el trastorno que ello supone para los beneficiarios del servicio.
Quede constancia, en primer lugar, que la sanción en su día impuesta por el Colegio Oficial de Farmacéuticos ha sido anulada por Sentencia de esta misma Sala de 9 de mayo de 2.000.
En cuanto al resto de los argumentos, conveniente hubiese sido que la parte hubiese desplegado tan múltiple elenco de razones en el curso del procedimiento en primera instancia; pero lo cierto es que únicamente se adujo en dicho trámite (sexto apartado del escrito de demanda) la primera de tales alegaciones, constituyendo el resto de las mismas auténticos planteamientos cuyo novedoso carácter en el trámite de casación impide que puedan ser considerados. Y no ha de inducirnos a error al respecto el que la sentencia recurrida haga una referencia a la posibilidad de que hubiese podido alegarse la aplicación indebida del artículo 7º del R.D. 1.410/77, porque esa referencia se efectúa únicamente a los efectos de denunciar (tercer fundamento jurídico) que la Sala no ha tenido la oportunidad de entrar a conocer del tema, precisamente a causa de que la alegación de falta de proporcionalidad se ha limitado al argumento consistente en la diferente extensión de la pena de suspensión para cargos públicos y derecho de sufragio y la sanción administrativa de inhabilitación.
La única causa alegada para fundar la falta de proporcionalidad que podría considerarse en trámite de casación es, por lo tanto, la diferente extensión de la pena accesoria de suspensión y de la sanción administrativa de inhabilitación, advirtiéndose prontamente que una y otra no constituyen términos hábiles de comparación que puedan dar lugar a la estimación del motivo.
Resulta evidente que la privación de ejercicio de cargos públicos y derecho de sufragio, obligatoriamente inherente a las penas privativas de libertad impuestas por la falsedad y defraudación cometidas, revisten el carácter meramente accesorio que les impone el Código Penal y en absoluto inciden en el ejercicio de la profesión de farmacéutica, habilitada para la expedición de recetas de la Seguridad Social, que es la función afectada -como infracción muy grave- por la sanción administrativa, y cuyo específico límite constitucional se circunscribe a lo dispuesto en el artículo 25.3 de la Constitución.
Pero es que además, y aun admitiendo que pudiese considerarse en este trámite la indebida aplicación de la sanción de inhabilitación para la expedición de recetas que como alternativa a la multa para las infracciones muy graves contempla el artículo 7.1, tampoco el argumento de la falta de proporcionalidad podría ser tenido en cuenta, ya que el criterio que habrá de determinar la opción por una u otra sanción se contrae al posible trastorno para la Seguridad Social o perjuicio para las personas protegidas de discrecional apreciación por la Administración, y nunca ha de mensurarse en relación a los intereses particulares del farmacéutico sujeto pasivo de dicha sanción.
Desestimados ambos motivos, es obligada la imposición de costas en este trámite a tenor de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley jurisdiccional.
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por Doña Rosario contra la Sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, de fecha 18 de diciembre de 1.996, con expresa imposición a la recurrente de las costas causadas en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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