STS, 3 de Mayo de 2001

PonenteFRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
ECLIES:TS:2001:3589
Número de Recurso9322/1996
ProcedimientoCASACION
Fecha de Resolución 3 de Mayo de 2001
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
  1. PEDRO ANTONIO MATEOS GARCIAD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Mayo de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 9322/1996, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de PROSEGUR S.A. contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, con fecha treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y cinco, en su pleito núm. 287/1993. Sobre sanción impuesta a empresa de Seguridad por infracción de la normativa que regula la actuación de las empresas de seguridad. Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Prosegur Compañía de seguridad S.A." contra las resoluciones expresadas en los Antecedentes de hecho primero y segundo de esta sentencia, por ser conformes a derecho. Segundo.- No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas».

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal PROSEGUR presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en Canarias, con sede en Las Palmas, preparando recurso de casación contra la misma. Por auto de fecha 24 de octubre de 1995 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formalizando recurso de casación.

CUARTO

Nuestra Sala tuvo por interpuesto el mentado recurso de casación y no habiéndose personado la parte recurrida, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

QUINTO

Se señaló para votación y fallo el día DIECINUEVE DE ABRIL DEL DOS MIL UNO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

A. En este recurso de casación, que se ha seguido ante nuestra Sala con el número 9322/96, el representante procesal de PROSEGUR S.A. impugna la sentencia del Tribunal Superior de justicia en Canarias (Sala de lo contencioso- administrativo), con sede en Las Palmas, de treinta y uno de julio de mil novecientos noventa y cinco, (31/06/1995), dictada en el proceso número doscientos ochenta y siete, de 1993 (287/1993).

  1. En ese proceso contencioso-administrativo, PROSEGUR S.A. impugnaba resoluciones del Ministerio del Interior de 11 de marzo de 1992 y 11 de diciembre de 1992 ( esta segunda desestimatoria del recurso de alzada interpuesto contra la primera) que impusieron a la citada empresa una sanción de 5.000 ptas por infracción de lo establecido en el artículo 25.4 de la Orden ministerial de 28 de octubre de 1981, en relación con el artículo 12 del Real decreto 629/78, de 10 de marzo.

Los hechos denunciados y que determinaron luego la imposición de la sanción aparecen descritos así en la providencia de incoación y trámite de audiencia: «Haber causado alta el vigilante de Seguridad don Leonardo , en la empresa "Prosegur, compañía de Seguridad", el día 20 de diciembre de 1991, sin que dicha empresa comunicara tal circunstancia a este Gobierno civil hasta el día 11 de febrero de 1992».

La sentencia impugnada desestimó la demanda contencioso-administrativa de la citada empresa, declarando que las resoluciones impugnadas son conformes a derecho.

SEGUNDO

Importa decir que el escrito mediante el que PROSEGUR S.A. preparó su recurso de casación fue inadmitido por la Sala de instancia porque la cuantía no excede de seis millones de pesetas (art. 93.1, LJ de 956, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril).

El auto de la Sala de instancia que había declarado la improcedencia de tener por preparado el recurso de casación fue recurrido en queja ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo, que lo revocó mediante auto de 10 de junio de 1996, en el que hubo que recordar que «el artículo 93.3 LJ establece que las sentencias que se dicten en virtud de recurso interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 del artículo 39 de esta Ley serán susceptibles en todo caso de recurso de casación».

TERCERO

A. PROSEGUR S.A. apoya un recurso en su único motivo: «Al amparo del número 4º de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa -infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate-, se denuncia infracción del artículo 25.1 de la Constitución española».

  1. La Administración del Estado, la legalidad de cuya actuación se cuestiona en este pleito, no se ha personado ante nuestra Sala.

CUARTO

El recurso de casación que formaliza PROSEGUR S.A. debe ser estimado y el porqué de esa estimación lo exponemos a continuación.

  1. Hay que empezar recordando que en la contestación a la demanda la Administración defendió la legalidad de la multa impuesta invocando la STS de 1 de febrero de 1992 (Sala 3ª) en la que se dijo «que de acuerdo con lo mantenido en las sentencias de este Alto Tribunal de 11 de febrero de 1989 y de 1 de febrero de 1989, es procedente mantener que tanto el Real decreto 880/81, de 8 de mayo, como la Orden ministerial de 28 de octubre de 1981 que la desarrolla, gozan de cobertura legal habilitante, conforme a lo dispuesto en el art. 9 del Real decreto ley 3/1979, de 26 de enero, que «se consideran actos que atentan a la seguridad pública, el incumplimiento de las normas de seguridad impuestas reglamentariamente a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, y que tales actos podrán ser sancionados en la forma y cuantía que la legislación de orden público establece». Invocaba también el Abogado del Estado en aquel escrito ante la Sala de instancia, la STC 42/1987, de 7 de abril en la que se decía «que la aplicación del principio de reserva de ley no puede ser tan estricta para la regulación de las infracciones y sanciones administrativas como por referencia a los tipos y sanciones penales».

    Y la sentencia que ahora ha sido impugnada ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo, en su fundamento 5º, razonaba del modo que sigue para explicar la conclusión desestimatoria del recurso y amparadora de la actuación administrativa a la que llegó: «Cuestión básica es la planteada en orden a la cobertura legal de las disposiciones en que se apoya la resolución sancionadora. La doctrina del Tribunal Supremo vino negando cobertura legal a la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981 y al Real Decreto 889/1981 de 8 de mayo -posterior y aisladamente también en la sentencia de 15 de diciembre de 1988, citada en la demanda- por no cumplir los requisitos de rango normativo exigidos para que pudiera darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la CE. Pero a partir de la sentencia 1 de febrero de 1988, que cita numerosas en las que se había establecido el criterio que abandona, declara que los supuestos que se habían contemplado eran anteriores a la cobertura legal habilitante que expresamente el Real decreto-ley 3/1979 de 26 de enero en su art. 9 otorga en bloque a las dos normas citadas. Esta doctrina ha sido reiterada y confirmada, al menos, en las sentencias de 11 de febrero de 1989 y 1 de febrero de 1992 y es plenamente acorde con toda la doctrina general anterior y a la citada por el demandante en orden a la exigencia de reserva de ley impuesta por el art. 25.1 de la Constitución española. Tal doctrina no pierde vigor por el contenido de la sentencia de 15 de diciembre de 1988, antes citada, pues, con independencia de tratarse de una sentencia sola, no contempla en su fundamentación la vigencia del Real decreto-ley 3/1979 ni, por ello, contrasta su valor habilitante».

  2. Pese a lo que se acaba de decir, hay que tener en cuenta que, posteriormente, nuestra Sala -incorporando doctrina del Tribunal constitucional- ha fijado su doctrina a partir de la sentencia de 27 de junio de 1995.

    1. En ella se declara que, sin desconocer las sentencias de este Tribunal Supremo que han venido considerando que el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, da cobertura legal al conjunto de disposiciones que regulan las medidas de seguridad en entidades y establecimientos públicos y privados (pudiéndose citar por vía de ejemplo las sentencias de la antigua Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 8 de septiembre de 1988, 31 de mayo de 1988 y las de la antigua Sala Cuarta de 18 de marzo y 30 de mayo de 1988 y las más recientes de esta Sala Tercera de 8 de octubre de 1992, 21 de septiembre de 1992, 24 de octubre de 1992, 27 de noviembre de 1992 y otras posteriores, en las que no se cuestiona el cumplimiento del principio de legalidad por los Reales Decretos 1338/1984, ni el 880/1981, de 8 de mayo), no parece que pueda entenderse que la normativa que da cobertura postconstitucional a la potestad sancionadora de la Administración en materia de empresas de seguridad sea el Real Decreto-Ley 3/1979, de 26 de enero, sobre Vigilancia y Protección de la Seguridad Ciudadana.

      La finalidad buscada por esta norma legal --según se recoge en la citada sentencia-- expresada de forma clara en su exposición de motivos, no es otra que dar una respuesta adecuada al fenómeno del terrorismo y otras formas de delincuencia, que por su frecuencia vienen a alterar la seguridad ciudadana y el clima de paz y convivencia a que la sociedad y los individuos que la conforman tienen derecho. El tenor literal del artículo 9 del citado texto normativo lo que tipifica es el incumplimiento por las empresas en general de las medidas de seguridad requeridas por la Administración cuya transgresión pueda propiciar la comisión de actos delictivos y no las simples infracciones de normas reguladoras de la prestación de determinado tipo de servicios.

      La referida doctrina recuerda, a su vez, que la sentencia de este Tribunal Supremo de 15 de diciembre de 1988 vino a señalar que «el principio de legalidad en materia sancionadora, proclamado por la Constitución, exige atender al examen estricto de las normas que se consideran vigentes al tiempo de la comisión del hecho sancionado, las cuales, en el caso que se resuelve, eran de índole postconstitucional, puesto que la descripción completa de las infracciones se contiene en la Orden del Ministerio del Interior de 28 de octubre de 1981, que, en cuanto a la sanción procedente, se remite, en su artículo 29, al Real Decreto 880/1981 de 8 de mayo (prestación privada de servicios y actividades de vigilancia y seguridad), que desarrolla, ninguno de los cuales cumple los requisitos de rango normativo exigidos para que pueda darse por satisfecha la reserva legal impuesta por la Constitución».

    2. Esta doctrina está en consonancia con la sentencia del Tribunal Constitucional 42/1994, de 15 de febrero, en la cual se dice que, sobre el alcance y contenido del derecho fundamental a la legalidad punitiva y sancionadora reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional ha declarado que una cosa es el incumplimiento de normas reglamentarias de seguridad impuestas a las empresas para la prevención de actos delictivos --artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1979 de 26 de enero (protección de la seguridad ciudadana)-- y otra distinta es el incumplimiento de las normas reguladoras del régimen administrativo a que están sometidas aquellas empresas cuyo objeto mercantil es, precisamente, la seguridad, de suerte que la similitud formal de lenguaje no puede implicar una similitud material de significados.

      Como consecuencia de todo ello, el Tribunal Constitucional llega a la conclusión de que las sanciones administrativas contenidas en el Real Decreto 880/1981, de 8 de mayo, no pueden encontrar cobertura legal en el artículo 9 del Real Decreto- Ley 3/1979, ya que aquéllas, a diferencia de este último, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada, aunque este servicio esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos.

      Las sentencias citadas, tanto del Tribunal Supremo como del Tribunal Constitucional, llegan a la conclusión de que el Real Decreto 880/1981 carece de cobertura legal, con la inevitable consecuencia de la nulidad de pleno derecho, y con él la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981 a que se remite, sin hacer distinciones entre unas u otras infracciones de las recogidas en sus artículos.

    3. La amplitud de la figura prevista en el artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989 obliga a una interpretación estricta, so pena de ensanchar sus límites hasta alcanzar una extensión prácticamente ilimitada, dudosamente compatible con el principio de legalidad sancionadora. En consecuencia, se impone una interpretación rigurosamente apegada a su tenor literal y coherente con el contexto del Real Decreto-ley 3/1989 y con los motivos de su promulgación, en relación con la realidad social que la preside.

      El artículo 9 del Real Decreto-ley 3/1989, en su fórmula literal, caracteriza con la nota de «imposición a las empresas» las medidas de seguridad encaminadas a prevenir la comisión de delitos a que se refiere.

      Esta expresión, en la acepción rigurosa que creemos indispensable tomar, cobija sin dificultad las medidas de seguridad impuestas con carácter general a las empresas, en el marco de la intervención administrativa general y externa a la actividad empresarial, cualquiera que sea su objeto.

      Por el contrario, resultan más difícilmente subsumibles en aquel concepto las medidas de seguridad que se encuadran en una normativa encaminada a regular la prestación privada de servicios de seguridad a otras empresas o sujetos. En este supuesto el establecimiento de las medidas surge de la regulación de una actividad empresarial específica que, por hallarse emparentada con la función administrativa de protección de la seguridad pública, constituye un servicio de interés general y por ello es autorizada bajo un régimen de profunda intervención administrativa.

      La naturaleza, en sí misma, de la actividad de las empresas de seguridad, su específica relación con la función pública de seguridad y su carácter prestacional determina que su realización no sea concebible sin un sometimiento a estrictas medidas de seguridad. Estas medidas integran la regulación administrativa de la actividad empresarial de que se trata y --aun estando orientadas todas ellas, directa o indirectamente, a evitar la comisión de delitos--, difícilmente pueden calificarse, en la interpretación estricta que creemos exigible, como «impuestas reglamentariamente a las empresas» con carácter general para prevenir la comisión de delitos.

      d.- El contexto y los antecedentes del Real Decreto-ley 3/1989, así como las necesidades sociales a que responde, permiten entender que éste es el sentido del citado artículo 9. Su finalidad es, dado el incremento de actos delictivos cometidos contra las empresas, particularmente las entidades financieras depositarias de fondos en metálico, responsabilizar a éstas, en su condición de titulares de establecimientos determinados causantes de riesgo como posibles víctimas de delitos con trascendencia social, de la adopción de medidas que acentúen la seguridad desde el punto de vista pasivo. De la regulación del Real Decreto-ley 3/1989 se desprende que no era propósito del legislador comprender en su regulación un tipo específico de empresas, recientemente surgidas en el tráfico mercantil, cuyo objeto es una función activa de prestación de servicios encaminados a proteger la seguridad de otras empresas y que no generan por sí mismas riesgo de comisión de delitos, sino que acuden a atender situaciones de riesgo creadas por otras empresas.

      En consonancia con ello, la distinción que recoge el Tribunal Constitucional y esta misma Sala entre las infracciones que, a diferencia de las previstas en el Real Decreto-ley 3/1989, no tienen como objeto directo garantizar las medidas impuestas a las empresas para prevenir la comisión de actos delictivos, sino «garantizar la prestación en condiciones adecuadas del servicio de seguridad privada», se refiere a todas las que están incluidas en las disposiciones que tienen por objeto integrar el régimen administrativo propio de dichas empresas y que sólo a ellas afectan y son aplicables. Así ocurre con el Real Decreto 880/81, de 8 de mayo, y con la Orden Ministerial de 28 de octubre de 1981, cuya falta de cobertura legal en el aspecto sancionador ha sido declarada hasta ahora por la jurisprudencia con carácter general en una y otra jurisdicción.

      Es indiferente que el servicio, como añade la jurisprudencia, esté destinado a prevenir y evitar la comisión de actos delictivos. El tipo sancionador previsto en el Real Decreto-Ley 3/1979 se integra no sólo por el hecho de que mediante las infracciones se pretenda evitar la comisión de hechos delictivos, sino que exige también que esta finalidad pretenda lograrse mediante la imposición de medidas de seguridad a las empresas en general. En el caso enjuiciado, por el contrario, se trata de normas que regulan el régimen jurídico-administrativo de un tipo de empresas que desempeñan una función activa respecto de la seguridad y están por ello sujetas a un régimen específico de intervención administrativa del que las medidas de seguridad forman parte integrante.

      e.- Como esta Sala ha tenido ocasión de decir en sentencia de 15 de noviembre de 1998 (recurso de casación 2300/94), la falta de cobertura legal de las infracciones correspondientes a las empresas de seguridad ha significado un vacío legal de gran importancia. La solución a esta situación, sin embargo, no radica en una interpretación extensiva del artículo 9 de Real Decreto-ley 3/1989, vedada en el derecho punitivo, sino en la debida regulación de las infracciones en una norma de rango adecuado.

      Así lo ha entendido el legislador, que en la Ley 23/1992, de 30 de julio, ha introducido la expresada regulación, reconociendo en su exposición de motivos como urgente y necesaria «la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo del régimen sancionador aplicable a la materia, que, en la legislación actualmente vigente y siguiendo modalidades y pautas preconstitucionales, apenas tiene apoyo en normas con rango de ley y se encuentra contenido, prácticamente en su totalidad, en reales decretos y órdenes ministeriales».

  3. Por todo ello, el recurso de PROSEGUR S.A. debe ser estimado y así lo declaramos.

QUINTO

Así las cosas, estamos en el supuesto previsto en el artículo 102.1 LJ, de 1956, por lo que, en esta sentencia nuestra, debemos dictar, en el proceso contencioso-administrativo del que trae causa este recurso de casación, sentencia sustitutoria de la que aquí anulamos.

En consecuencia, y por las mismas razones jurídicas que han quedado expuestas en la letra B del fundamento cuarto de esta nuestra sentencia, debemos estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de justicia en Canarias (sala de lo contencioso-administrativo) por PROSEGUR S.A., y tramitado bajo el número 287/1993) anulando las resoluciones del Ministerio del Interior de 11 de marzo y 11 de diciembre de 1992 que impusieron a la citada empresa una sanción de cinco mil pesetas.

SEXTO

En cuanto a las costas, y aplicando lo prevenido en el artículo 102.1.3º, LJ de 1956, que es aplicable al caso en virtud de lo establecido en la disposición transitoria 9ª de la nueva LJ de 13 de julio de 1998, debemos decir esto:

  1. Al no apreciarse mala fe en ninguna de las partes no hay lugar a hacer pronunciamiento sobre las costas de la instancia.

  2. En cuanto a las del presente recurso de casación, y en aplicación de lo prevenido en el artículo 102.2 LJ, cada parte abonará las suyas,

Por todo lo cual,

FALLAMOS

Primero

Que debemos declarar y declaramos que hay lugar al recurso de casación interpuesto por PROSEGUR S.A.

Segundo

Que, en consecuencia, debemos casar y anular la sentencia impugnada, la cual debe quedar sin valor ni efecto alguno, y así lo declaramos.

Tercero

Que, asimismo, y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra los actos administrativos confirmados por dicha sentencia, debemos declarar y declaramos que deben ser anulados, como así lo hacemos, dejándolos sin valor ni efecto alguno.

Cuarto

Que no hay lugar a imponer costas ni en la instancia ni en este recurso de casación, debiendo cada parte abonar las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.

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