STS, 1 de Octubre de 2001

En el recurso contencioso-administrativo número 739/1993, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 18 de Mayo de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Corujo y López Villamil, en nombre y representación de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Barcelona, actualmente Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Barcelona (hoy Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona), contra la Resolución de 31 de mayo de 1988 del Subsecretario de Economía y Hacienda, por delegación del Ministro, en materia del destino de depósitos y saldos de cuentas corrientes incursos en abandono, a que se contraen las presentes actuaciones, por ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en los extremos examinados; y, en consecuencia, DEBEMOS CONFIRMARLA Y LA CONFIRMAMOS en sus propios términos. Sin expresa imposición de costas". (sic).

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la CAJA DE AHORROS Y PENSIONES DE BARCELONA "LA CAIXA", formalizándolo, al amparo del art. 95.1.4º de la LJCA, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción del ordenamiento y doctrina del Tribunal Constitucional y jurisprudencia al haber interpretado inadecuadamente la naturaleza de las Cajas de Ahorros.

Por infracción del ordenamiento jurídico y en particular del artículo 2.2 del Código Civil y doctrina jurisprudencial que interpreta la derogación tácita de las normas.

Y termina solicitando a la Sala que "...se estime nuestro recurso y se case y deje sin efecto la referida sentencia reconociéndose a la entidad recurrente que el RDL de 21 de noviembre de 1929 le es de aplicación".

El Abogado del Estado se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a esta Sala que, en su día, dicte "...sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA".

Mediante Providencia de fecha 18 de junio de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia ahora recurrida en casación identifica la cuestión litigiosa, señalando que consiste en determinar si el artículo 29.2 de la Ley General Presupuestaria de 1977 es aplicable a las Cajas de Ahorro, o si, por el contrario, a éstas les es de aplicación el régimen previsto en el artículo 54 del Real Decreto-Ley de 21 de noviembre de 1929. En suma, si los depósitos y saldos de cuentas corrientes abandonados por su titular, existentes en ellas, pertenecen al Estado (tal y como prevé aquel artículo 29.2, que se refiere a toda clase de sociedades de crédito o entidades financieras), o si han de ser aplicados, en su totalidad, a la realización de obras sociales, culturales y benéficas por las propias Cajas (tal y como prevé aquel artículo 54).

Sus dos argumentos centrales por los que entiende de aplicación el artículo 29.2, referidos a que las Cajas de Ahorro son también entidades de crédito y a que el artículo 54 ha de entenderse tácitamente derogado por la Ley General Presupuestaria, son los que se combaten en los dos motivos de este recurso de casación, formulados ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción. En el primero se dice infringido el ordenamiento, la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia al haber interpretado inadecuadamente la naturaleza de las Cajas de Ahorro. Y en el segundo, el artículo 2.2 del Código Civil y la jurisprudencia que interpreta el instituto de la derogación tácita de las normas.

En los fundamentos de derecho de la sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 22 de julio de 1999, dictada en el recurso de casación número 7494/1994, hemos razonado lo siguiente:

"[...]

La cuestión objeto de controversia en las presentes actuaciones se contrae a dilucidar si es o no conforme a derecho la resolución del Ministro de Economía y Hacienda de 27 de noviembre de 1987 por la que se había desestimado la solicitud de la Caja de Ahorros ahora recurrente de ser excluida del régimen previsto en el artículo 29.2 de la Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria (LGP), manteniendo el requerimiento efectuado a la misma en orden a la presentación de la declaración de depósitos y cuentas corrientes incursos en abandono existentes en la entidad desde la entrada en vigor de la citada Ley hasta el 3 de julio de 1987, fecha de la notificación del mencionado requerimiento.

En esencia, pues, el núcleo del litigio consiste en determinar si el citado artículo 29.2 de la LGP, caso de entender que se ha producido la derogación tácita del sistema previsto en el artículo 54 del Real Decreto Ley (RDL) de 21 de noviembre de 1929, es aplicable a las Cajas de Ahorro y, en consecuencia, los valores, depósitos y saldos de cuentas corrientes existentes en las mismas e incursos en abandono pertenecen al Estado, o, por el contrario, no se ha generado la comentada derogación respecto a las citadas entidades y se mantiene, por tanto, el sistema anterior al año 1977 y los indicados valores, depósitos y saldos corresponden, no al Estado, sino a las Cajas de Ahorro depositarias para ser aplicados, en su totalidad, a la realización de sus obras sociales, culturales y benéficas.

El Real Decreto Ley de 24 de enero de 1928 (cuyo antecedente es la Ley de Administración y Contabilidad de la Hacienda Pública de 1 de julio de 1911 y cuya secuela es, a su vez, el artículo 29.2 de la LGP de 1977) establece en sus artículos 1 y 3 que "se declaran bienes abandonados por su dueño y, como tales, pertenecientes al Estado, los valores o metálicos que se hallen constituidos en depósito, tanto voluntario como necesario, en Bancos, Banqueros, Sociedades de Crédito y toda clase de entidades privadas "que no sean de carácter benéfico", respecto de los cuales en el plazo de veinte años no se hubiera percibido el importe del todo o parte de los intereses devengados, ni practicado gestión alguna por los interesados -con igual régimen y consecuencias para los saldos de las cuentas corrientes- ... ".

El Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929 (que aprobó el régimen jurídico del ahorro popular y creó un Estatuto especial para las Cajas de Ahorro Popular), dispuso, en su artículo 54, que "Las Cajas Generales de Ahorro se ajustarán a las peculiares disposiciones de sus Estatutos o Reglamentos y acuerdos reglamentarios en orden a la caducidad de las libretas o cuentas de ahorro, para el caso de no haberse realizado en ellas, durante veinte años consecutivos, ninguna imposición ni reintegro alguno, ni anotación de intereses, a instancia del titular o de sus derechohabientes. El importe de las libretas o cuentas de ahorro que se declaren caducadas se aplicará, en su totalidad, a la realización de obras sociales, culturales y benéficas por las propias Cajas".

Y el artículo 29.2 de la LGP de 1977 (y de su vigente Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre) preceptúa que "Son bienes abandonados por su titular, y, como tales, pertenecientes al Estado, los valores, dinero y demás bienes muebles constituidos en depósito, voluntario o necesario, "en toda clase de Sociedades de crédito o Entidades financieras", respecto de los cuales, y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna por los interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad. Este mismo régimen es aplicable a los saldos de cuentas corrientes abiertas en los referidos establecimientos o entidades".

La sentencia de instancia, se decanta, en contra del parecer sustentado por "Caja de Ahorros B.", por entender que debe prevalecer, en todo caso, tratándose, incluso, de Cajas de Ahorro, el criterio señalado en el artículo 29.2 de la LGP y que, por tanto, los valores, dinero, bienes muebles y saldos de cuentas corrientes existentes en dichas entidades e incursos en abandono pertenecen, si se dan las circunstancias normativamente previstas, al Estado.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción (según la versión introducida en la misma por la Ley 10/1992, de Reforma Procesal), se funda en los dos siguientes motivos impugnatorios:

1. Infracción del ordenamiento y doctrina del Tribunal Supremo por haber interpretado inadecuadamente la naturaleza de las Cajas de Ahorro, ya que no cabe subsumirlas en los conceptos de Sociedades de crédito o de Entidades financieras a que se hace referencia en el citado artículo 29.2 de la LGP.

2. Infracción del ordenamiento jurídico y, en particular, del artículo 2.2 del Código Civil y doctrina jurisprudencial que interpreta la derogación tácita de las normas, pues, por un lado, tal clase de derogación sólo se da cuando existe incompatibilidad sustancial entre los preceptos de la ley nueva -reguladores de la misma materia con mayor amplitud- y los de la ley anterior (circunstancia que, en el caso presente, no concurre, cuando, a mayor abundamiento, los destinatarios son, también, distintos, al no ser lo mismo una Caja de Ahorros que un Banco o cualquiera otra Entidad de crédito o financiera), y, por otro lado, ni la LGP de 1977, ni la Ley 33/1987, ni el actual Texto Refundido, Real Decreto Legislativo 1091/1988, han incluido en la tabla derogatoria expresa de su Disposición Derogatoria, pudiendo haberlo hecho, el Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929.

A la vista de todas las consideraciones fáctico jurídicas vertidas en las presentes actuaciones (tanto administrativas como jurisdiccionales), procede desestimar el presente recurso casacional y confirmar la sentencia recurrida, habida cuenta que: A) Como se indica en la citada sentencia de instancia, y se tiene expuesto, con gran minuciosidad, en las sentencias de esta Sección y Sala de 9 de diciembre de 1997 y, en especial, de 20 de abril de 1999, las Cajas de Ahorro, si bien son, efectivamente, personas jurídicas o instituciones de naturaleza fundacional y de carácter benéfico-social (según se infiere, sin ser exhaustivo, de lo dispuesto -en una exposición normativa temporal secuencial y progresiva, mucho más lenitiva y menos radical a medida que se avanza en el tiempo y las Cajas han ido asumiendo nuevas competencias financieras- en la Ley de 29 de junio de 1880, en el Decreto Ley o Estatuto de 14 de marzo de 1933, en la Ley 31/1985, de 2 de agosto, de Regulación de las Normas Básicas sobre Organos Rectores de las Cajas de Ahorro, y en la Ley 32/1980, de 21 de junio, y en el Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados), y carecen, en sus actividades financieras (cada vez más numerosas), de ánimo de lucro y de propósito alguno de reparto de beneficios o de excedentes económicos (por la sencilla razón de que son, como ya se ha apuntado, entes fundacionales sin ninguna base asociativa), realizan, sin embargo, actividades propias de las entidades de crédito (quedando, ya, muy lejos aquellas Cajas de Ahorros que concedían préstamos a personas humildes, con la garantía prendaria de sus enseres -"Montes pietatis"- y que realizaban operaciones activas con la finalidad de fomentar el ahorro popular como un modo de previsión social), tal como se deduce, asimismo, de lo establecido en la Ley 2/1962, de 14 de abril, sobre Bases de la Ordenación del Crédito y de la Banca, en el Real Decreto 2290/1977, de 27 de agosto, sobre Regulación de los Organos Rectores de las Cajas de Ahorro (que suprimió las limitaciones en la operatoria financiera que hasta entonces venían soportando dichas entidades) y en la Ley 31/1985, de 2 de agosto, ya citada, sobre Regulación de las Normas Básicas de los Organos Rectores de las Cajas de Ahorro, hasta el punto de que la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, modulando la definición de las mismas contenida en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio, de Adaptación del derecho vigente en materia de Entidades de Crédito al de las Comunidades Económicas Europeas, establece que

"1.- A efectos de la presente disposición, y de acuerdo con la Directiva 77/80, de 12 de diciembre, se entiende por "Entidad de Crédito" toda empresa que tenga como actividad típica y habitual recibir fondos del público en forma de depósito, préstamo, cesión temporal de activos financieros y otras análogas que lleven aparejada la obligación de su restitución, aplicándolas por cuenta propia a la concesión de créditos u operaciones de análoga naturaleza.

2. - Se conceptúan, en particular, Entidades de Crédito:

   1. El Instituto de Crédito Oficial y las Entidades Oficiales de Crédito.

   2. La Banca privada.

   3. Las Cajas de Ahorro, la Confederación Española de Cajas de Ahorro y la Postal de Ahorro, ... ".

   Tan es así, que la actividad económica que realizan las Cajas se halla sujeta, y no exenta, al Impuesto municipal sobre Actividades Económicas, y el excedente o beneficio económico que obtengan se halla también sometido al Impuesto sobre Sociedades, el tipo general, con la única particularidad de que, a efectos de fijar la base imponible, se considera partida deducible la cantidad que se destine a la realización de su obra benéfico-social.

   Por eso, como se declara en la sentencia de instancia, aplicando al artículo 29.2 de la LGP el criterio de interpretación gramatical, debe necesariamente afirmarse que la frase del mismo "toda clase de Sociedades de crédito o Entidades financieras" incluye en su contexto y en su sentido técnico jurídico a las Cajas de Ahorro, en cuanto, como se ha venido exponiendo, su carácter benéfico-social no las priva de su naturaleza crediticia y financiera y, en consecuencia, quedan subsumidas en el ámbito de aplicación de dicho precepto legal (sobre todo cuando en el mismo ha desaparecido la frase "excepcional" que se recogía en los artículos 1 y 3 del Real Decreto Ley de 24 de enero de 1928).

   2. Tal inclusión de las Cajas de Ahorro en el citado artículo 29.2 de la LGP implica que deba entenderse derogado lo al efecto dispuesto en el artículo 54 del Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929, pues, aunque no esta comprendida dicha última normativa en la "tabla de leyes que se derogan" de la Disposición Derogatoria de la mencionada LGP, sí queda afectada por la cláusula genérica de esa misma Disposición "quedan derogadas (además) cuantas "disposiciones" se opongan a lo establecido en la presente Ley", en tanto en cuanto, en síntesis, y como acertadamente se expone en la sentencia aquí recurrida:

1. - El régimen previsto en el mencionado Real Decreto Ley de 21 de noviembre de 1929 se opone, en los términos acabados de señalar, a lo previsto en el artículo 29.2 de la LGP, en razón a que este último precepto establece un destino para los bienes y derechos incursos en abandono completa y sustancialmente incompatible con su regulación anterior.

2. - El término "disposiciones" de la cláusula derogatoria no puede circunscribirse sólo a normas de rango inferior a la Ley, ya que una interpretación hasta ese punto restrictiva no sólo no tiene apoyo conceptual alguno sino que, además, es contraria al uso técnico de la terminología jurídica (que habitualmente utiliza los conceptos o expresiones de "disposiciones legales", "disposiciones con rango de ley", "disposiciones de rango reglamentario", etc., todos ellas referidas a normas jurídicas de cualquier rango en el amplio marco del uso del término "disposiciones" -lo cual demuestra que tal concepto, en la cláusula derogatoria comentada, hace referencia a todas las normas jurídicas que se opongan a la nueva Ley, cualquiera que sea su rango y que no se hayan recogido o reseñado en la Tabla derogatoria expresa-.

3. - No es, tampoco, aceptable el razonamiento de la recurrente en torno a la fuerza derogatoria de la ley posterior general respecto a la anterior especial, pues no es cierto, en principio, que la ley general posterior no pueda derogar a otra anterior especial, ya que, según el artículo 2.2 del Código Civil, "las leyes se derogan por otras posteriores".

   Lo que es cierto, sin embargo, es que -como claramente dice la sentencia recurrida-, en la derogación tácita y al interpretar el alcance de la misma, ha de atenderse a la naturaleza general o especial de la regulación, de suerte que, si la regulación general no incide en absoluto en la especial, manteniendo fuera de su ámbito la realidad jurídica contemplada por la norma especial, el efecto derogatorio no se produce, al incidir en ámbitos materiales diversos. Pero éste no es el supuesto que aquí estamos analizamos, porque, como hemos venido exponiendo, en el marco del artículo 29.2 de la LGP se incluyen las Cajas de Ahorro, y, por ello, una norma con rango suficiente, y dada su incompatibilidad sustancial, sustrae del régimen especial anterior la regulación del destino de los bienes y derechos depositados en dichas entidades e incursos en abandono, sometiéndolos al régimen general. [...]".

A su vez, en el fundamento de derecho tercero de la sentencia de la Sala Primera de este Tribunal Supremo de fecha 21 de marzo de 2000, dictada en el recurso de casación número 1783/1995, se razonó lo siguiente:

"[...] TERCERO.- A tales efectos el Real Decreto-Ley del Ministerio de Hacienda de 24 de Enero de 1928 disponía en su art. 1 que "se declaran bienes abandonados por su dueño, y como tales pertenecientes al Estado, los valores o metálico que se hallen constituidos en depósito, tanto voluntario como necesario, en Bancos, Banqueros, Sociedades de crédito y toda clase de entidades privadas que no sean de carácter benéfico" intocados en plazo de veinte años por los interesados en los mismos, y en su art. 3 disponía lo mismo respecto a "los saldos de cuentas corrientes abiertas en los establecimientos y entidades" anteriormente indicadas, siendo expresamente derogados estos preceptos por la Ley General Presupuestaria de 4 de Enero de 1977.

En el intermedio se había promulgado el Real Decreto-Ley del Ministerio de Trabajo de 21 de Noviembre de 1929 sobre Régimen de ahorro popular, Estatuto Especial para las Cajas Generales de Ahorro Popular, venía a disponer en este ámbito la misma presunción de abandono que el anterior pero el último párrafo de su art. 54 establecía que "el importe de las libretas o cuentas de ahorros que se declaren caducados se aplicará, en su totalidad, a la realización de obras sociales, culturales y benéficas por las propias Cajas".

Respecto a este Real Decreto-Ley ni la Ley General Presupuestaria de 1977 ni la de 1988 dispusieron nada su derogación expresa y en las mismas, a diferencia del anterior, pasó en silencio.

No obstante este silencio, el art. 29.2 de dichas Leyes Presupuestarias, igual, en ambas, estableció que "son bienes abandonados por su titular, y, como tales, pertenecientes al Estado, los valores, dinero y demás bienes muebles constituidos en depósito, voluntario o necesario, en toda clase de sociedades de crédito o Entidades financieras, respecto de los cuales, y en el plazo de veinte años, no se haya practicado gestión alguna por los interesados que impliquen el ejercicio de su derecho de propiedad. Este mismo régimen es aplicable a los saldos de cuentas corrientes abiertas en los referidos establecimientos o Entidades".

No se dejan en estas leyes esos importes a la disponibilidad de las Cajas de Ahorros para su inversión como disponía el Real Decreto-Ley de 1929 y lo mismo hace, aunque indicando sólo el Real Decreto-Ley de 1928 y a la Ley General Presupuestaria de 1977, la Orden de 24 de Abril de 1981, refiriéndose a los Bancos, Sociedades de Crédito o Entidades Financieras de todas clases, sobre títulos valores depositados y abandonados, dando instrucciones para su conservación hasta que el Estado acuerde su enajenación o destino definitivo.

Ese silencio sobre el Real Decreto de 1929 ha de interpretarse como señala el art. 2.2 del Código civil en el sentido de que dado el contenido de art. 29.2 de la Ley General Presupuestaria de 1977 ésta ha derogado tácitamente aquel Real Decreto por la incompatibilidad de sus disposiciones desde la identidad de sus materias reguladas, la identidad de entidades, sujetos y situaciones a ellas sometidas y la absoluta discrepancia de sus respectivos textos, derogándose las más antiguas por la disposición última en el tiempo, que aún puede ser, además de la de 1977, su homónima Ley de 1988.

El problema podría persistir a causa de la naturaleza jurídica de las Cajas de Ahorros -entidades de crédito y financieras, o no, a que se refieren literalmente esas disposiciones- cuestión que ha resuelto afirmativamente, tras un minucioso estudio a través de los tiempos, la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal de 22 de Julio de 1999, y demás que en ella se citan, recogiendo la verdadera naturaleza de aquéllas a través de sus actividades competenciales por lo que, dice, "su carácter benéfico-social no les priva de su naturaleza crediticia y financiera" para concluir que las considera así, de acuerdo con la Directiva 77/80 de 12 de Diciembre, el art. 1 del Real Decreto Legislativo 1298/1986 de 28 de Junio de Adaptación del Derecho vigente en materia de Entidades de Crédito al de las Comunidades Económicas Europeas. Así lo entendió también la sentencia de esta Sala de lo Civil de 8 de Mayo de 1999 recogiendo la del Tribunal Constitucional de 22 de Marzo de 1.988, por lo que, desde esta plural conceptuación, ha de entenderse que las Cajas de Ahorros están comprendidas en la disposición del citado art. 29.2 de la Ley General Presupuestaria de 1977, tanto como en el de la propia Ley de 1988, que por incompatibilidad de disposiciones ha derogado el art. 54 del Real Decreto-Ley de 21 de Noviembre de 1929. [...]".

En definitiva, este Tribunal Supremo ya ha estudiado y desestimado motivos de casación sustancialmente idénticos a los que aquí se esgrimen, alcanzando sobre la cuestión litigiosa la misma conclusión que obtuvo la Sala de instancia. Procede pues desestimar este recurso de casación.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,