STS, 28 de Octubre de 1995
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 7293/1990 |
| Fecha de Resolución | 28 de Octubre de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Octubre de mil novecientos noventa y cinco.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia número 62 dictada, con fecha 20 de junio de 1989, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 3970/89 (antiguo 2536/84) promovido por DON Alfonso -que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, representado por el Procurador Don Carlos de Zulueta y Cebrián y asistido del Letrado Don Manuel de Haro Serrano- contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial (TEAP) de Madrid de 31 de julio de 1984 por la que se había desestimado la reclamación número 9455/83 deducida contra la liquidación número 8039/83, por el importe conjunto de 883.156 pesetas, girada por la Confederación Hidrográfica del Tajo, Regulación de Riegos del Canal de Aranjuez, por lo conceptos de Tasa de Riesgos y Tasa por Exploración de Obras y Servicios, correspondientes a la Campaña de 1982.
En la indicada fecha de 20 de junio de 1989, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 62, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, actuando en nombre y representación del Sr. Alfonso , contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de Madrid de 31 de julio de 1984 y la resolución por la que se giró la liquidación de la Tasa a que estas actuaciones se contraen y cuyos acuerdos, por no ser conformes a Derecho debemos anular y anulamos, desestimando la demanda en todo lo demás, y sin hacer expresa imposición de las costas causadas, ordenando asímismo la devolución de las cantidades que hayan resultado indebidamente ingresadas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "I.- Se impugna, mediante este recurso contencioso administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. Zulueta Cebrián, actuando en nombre y representación del Sr. Alfonso , la resolución del Tribunal Económico Administrativo Provincial de 31 de julio de 1984, que desestimó la reclamación formulada por el demandante contra la liquidación girada por la confederación Hidrográfica del Tajo por el concepto de Tasas y Tarifa de Riego de los Canales de Aranjuez de la Campaña de 1982. II.- Resulta patente, según se deduce del expediente administrativo, que las tarifas cuestionadas no fueron aprobadas hasta octubre de 1982, pese a que regía la campaña que, comenzando en abril, terminaba en octubre. III.- De lo expuesto se deduce la necesidad de estimar el recurso. Conclusión a la que se llega en virtud de un doble orden de consideraciones. En primer término, porque las tarifas que se apliquen en una campaña deben estar aprobadas y vigentes al comienzo de ésta, como exige el artículo quinto del Decreto 133 de 4 de febrero de 1960, y sin que sea dable, que es lo que se ha hecho, otorgar a una aprobación ulterior efectos retroactivos por la indefensión que para los administrados supone y por la vulneración que comporta del precepto arriba citado".TERCERO.- Contra la citada sentencia, el Abogado del Estado interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 27 de octubre de 1995, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
El 23 de septiembre de 1983, la Confederación Hidrográfica del Tajo, Servicio de Regulación de Riegos del Canal de Aranjuez, notificó al Sr. Don Alfonso , en su calidad de sujeto pasivo contribuyente, la liquidación conjunta de las Tasas de Riegos y por Explotación de Obras y Servicios, epígrafes 17.02 y 17.07, correspondientes a los Decretos 133/1960 y 138/1960 y a la Campaña de 1982, por sendos importes de 849.188 y 33.968 pesetas, y en función, respectivamente, de las Tarifas de Riegos del citado Canal, aprobadas el 10 de enero de 1983, a razón de 7.936 P/Ha., y del Tipo fijo de gravamen del 4%.
Dicha liquidación, confirmada en la vía económico administrativa, fue anulada por la sentencia de instancia, en virtud, esencialmente, a que, primero, las Tarifas de Riego aplicadas no fueron aprobadas, tras su publicación -a efectos de reclamación- en octubre de 1982, hasta el 10 de enero de 1983, pese a que la Campaña de 1982, objeto de liquidación, comenzaba en abril y terminaba en octubre de ese mismo año; y, segundo, no es factible, por tanto, en contra de lo hecho por la Confederación, otorgar a una aprobación posterior de las Tarifas efectos aplicativos retroactivos -por la indefensión que supone para los administrados y por la vulneración de lo establecido en el artículo 5 del citado Decreto 133/1960, de 4 de febrero, referente al "devengo" de la Tasa-.
A pesar de lo al efecto argüído por la Confederación Hidrográfica del Tajo y de lo sustentado en la resolución del TEAP de Madrid de 31 de julio de 1984, es obvio que debe prevalecer, en esta inicial, pero esencial, controversia, la tesis preconizada por la sentencia apelada (y propugnada, también, por el sujeto pasivo contribuyente, Sr. Alfonso ).
El Decreto 133/1960, regulador de la Tasa de Riegos (la comprendida en el Decreto 138/1960, por Explotación de Obras y Servicios, no es más, en el presente caso, que un aditamento automático de la anterior), establece, en su Exposición de Motivos, que "los regadíos que ejecuta el Ministerio de Obras Públicas están, por lo general, amparados en las Leyes de 7 de julio de 1911 y 24 de agosto de 1933 -de Obras Hidráulicas-, con obligación por los propietarios de tierras dominadas por los canales de riego de emplear las aguas en la mejora de sus fincas, debiendo pagar al Estado no solamente los gastos de explotación, conservación y administración que origine el sistema de riego que les sirve, sino también los de construcción de las obras de regulación, derivación, conducción y distribución de las aguas y las de avenamiento y complementarias del sistema de regadío en aquella proporción que corresponda con arreglo a la disposición que autorizó la obras o a la legislación general vigente -y, para ello, con arreglo a las Leyes antes citadas, se calculan las Tarifas adecuadas-".
Partiendo de que toda Tasa, en base a lo prescrito en el artículo 1 de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 1958 y, después, en el 26.1.a) de la Ley General Tributaria de 1963, es el precio, equivalente, al costo, pagado por la prestación de un servicio público divisible que usa de un modo particular una persona concreta (Sentencia de esta Sala de 14 de febrero de 1990), el Decreto 133/1960 establecía, ya, de acuerdo con la filosofía sentada en su Exposición de motivos, un sistema regulador de los elementos esenciales de la Tasa -convalidada por el propio Decreto- de Riegos.
Y, así, el "objeto", o, más técnicamente, el "hecho imponible" de la misma, es, según el artículo 2, "el uso de las aguas para el riego de todos los terrenos que se beneficien con obras ejecutadas por el Estado con o sin el auxilio de los interesados", estando obligados al pago del tributo, como "sujetos", "todos los beneficiados por su empleo". Las sentencias de esta Sala de 3 de enero de 1972 y 13 de enero de 1986, incidiendo en el mismo sentido hermenéutico, vienen a concretar que el "objeto" de la Tasa es, tanto como "el uso de las aguas para el riego", "las mejoras que produce la regulación de los cursos de agua sobre los regadíos, aprovechamientos industriales e hidroeléctricos y abastecimientos acuíferos que se benefician con aquellas obras cuya conservación corresponda al Estado".
Sin embargo, partiendo, a tenor de lo ya apuntado, del hecho de que la Tasa no se gira en función, exclusivamente, del caudal del agua -según unidades de volumen- que se suministra para riego (Sentencias de esta Sala de 9 de octubre de 1983 y 18 de junio de 1984), el artículo 4 determina que "las bases de las Tarifas de Riego serán fijadas teniendo en cuenta los cuatro valores siguientes: a) Aportación de losusuarios al coste de las obras específicas del sistema de regadío y al de las obras de regulación que utilicen, en la proporción que les corresponda; b) Gastos de explotación de dichas obras, incluídas las de Guardería Fluvial; c) Gastos de conservación de las mismas; y, d) Gastos de administración y generales del Organismo encargado del Servicio"; con el aditamento explicativo de que "los gastos incluídos en los apartados b), c) y d) serán, para cada año, los que se hayan deducido, como necesarios, en el año anterior".
Y -sigue el precepto- "las Tarifas así deducidas se someterán a información pública por un tiempo de 15 días, anunciada en el Boletín Oficial de las Provincias afectadas y en los Tablones de los Ayuntamientos e los pueblos interesados, al efecto de que puedan formularse las reclamaciones que procedan", de modo que "caso de que en el plazo concedido no se presenten reclamaciones, se aplicarán las Tarifas de Riego obtenidas".
Y, tras puntualizarse, en el artículo 5, que el "devengo", o "la obligación de satisfacer la Tasa nace, con carácter periódico y anual, en el momento en que pueda suministrarse agua a los terrenos afectados", y que "será exigible, en la cuantía que corresponda, en período voluntario, dentro del mes de abril de cada año", los artículos 7 y 8, al analizar el Organismo Gestor y la Liquidación, señalan que "la gestión se efectuará por las Confederaciones Hidrográficas y demás Servicios Hidráulicos", que "la aplicación de Tasa se hará con arreglo al presupuesto de gastos e ingresos del Organismo correspondiente", y que "las liquidaciones se efectuarán por la Confederación o el Servicio correspondiente y se notificará a los interesados dentro del primer trimestre del año siguiente al de su aplicación".
A mayor abundamiento, en el anuncio de las Tarifas aplicadas a la campaña de 1982 de autos -que abarcaba el período comprendido entre los meses de abril y octubre, ambos inclusive-, se fijaban, como condiciones, que "los riegos se adaptarían a los turnos que la Administración estableciese en la zona durante la Campaña y que la Tarifa no suponía la obligación de mantener constantemente el caudal correspondiente con el Canal, debiendo estar sujetos los aprovechamientos afectados a las alternativas de los riegos y las necesidades de limpia y reparación de aquél".
En consecuencia, según una interpretación literalista y teleológica de todo lo examinado, es evidente, en contra del criterio sustentado por la Administración, que, en el presente caso, en el año en que debía aplicarse la Tasa, es decir, en el del devengo de la misma (momento en el que, a partir del mes de abril de 1982, comenzó la Campaña de autos y "podía suministrarse agua a los terrenos afectado" -artículo 5 del citado Decreto 133/1960-), debía estar, ya, aprobado el presupuesto de gastos e ingresos, con arreglo al cual había de hacerse la citada aplicación (artículo 7 del mismo Decreto); y, por tanto, las Tarifas reguladoras de esa aplicación tenían que estar concretadas antes del indicado presupuesto y de la consecuente aplicación de la Tasa, aunque la misma se hubiera de liquidar y notificar en el primer trimestre del año siguiente, 1983, y exigirse, en período voluntario, en abril de dicho año.
Y todo ello no sería factible si, conforme propugna la Administración, las Tarifas o el elemento cuantitativo del hecho imponible se pudiesen definir, por el Organismo normativamente encargado de ello, "post facto o post devengo", es decir, una vez superada la Campaña y/o el momento de aplicación de la Tasa.
Cierto es que la sentencia de esta Sala de 18 de junio de 1984 establece que "los gastos de explotación de las obras de regulación, embalse, conducción, distribución y conservación, incluída la Guardería Fluvial, serán, para cada año, los que se hayan deducido como necesarios para el año anterior, y consecuentemente, el canon comporta una exacción impuesta con carácter retroactivo, ya que, precisamente, la naturaleza y estructura de composición de la Tasa exigen esa retroactividad para poder tener conocimiento técnico y cuantitativo del gasto producido por las apreciaciones que del mismo se tengan en los años anteriores, en cuyos elementos integrantes no se da sólo como índice el valor teórico de la unidad de volumen del agua sino los de obra civil, conservación, personal y administración, de evaluación difícil si no se arranca de los efectuados en años precedentes".
Pero tal tesis es, por lo ya visto, insostenible. Lo único que puede inferirse del tenor del párrafo tercero del artículo 4 del Decreto 133/1960 es, exclusivamente, que, para el cálculo de las bases de las Tarifas de Riego, en el caso de los gastos de explotación, conservación y administración, ha de utilizarse un módulo objetivo y conocido ya: "los que se hayan deducido como necesarios en el año anterior", es decir, no los 'presupuestos' en el doble sentido de la expresión, etimológica y contable, sino los 'efectivamente consumidos' en las atenciones indicadas, coincidentes o no, por exceso o por defecto, con los créditos consignados oportunamente (Sentencia de esta Sala de 3 de enero de 1972).No cabe, pues, confundir, unificándolas, las referencias que, en el Decreto 133/1960, se hacen a anualidades diferentes. En efecto, en su articulado, se habla, con un sentido técnico-jurídico específico, del "año anterior" (siendo, en principio, los gastos deducidos en él los que hay que tener en cuenta, como referencia, en el año de la exacción de la Tasa y en el presupuesto y Tarifas a aprobar para el mismo), del "año del devengo o de la aplicación del tributo" (en el que nace la obligación de satisfacer la Tasa confirme a las Tarifas ya aprobadas) y del "año siguiente al de la aplicación de la Tasa" (en el que se efectúa y notifica a los interesados la liquidación de la misma -en el primer trimestre- y es exigible, en período voluntario, en el mes de abril, el cobro de su importe).
Si las Tarifas de Riego, con su alcance de regulación reglamentaria o acto administrativo con rango de ley material (al igual que las Tarifas de otros posibles tributos semejantes al de autos o, por ejemplo, que los antiguos Índices de Tipos Unitarios del Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos), han de ser aprobadas, en su función complementaria de los elementos esenciales del tributo previamente preestablecidos (en virtud de una ley específica o de un Decreto Legislativo de desarrollo de la misma), con anterioridad a la Campaña en la que, para la determinación de las cuotas tributarias, han de ser aplicadas (pues esa es la esencia del principio de legalidad que preside todo el sistema fiscal), resulta insostenible y contrario a derecho el argumento de que la "información pública" de las Tarifas, en el Boletín Oficial de la Provincia y en el Tablón de Anuncios de los Ayuntamiento afectados, y, como derivación de tal información, la aprobación automática o contrastada de las mismas, se pueda, o se deba, hacer en el "año siguiente" al del "devengo" o del "momento en que pueda suministrarse el agua" o de la "Campaña" o de la consecuente "aplicación" de la exacción.
Sólo si las Tarifas son publicadas o "anunciadas" (y, después, "aprobadas") antes de su concreta aplicación es cuando resulta lógica la posibilidad de que los interesados puedan efectuar, contra las mismas (y, en su caso, contra los turnos de riego de cada campaña y contra las aleatorias variaciones, durante la misma, del caudal de los aprovechamientos), las oportunas reclamaciones tendentes a su definitiva conformación y adecuación a los presupuestos normativos preestablecidos. De lo contrario, si tal "reclamación" fuese sólo factible "a posteriori" (una vez girada la liquidación de la Tasa con base en los datos de la campaña ya vencida), carecería de todo sentido la virtualidad impugnatoria de su concesión.
Por otro lado, las Tarifas deben aprobarse, obviamente, antes de su entrada en vigor con carácter presupuestario y del comienzo de la Campaña (abril-octubre) , y no después de finalizado el ejercicio o transcurrido el mes de octubre. Y la Confederación Hidrográfica, en el caso presente, tuvo tiempo, entre el 1 de noviembre de 1981 y el 1 de abril de 1982, de informar públicamente (con resolución de las potenciales reclamaciones) y de aprobar (ella misma o la Dirección General de Obras Hidráulicas) las Tarifas.
Según el parecer de la Abogacía del Estado (que mantiene la tesis contraria y propugna la consecuente entrada en juego del mecanismo de la retroactividad), no cabría elaborar un presupuesto de ingresos hasta tanto no se supiese lo que se ha gastado. Y todo presupuesto no es más, en principio, que una presunción contable de lo que se va a ingresar y gastar; y sólo después procede su liquidación, con las mínimas desviaciones.
En consecuencia, la aplicación y liquidación de la Tasa requiere, como exigencia sine que non, que las Tarifas estén previamente informadas y aprobadas y hayan quedado expresamente objetivadas en el presupuesto de ingresos y gastos que ha de presidir la Campaña anual de riegos proyectada.
Procede, por tanto, desestimar el recurso de apelación promovido por la Abogacía del Estado y confirmar la sentencia de instancia, sin hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los condicionantes establecidos para ello en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por La Administración del Estado contra la sentencia número 62 dictada, con fecha 20 de junio de 1989, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, debemos confirmarla y la confirmamos. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída ypublicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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