STS, 1 de Marzo de 2002

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada dictó sentencia el 16 de diciembre de 1996, cuyo fallo dice:

Fallo. Estimamos parcialmente, con el contenido que se indicará, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Guzdom Sociedad Cooperativa Andaluza contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la resolución del Director Provincial del Instituto Nacional de Empleo en Jaén, de fecha 24 de febrero de 1993, por la que se acuerda revocar el abono del 50% (41 244 000) del importe de la subvención formativa concedida por la entidad Guzdom Sociedad Cooperativa Andaluza, en su condición de Centro Colaborador del Instituto Nacional de Empleo, en la ejecución del proyecto formativo Artesanía 02 AR 9300, cursos 591 a 606, por importe total de 82 488 000 PTA, así como requerir a la entidad recurrente el reintegro de la cantidad de 3 482 630 PTA del 50% del importe de la subvención formativa ya percibido como anticipo. Anulamos y revocamos parcialmente dicha resolución en el único aspecto de reducir la cantidad que deberá integrar la entidad recurrente a 3 107 970 PTA, único aspecto en que procede la estimación del recurso. Confirmamos en todo demás las resoluciones administrativas impugnadas, desestimando el resto de pretensiones formuladas por la parte actora. Sin expresa imposición de costas

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La resolución impugnada se funda en el incumplimiento de la obligación de abonar al profesorado las retribuciones resultantes de los módulos económicos de subvención (artículo 32.2º del Real Decreto 1618/1990, de 16 de diciembre) y en no haber atendido los requerimientos efectuados para garantizar el cumplir con el normal desarrollo de los cursos formativos dirigidos a acreditar el cumplimiento del compromiso de la empresa recurrente de contratar al 60% de los alumnos que hayan superado los cursos formativos mediante contratos laborales de al menos seis meses de duración (artículo 31.6º del Real Decreto 1618/1990).

La invocación de los principios del derecho sancionador para alegar la supuesta discrepancia entre la propuesta de resolución de la Dirección Provincial de 5 de enero de 1988 y la resolución impugnada no puede aceptarse, pues la resolución del Instituto Nacional de Empleo no tiene carácter sancionador, ya que la revocación de la subvención es la consecuencia de que ésta queda subordinada al efectivo cumplimiento de los objetivos y condiciones impuestas al aprobarse el plan formativo.

Desde el punto de vista del cumplimiento de la audiencia al interesado, es precisamente el cumplimiento de este principio lo que motiva que se diera traslado a la entidad recurrente, citando el artículo 91.1º de la Ley de Procedimiento Administrativo. Por otra parte, no se prueba que exista discrepancia entre los motivos de revocación de la subvención tomados en consideración y los que se comunicaron al recurrente a efectos de audiencia. Los resultandos de la resolución administrativa exponen como motivo del incumplimiento la falta de contratación del porcentaje de alumnos, así como de los requisitos para subsanar diversas deficiencias. La resolución dispone de la motivación necesaria y guarda coherencia con las actuaciones de instrucción y con los hechos e incumplimientos puestos de manifiesto.

No puede aceptarse la aplicación del principio in dubio pro reo (en la duda a favor del acusado) por no tratarse de actuaciones sancionadoras y estar prevista la revocación de la subvención en los artículos 81.9 de la Ley General Presupuestaria, 31, 6 y 32.2 del Real Decreto 1618/1990.

Es al centro colaborador a quien corresponde aportar la justificación del cumplimiento de la obligación de abono de las retribuciones al profesorado y las cantidades establecidas en el correspondiente módulo, que en este caso es el módulo A.

En el expediente y en el ramo de prueba obra un informe detallado del que se infiere la falta de aplicación a esta finalidad de retribución de una determinada cantidad, ya que lo justificado como gastos de retribución del personal son 37 761 470 PTA, cuando lo establecido como subvención para este fin es la cantidad de 40 992 000 PTA. Hay un error de planteamiento en el informe que no afecta en lo sustancial a la corrección de la resolución que revoca la subvención. La diferencia entre lo justificado con relación al módulo hay que establecerla no con el importe del anticipo (50% de la subvención total, 41 244 000 PTA), sino con el importe del módulo A, que es de 40 992 000 PTA, de donde resulta que la diferencia no justificada es de 3 230 530 PTA, si bien la cantidad que debe devolverse será, en todo caso, la diferencia entre lo justificado y el importe de la subvención ya percibida como anticipo.

La justificación de la actora no alcanza a enervar el efecto de revocación de la subvención, ya que el incumplimiento de la condición impuesta permanece, aunque en una menor cuantía, al margen de que el incumplimiento del compromiso de contratar al 60% del alumnado que superó los cursos justificaría por sí solo la revocación de la subvención. La actora no aporta documentación suficientemente justificativa de las cantidades que dice abonadas al profesorado.

La relación de ingresos efectuados por las retenciones a cuenta no es documento demostrativo del efectivo pago de las retribuciones, pues la prueba documental no puede ser otra que las hojas de salarios y de ingresos de cuotas a la Seguridad Social. El estudio de las aportadas al expediente arroja el resultado que antes se ha examinado. Las nóminas cuya falta se reseña en el informe no se han acreditado posteriormente.

Alega la actora que como resultado de la Inspección de 2 de febrero de 1993 se hubieron de abonar cantidades superiores a determinados monitores. Sin embargo, el acta de Inspección únicamente demuestra que se requirió a la entidad al pago de diferencias de cotización por bonificaciones indebidas de 335 104 PTA, pero no el efectivo pago de las mismas. En cualquier caso, se trataría de un cumplimiento tardío en virtud de una actuación inspectora que no puede considerarse como cumplimiento normal. El acta de infracción no demuestra que los pagos efectuados a determinadas personas fueran por las cantidades que se afirma por la actora. La única discordancia entre las conclusiones del informe y la documentación aportada consiste en la cantidad abonada como liquidación complementaria de cuotas de Seguridad Social de agosto de 1991 a febrero de 1992, según la certificación de la Tesorería General, cuya documentación arroja la conclusión de que la cantidad no justificada en el módulo A es, finalmente, de 38 136 030 PTA, inferior a la cantidad abonada como subvención para gastos de este módulo, por lo que la diferencia que debe devolverse es de 3 107 970 PTA, único aspecto en que procede la estimación del recurso.

El incumplimiento de los restantes compromisos, muy singularmente el de contratación temporal por lo menos durante seis meses del 60% del alumnado que hubiera superado el curso, es causa más que suficiente para determinar la revocación de la subvención y no sólo por una parte de la misma como ha decidido la Administración, sino que incluso hubiera sido procedente acordarla por la totalidad. Aparte de ello, se demuestra en el expediente el incumplimiento de las obligaciones básicas del Centro colaborador en el desarrollo de los cursos, con numerosas deficiencias y quejas tanto del alumnado como de los propios monitores, lo que indica claramente el insatisfactorio cumplimiento de las obligaciones más elementales del Centro colaborador.

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Guzdom Sociedad Cooperativa Andaluza se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 91.1, en relación con el artículo 105 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

En el recurso de alzada, así como en la formulación de la demanda, se hace expresa mención de la indefensión de que el recurrente ha sido objeto. En la resolución de 24 de febrero 1993 se introducen ex novo (sin antecedentes) elementos que no fueron puestos de manifiesto a la parte en el escrito de liquidación de subvenciones de fecha de 5 de enero de 1993 (no haber atendido los requerimientos, carencia de justificación por importe de 3 482 530 PTA que debe imputarse al profesorado, una concreción nueva de la resolución que no se indicó en la propuesta).

A pesar de que se solicitó expresamente, en ningún momento se puso de manifiesto el expediente en el trámite reglamentario y tras la resolución de 24 de febrero.

Desde la fase de alegaciones se solicitó que las subvenciones no fueran aprobadas de forma conjunta, sino individualmente, y se alegó que cada uno de los 16 cursos goza de absoluta independencia. No cabe unir las dieciséis subvenciones. Por ello ha sido conculcado el fundamento teleológico del principio de audiencia.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del artículo 24 de la Constitución.

Ha de insistirse en la grave indefensión padecida por el recurrente, en especial cuando se han otorgado dieciséis subvenciones para dieciséis cursos distintos y no se han individualizado las irregularidades que presuntamente se han detectado en cada curso para poder dirigir más acertadamente el derecho de defensa.

Por la cuantía que se detecta, al menos catorce o quince cursos habrán cumplido sobradamente con la justificación del gasto. De forma absolutamente no ajustada a Derecho se pretende unificar el total de la subvención como si de una sólo se tratara.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 31.6 del Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre, artículo 7 de la Orden Ministerial de 1 de abril de 1991, y artículo 647 del Código civil, que no ha sido aplicado por la sentencia recurrida, y jurisprudencia respecto a los mencionados artículos.

Cita la sentencia de 22 de septiembre de 1995.

Ha existido un incumplimiento del Instituto Nacional del Empleo de la obligación legal del pago de subvenciones, y se aduce para dicho incumplimiento una serie de irregularidades que están acreditadas en las actuaciones derivadas de informes de inspectores. Dichas anomalías se detectaron en septiembre y octubre, es decir, en los 2 primeros meses de comenzar los cursos y fueron subsanadas inmediatamente, toda vez que no se aconsejó por los funcionarios la inmediata y automática suspensión de las clases. Por ello los cursos se terminaron íntegramente. Las irregularidades no se detectaron en los 16 cursos que se realizaban en poblaciones diferentes, sino que los informes se circunscriben a tres lugares concretos y específicos. Las irregularidades en los locales no han sido motivo de incumplimiento de las obligaciones; igual sucede en cuanto a la no contratación del alumnado. Queda demostrado por la testifical que los contratos se realizaron. La falta de pago de la subvención ocasionó el tener que suspender dicha contratación a la espera única y exclusivamente de la entrega del resto de la misma. El incumplimiento no es imputable al recurrente, sino que existe un previo incumplimiento por parte de la Administración.

Motivo cuarto. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 1214 del Código civil con relación a carga de la prueba.

La parte recurrente aportó suficiente prueba documental en la que se justificaban las cantidades entregadas a los trabajadores, así como los gastos necesarios en materias primas, instrumental, etcétera, tanto en vía administrativa como con la demanda, y se adjuntó el Impreso de Retenciones donde se ponen de manifiesto a la Agencia Tributaria, en consonancia con las hojas de salarios, las cantidades brutas entregadas y las retenciones efectivamente practicadas. La Sala no admite esta prueba, lo cual constituye un gasto admisible en el módulo A, toda vez que son cantidades que deben ingresarse detraídas de las nóminas por parte de la empresa y han de considerarse gasto del profesorado. Igualmente ocurre con los pagos de Seguridad Social cuya justificación la parte recurrente solicitó en fase probatoria y que constan en las actuaciones. Los pagos se revisaron con un mes de retraso; por ende son susceptibles de incluir, cosa que no se ha efectuado, los pagos correspondientes al mes de marzo de 1992. Por tanto, está sobradamente acreditada la cantidad de 41 244 000 PTA correspondiente a los 16 cursos, al no haberse valorado las pruebas documentales aportadas con la demanda y la documental solicitada en la fase probatoria.

Termina solicitando que se dicte sentencia dando lugar al recurso y casando la resolución recurrida con los pronunciamientos, para el caso de admitir el primer y segundo motivo de casación, de decretar la nulidad de la resolución recurrida reponiendo las actuaciones y obligando a la Administración a que determine las subvenciones en las que presuntamente no se ha acreditado la totalidad del pago a los profesores; y, para el caso de admitirse el tercer y cuarto motivo de casación, de decretar haber lugar al cobro por la recurrente del 50% de las subvenciones pendientes de liquidar, incrementadas con el interés legal, con expresa imposición de costas de contrario.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 20 de febrero de 2002, en que tuvo lugar.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Guzdom Sociedad Cooperativa Andaluza contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Granada el 16 de diciembre de 1996, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto por la entidad recurrente contra la resolución del Director Provincial del Instituto Nacional de Empleo en Jaén, de fecha 24 de febrero de 1993, por la que se acuerda revocar el abono del 50% (41 244 000 PTA) del importe de la subvención formativa concedida por la entidad Guzdom Sociedad Cooperativa Andaluza, en su condición de Centro Colaborador del Instituto Nacional de Empleo, en la ejecución del proyecto formativo Artesanía 02 AR 9300, cursos 591 a 606, por importe total de 82 488 000 PTA, así como requerir a la entidad recurrente el reintegro de la cantidad de 3 482 630 PTA del 50% del importe de la subvención formativa ya percibido como anticipo; y se anula parcialmente dicha resolución en el único aspecto de reducir la cantidad que deberá reintegrar la entidad recurrente a 3 107 970 PTA (18 679,28 euros), desestimando el resto de pretensiones formuladas por la parte actora.

En el motivo primero, al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 91.1, en relación con el artículo 105 de la Ley de Procedimiento Administrativo, se alega, en síntesis, que en la resolución de 24 de febrero 1993 se introducen ex novo (sin antecedentes) elementos que no fueron puestos de manifiesto a la parte en el escrito de liquidación de subvenciones de fecha de 5 de enero de 1993 y que, a pesar de que se solicitó expresamente, en ningún momento se puso de manifiesto el expediente en el trámite reglamentario y tras la resolución de 24 de febrero, y que se han unido dieciséis subvenciones en una sola, causando indefensión.

El motivo debe ser desestimado.

El artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción aplicable a este proceso por razones temporales autoriza a formular como motivo de casación el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales.

Como tiene declarado reiteradamente la jurisprudencia, este motivo de casación únicamente puede albergar las infracciones cometidas en el seno del proceso judicial, siempre que, en el caso de tratarse de vulneración de las normas que rigen los actos y garantías procesales, se haya producido indefensión para la parte -debe entenderse, dentro del propio proceso- y se haya solicitado oportunamente su subsanación.

Por el contrario, al amparo de este motivo, la parte recurrente pretende hacer valer únicamente infracciones a su juicio cometidas en el expediente administrativo, por supuesta vulneración de garantías procedimentales recogidas en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, pues alega que no se le pusieron de manifiesto en el trámite de audiencia nuevos elementos tenidos en cuenta en la resolución y que se trataron de forma unitaria diversas subvenciones independientes.

Es obvio que el cauce elegido es manifiestamente improcedente. Entrar en el examen del motivo implicaría vulnerar el carácter formal del recurso de casación, como recurso especial en el que deben hacerse valer de forma específica infracciones concretas del ordenamiento jurídico. Con ello se desvirtuaría el debate procesal y se rebasarían los cauces formales a los que se halla sometido el ejercicio de las potestades de casación que nos corresponden.

Por lo demás, la indefensión generada por la falta de audiencia respecto de determinados motivos consignados en la resolución, en torno a la cual se argumenta la supuesta indefensión padecida, no resulta del expediente administrativo, como extensa y convincentemente razona la Sala de instancia. La recurrente no añade a lo alegado en la instancia argumento alguno en contra de lo expuesto por la sentencia.

En el motivo segundo, al amparo del artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, por infracción del artículo 24 de la Constitución, se alega, en síntesis, que se ha padecido grave indefensión, en especial cuando se han otorgado dieciséis subvenciones para dieciséis cursos distintos y no se han individualizado las irregularidades que presuntamente se han detectado en cada curso.

El motivo debe ser desestimado.

El fundamento de este motivo es incompatible con la apreciación de la prueba realizada por la sentencia recurrida, la cual afirma que no sólo existe un incumplimiento en la dedicación de la subvención al pago del profesorado, sino otros graves incumplimientos, entre ellos de la obligación de contratación de un porcentaje del alumnado, que justificarían no sólo la revocación parcial acordada por la Administración, sino la revocación de la totalidad de la subvención.

La subvención otorgada obedece a unidad de fin consistente en el desarrollo de una plan de formación integrado por diversas actuaciones docentes en diferentes lugares. Carece de sentido la afirmación de la recurrente de que, por afectar sólo a alguno de los cursos, deben tratarse separadamente las graves y generalizadas infracciones que, a juicio de la Sala de instancia, han quedado probadas.

En el motivo tercero, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción de los artículos 31.6 del Real Decreto 1618/1990, de 14 de diciembre, artículo 7 de la Orden Ministerial de 1 de abril de 1991, y artículo 647 del Código civil, que no ha sido aplicado por la sentencia recurrida, y jurisprudencia respecto a los mencionados artículos, se alega, en síntesis, que el incumplimiento de las obligaciones del recurrente ha sido generada por la falta de pago de subvenciones por la Administración, el cual fue injustificado, pues las irregularidades constatadas en alguno de los cursos al poco de iniciarse fueron subsanadas.

El motivo debe ser desestimado.

El fundamento de este motivo de casación no se compadece en absoluto con el relato de hechos efectuado, en el ejercicio de su competencia exclusiva sobre la apreciación de la prueba, por la Sala de instancia. Los argumentos que se exponen al examinar el siguiente motivo de casación son, pues, plenamente aplicables.

En el motivo cuarto, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, por infracción del artículo 1214 del Código civil con relación a carga de la prueba, se alega, en síntesis, que la parte recurrente aportó suficiente prueba documental en la que se justificaban las cantidades entregadas a los trabajadores, así como los gastos necesarios en materias primas, instrumental, etcétera, tanto en vía administrativa como con la demanda.

El motivo debe ser desestimado.

La jurisprudencia declara que en el recurso de casación no puede solicitarse una revisión de la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia. El recurso de casación constituye un recurso extraordinario mediante el cual sólo pueden denunciarse infracciones del ordenamiento jurídico. La fijación de los hechos constituye competencia exclusiva del Tribunal de instancia. Esto obliga a atenerse a la apreciación de la prueba hecha por éste, salvo que se alegue el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio en relación con la proposición o la práctica de prueba; se invoque oportunamente como infringida una norma que deba ser observada en la valoración de la prueba -ya se trate de las normas que afectan a la eficacia de un concreto medio probatorio, o de las reglas que disciplinan la carga de la prueba o la formulación de presunciones-; o, finalmente, se alegue que el resultado de ésta es arbitrario, inverosímil o falto de razonabilidad, pues en este caso debería estimarse infringido el principio del ordenamiento que obliga al juzgador a apreciar la prueba sujetándose a las reglas de la sana crítica (v. gr., sentencia de 21 de diciembre de 1999).

La Sala de instancia, examinando con sumo detenimiento los diversos medios probatorios obrantes en el expediente administrativo y en el proceso, valora un informe del que se infiere la falta de aplicación a la finalidad de retribución de una determinada cantidad -tras rectificar debidamente un error de planteamiento contenido en el mismo- y añade, examinando y detallando los documentos aportados por la actora, que éstos no desvirtúan el incumplimiento de la condición impuesta ni el incumplimiento del compromiso de contratar al 60% del alumnado que superó los cursos; desecha igualmente por falta de prueba suficiente y con un detenido análisis el argumento de que se hubieron de abonar cantidades superiores a determinados monitores; declara probado el incumplimiento de las obligaciones básicas del Centro colaborador en el desarrollo de los cursos; y termina concluyendo que incluso hubiera sido procedente acordar la revocación no sólo parcial de la subvención, sino por la totalidad.

La parte recurrente no impugna estas conclusiones probatorias por ninguno de los cauces hábiles para hacerlo en casación. Es cierto que invoca la regla básica sobre carga de la prueba; pero -lejos de argumentar que la sentencia imputa indebidamente las consecuencias de la falta de prueba- se limita, en sustancia, a afirmar que los medios documentales por ella aportados -que son los que la Sala analiza- demuestran, en contra del criterio de ésta, que se cumplieron las obligaciones de pago al profesorado, que se subsanaron las deficiencias y que la falta de contratación se debió precisamente a la falta de pago del total de la subvención.

Tampoco aparece que el resultado de la valoración efectuada sea arbitraria o inverosímil. La Sala de instancia analiza con pormenor los elementos probatorios que pretende hacer valer la recurrente. Concluye acerca de su falta de fuerza probatoria fundándose en razonadas apreciaciones acerca de su insuficiencia; en la ausencia de los documentos idóneos, esenciales para la prueba de las circunstancias alegadas; y en la apreciación de otros elementos probatorios obrantes en el expediente que no entiende desvirtuados por la parte actora.

La certeza de estas afirmaciones sólo podría ser contrastada por esta Sala con un examen conjunto e igualmente detenido del conjunto de la prueba que resulta del expediente administrativo y del proceso, sustituyendo el criterio de la sentencia recurrida en la valoración efectuada. Esto excedería notoriamente el ámbito de las potestades de casación que nos corresponden y desviaría nuestro cometido de la función nomofiláctica y de unificación en la interpretación del ordenamiento que éste nos atribuye.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,