STS, 21 de Septiembre de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya revisión para declaración de error judicial se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. Debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ROTULOS AYLLÓN, S.A., contra liquidación girada por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Madrid), de 18.9.98, por importe de 55.188 pts, por el concepto de precio público de paso de carruajes, referencia nº NUM000 , SHIT 116/98, que en consecuencia, se declara nula y sin valor ni efecto alguno. Con expresa imposición de todas las costas causadas al Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes. Contra esta sentencia no cabe recurso alguno y por tanto es firme".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES el día 28 de Octubre de 1999.

El AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES, representado por el Procurador de los Tribunales D. Miguel Torres Alvarez, presentó ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, con fecha 19 de Enero de 2000, escrito iniciando la acción judicial para el reconocimiento del error cometido en la sentencia referida, con indicación sucinta del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad, formulando las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "...declare la existencia del error judicial cometido en la Sentencia de fecha 25 de Octubre de 1999, dictada por el citado Juzgado en el Procedimiento Abreviado 163/99".

El Magistrado-Juez titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3, de Madrid, emitió el preceptivo informe, en el que expuso, en síntesis: 1º) Que el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes había pretendido girar dos veces las mismas liquidaciones, alegando una revisión material de las operaciones, revisión que sólo se podía hacer a través de los mecanismos de la revisión de actos administrativos tributarios, según lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 39/88 de Haciendas Locales y 153 y siguientes de la Ley General Tributaria. 2º) Que en las primeras liquidaciones, el Ayuntamiento referido aplicó un precio público fijo, en tanto que las Ordenanzas vigentes desde 1993 fijaban una serie de factores, tales como categoría de la calle, metros de bordillo ocupado, número de plazas de estacionamiento, etc. 3º) "Que no se trató de una mera corrección de errores materiales o de hecho, que autoriza el artículo 105 de la Ley 30/92, de Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 156 de la Ley General Tributaria, sino de algo de mucha mas envergadura, como es la aplicación de unos criterios totalmente distintos, y, además, realizada bastante tiempo después, casi cinco años, al límite de la prescripción, y sorprendiendo al ciudadano, que podía creer, con pleno convencimiento que tenía el precio público pagado, lo que parecía al informante de mala fe y dió lugar a la condena en costas del Ayuntamiento demandado". 4º) Que en síntesis, aprobadas y publicadas unas Ordenanzas, no se aplicaron en su momento, años 1993 y 1997 y se pretendió su aplicación retroactiva en 1998, alegando que era una mera revisión de errores materiales.

Recabado al Ministerio Fiscal el preceptivo informe, éste lo emitió, siendo de la opinión siguiente: 1º) Que el recurso es admisible por cumplir todos los requisitos procesales exigibles. 2º) Que los precios públicos, según la Ley 28-12- 1988 no tienen naturaleza tributaria, por ello no les son aplicables las normas de la Ley General Tributaria relativas a la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales, a pesar de lo cual el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 3, de Madrid, sostuvo lo contrario. No obstante lo anterior, no existió error, porque el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional, en su sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre de 1995, el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 8 de Abril, de Tasas y Precios públicos, por entender que el aprovechamiento especial o privativo del dominio público era un hecho imponible de las tasas, doctrina aplicable, según el Ministerio Fiscal al artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, relativo a los precios públicos por aprovechamiento del dominio público local. 3º) Que por ello, si el juzgador llegó a igual conclusión, aunque por caminos equivocados, no incurrió en error judicial. Terminó concluyendo que procedía la desestimación de la reclamación efectuada.

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó escrito de oposición, en el que razonó: 1º) Que la sentencia no sólo no ha incurrido en "error judicial", sino que ni tan siquiera puede reputarse desacertada. 2º) Que el Ayuntamiento no se limitó a practicar liquidaciones "complementarias" de las que había practicado en el período 1993-1997, pues lo que realmente ocurrió es que en las liquidaciones iniciales aplicó el epígrafe 4, letra a) de las Ordenanzas (menos de 5 metros de bordillo), pero advertido el error, pues el bordillo afectado, tenía mas longitud, aplicó la letra b) de dicho epígrafe (mas de 5 metros lineales). 3º) Que tal conducta implicó la revisión de "actos declarativos de derechos del interesado", que debió haber observado el procedimiento legalmente establecido para dejar sin efecto los actos propios. 4º) Que al tiempo de llevar a cabo la revisión, la prestación patrimonial por utilización especial o privativa del dominio público local tenía naturaleza tributaria, por virtud de lo decidido por el Tribunal constitucional, luego debió cumplirse el artículo 154 de la Ley General Tributaria, es decir la sentencia era correcta. 5º) Que en último término las cuestiones debatidas en el proceso no se corresponden con la interpretación judicial; terminó suplicando a la Sala "desestime íntegramente las pretensiones del recurrente, declarando la inexistencia del error judicial reclamado, con imposición a la actora de las costas del procedimiento".

Terminada la sustanciación del recurso de revisión, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 11 de Septiembre de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los argumentos esgrimidos por el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES y mas acertada resolución del presente recurso de revisión para reconocimiento de error judicial de la sentencia referida, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

La Ordenanza reguladora de los Precios Públicos y Utilizaciones privativas y Aprovechamientos especiales sobre bienes de uso público y prestación de servicios, del ejercicio 1993, contenía en su Epígrafe 4, el Precio público por aprovechamiento de la vía pública con entrada de carruajes y con reservas de espacio de uso exclusivo, carga o descarga de mercancías o viajeros, de acuerdo con la siguiente Tarifa:

"

1. Pasos de carruajes con acceso a locales de una a tres plazas de garaje y hasta 5 metros lineales de rebaje de bordillo o anchura de paso, en ausencia de rebaje.....8.025 pts.

2. Idem de mas de 5 metros lineales de rebaje de bordillo o de anchura de paso en ausencia de rebaje, por metro lineal y año..... 1.640 pts.

3. Por cada plaza que exceda de 3... 820 pts. (...)."

   Las Ordenanzas vigentes en 1994, 1995 y 1996 reprodujeron la de 1993, aumentado la cuota de la tarifa en las siguientes cantidades:

   Concepto

   1994

   1995

   1996

1. 8.425 8.805 8.805

2. 1.720 1.800 1.800

   c)

   860

   900

   900

   La Ordenanza del ejercicio 1997 varió la Tarifa que pasó a ser la siguiente:

   "Epígrafe 3: Suelo de la vía pública.

   3.1. Ocupaciones anuales:

   Categoría calle Precio Pts./m2. Año o Fracción

   1ª.-

   9.000

   2ª.-

   7.200

   .....

   .......

   .....

   .......

   7ª.-

   9.225

   3.1.2. Paso de carruajes.

   Se aplicará a la tarifa el coeficiente 0'30 y dicho precio se verá incrementado en 1.000 pts por cada plaza que exceda de tres".

   Las Normas de gestión en todas las Ordenanzas fueron similares: Primero, era necesario obtener la licencia municipal correspondiente, pagando en ese momento un depósito previo. Segundo, concedida la licencia municipal la gestión se llevaba a cabo mediante el procedimiento de padrón y pago por recibo.

   El Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes incluyó a Rótulos Ayllón, S.A. en el padrón del Precio público referido en los ejercicios 1993 a 1997, por cuantía total de 42.865 pts, como resultado de aplicar la Tarifa, apartado a), de bordillo de hasta 5 metros y 3 plazas de garaje. La entidad mercantil Rótulos Ayllón, S.A. pagó los correspondientes recibos.

   La Inspección de Rentas y Exacciones del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes practicó liquidación complementaria por los ejercicios 1993 a 1997 partiendo de un bordillo de 11'3 metros lineales, y tres plazas de garaje, por importe diferencial total de 55.188 pts.

   Conviene precisar que en el ejercicio 1997 aplicó la Tarifa vigente desde 1995 y no la de la Ordenanza de 1997.

   La cuestión esencial es la de determinar el procedimiento de gestión de los precios públicos establecidos en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, y subsidiariamente por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Exacciones de Precios Públicos.

   La realidad es que no existen normas, en ninguna de ambas leyes, que regulen los procedimientos de gestión de los precios públicos, pero puede anticiparse que los conceptos tributarios de liquidación provisional y de liquidación definitiva, por comprobación del hecho imponible, no se compaginan con el concepto de precio sea privado o sea público, porque al ser contraprestaciones pecuniarias por la recepción de bienes o servicios, el precio debe conocerse "ab initio".

   Lo que sucede es que el instituto del precio público fue creado por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre de Haciendas Locales, y luego reproducido con carácter general por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, con la sólo finalidad de deslegalizar sus tarifas y de eludir las normas garantistas propias del Derecho Tributario, pero respecto del precio público que nos interesa o sea el de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local, sustancialmente no dejó de ser una tasa, como lo había sido desde siempre, de ahí que los Ayuntamientos y en especial el de San Sebastián de los Reyes, continuaron con el tradicional procedimiento de gestión por medio de padrón o matricula anual y cobro por recibo (art. 7 de la Ordenanza), dado que las características fácticas del aprovechamiento suelen ser temporalmente fijas.

   El procedimiento de gestión mediante padrón o matricula se inicia normalmente mediante declaración de alta de los sujetos pasivos, en la que se hacen constar las características físicas y económicas del hecho imponible, si se trata de un tributo (impuesto o tasa), declaración que, por supuesto, es susceptible de comprobación administrativa, piénsese en el ejemplo paradigmatico de la Contribución Industrial, Licencia Fiscal, y ahora Impuesto sobre Actividades Económicas.

   En el caso concreto del precio público por ocupación de la vía pública para paso de carruajes, antes de la formación del Padrón, el Ayuntamiento debe conceder la necesaria licencia municipal, para lo cual dicho Ayuntamiento debió comprobar previamente la longitud del bordillo de la calle a ocupar y el número de plazas de garaje, tarea que parece no realizó, pero tal negligencia no impide la comprobación posterior, que es lo que aconteció, por ello fue ajustada a Derecho la liquidación complementaria impugnada.

   Ahora bien, de esta afirmación no se deduce en absoluto que el Juzgado de lo Contencioso-Adminsitrativo nº 3 de Madrid, cometiera un error grave, palmario, evidente, etc, que se define como error judicial, antes al contrario mantuvo en la sentencia, que se pretende revisar para reconocimiento de un error judicial, una tesis jurídica muy razonable, pues no deja de serlo por el hecho de que difiera del parecer de esta Sala, y reiteramos que es razonable, porque el Tribunal Constitucional declaró en su Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, que el artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, que había regulado los precios públicos estatales, reproduciendo "ad pedem litterae" el artículo 41 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, era inconstitucional, porque los precios públicos por utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, eran prestaciones patrimoniales de derecho público, lo cual implicó la vuelta a su consideración de tasas.

   La sentencia que se discute fue un simple corolario de la deformación legal del instituto tributario de la tasa, de la creación anormal de determinados precios públicos y de la ausencia de normas reguladoras de los procedimientos de gestión de éstos, en los que lo único que preocupó fue la deslegalización de las Tarifas y el cobro por vía de apremio.

Como prueba de la confusión conceptual de los precios públicos, que excusan de error judicial a la sentencia referida, conviene explicar todo lo acontecido alrededor del novedoso instituto de los precios públicos, por utilización privativa o especial del dominio público.

La Sala debe traer a colación los avatares acaecidos respecto de las sustanciales reformas introducidas por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, y por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, en materia de tasas y precios públicos, como consecuencia de las Sentencias del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre y 233/1999, de 16 de Diciembre.

En efecto, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, introdujo y estableció en su artículo 41 un nuevo concepto de precios públicos de naturaleza no tributaria, en sustitución de las tasas tradicionales, en el que incluyó la "utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local". (...).

Al poco tiempo, la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, generalizó el concepto innovador de "precio público", sustituyendo a las que siempre habían sido tasas, así definidas en la Ley General Tributaria, disponiendo en el artículo 24.1.a), (con el mismo texto legal que el del artículo 41 de la Ley 39/1988) que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por :

1. La utilización privativa o el aprovechamiento especial de dominio público" (estatal).

Como consecuencia de lo anterior se modificó el articulo 26, apartado 1, a), de la Ley General Tributaria, eliminando del concepto de tasas, "la utilización del dominio público".

Estos vientos mas que de reforma, de heterodoxia fiscal, llegaron incluso a la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, suprimiendo mediante la Ley Orgánica 1/1989, de 13 de Abril, del artículo 7, apartado 1, regulador de las tasas, como ingreso tributario de las Comunidades Autónomas, el hecho imponible de "utilización privativa de su dominio público", que se incluyó en la órbita del nuevo concepto de "precio público".

Así las cosas, el Tribunal Constitucional pronunció la sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, declarando inconstitucional, entre otros preceptos, el artículo 24, apartado 1, letra a), de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que había incluido como precio público "las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por: a La utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", volviendo a la ortodoxia de considerar tales contraprestaciones como prestaciones patrimoniales de Derecho público, sometidas al principio de legalidad.

A partir de la Sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, se inició una auténtica contrarreforma, mediante: 1. El Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero, sobre determinadas prestaciones patrimoniales de carácter público gestionadas por la Administración General del Estado y los entes públicos de ella dependientes, que dotó de cobertura legal, con carácter de urgencia, a las situaciones nacidas al amparo de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos (del Estado), y así dispuso en su artículo 1º que ""a partir de la fecha de publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, tendrán la consideración de prestaciones patrimoniales de carácter público los precios que se relacionan en el anexo, gestionados por los órganos o entes de los diferentes Departamentos ministeriales u organismos autónomos de ellos dependientes, de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos, que estuviera vigente el 12 de enero de 1996, (fecha de la publicación de la sentencia referida en el B.O.E.), y lo establecido en el artículo 27.6 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos.

Los obligados al pago y los demás elementos que configuran las distintas prestaciones patrimoniales serán los previstos en la normativa vigente el 12 de Enero de 1996. Su modificación sólo podrá realizarse por una norma de rango de Ley.

La cuantía exigible por dichas prestaciones será la actualmente vigente. Dicha cuantía podrá ser objeto de modificación por Ley de Presupuestos..."". 2. Ley Orgánica 3/1996, de 27 de Diciembre, que restableció en el ámbito de las Haciendas de las Comunidades Autónomas las tasas por la utilización de su dominio público, (con igual redacción que el texto original de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas). 3. Ley 25/1998, de 13 de Julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, que restableció, entre otras cuestiones, la ortodoxia en materia de tasas que volvieron a comprender la utilización del domino público, suprimiéndose en este punto concreto los precios públicos, y así se redactaron de nuevo el artículo 26.1 de la Ley General Tributaria, el artículo 6º de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos y el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que quedó redactado del modo siguiente: "1. Las Entidades Locales, en los términos previstos en esta Ley, podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (...). En todo caso, tendrán la consideración de tasas las prestaciones patrimoniales que establezcan las Entidades Locales por: A. La utilización privativa o el aprovechamiento especial del domino público (...). 3. Conforme a lo previsto en el apartado 1, las Entidades Locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público local y en particular por los siguientes: (...) h) Entrada de vehículos a través de las aceras y reservas de vía pública para aparcamiento exclusivo, parada de vehículos (...) u) Estacionamiento de vehículos de tracción mecánica en las vías de los municipios, (...)".

Por último, es menester resaltar que la Ley 25/1998, de 13 de Julio, dictada en cumplimiento de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, preceptúa en su Disposición Transitoria segunda : "1. Antes del 1 de Enero de 1999, las Entidades Locales habrán de aprobar definitivamente y publicar los acuerdos precisos de imposición y ordenación de tributos al objeto de poder exigir tasas con arreglo a las modificaciones introducidas por la presente Ley en la Sección 3ª del Capítulo III del Título I de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales. Asimismo, y antes de la fecha indicada, las entidades locales podrán continuar exigiendo tasas y precios públicos con arreglo a la normativa anterior".

Pendían en 1995 del Tribunal Constitucional otros recursos, en los que se había impugnado, por iguales razones, el artículo 41.A) de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre de Haciendas Locales, auténtico profeta de la herejía fiscal, expuesta, sin embargo por razones de difícil comprensión, el Tribunal Constitucional resolvió los recursos, en su sentencia 233/1999, de 16 de Diciembre, declarando constitucional dicho precepto, que como hemos indicado ya había sido derogado en la contrarreforma iniciada a raíz de la primera sentencia 185/1995, del Tribunal Constitucional, y como éste no se pronunció sobre la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, ha de concluirse que en el período 1993/1997 la contraprestación como precio público por la utilización de las vías públicas mediante pasos, badenes y reserva de estacionamiento, era legal, siempre y cuando respetara las normas reguladoras vigentes en aquel momento, cuales eran el artículo 45.2 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que dispone: "2. El importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de utilidad derivada de aquélla", y el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, que exigía una Memoria económico-financiera para el establecimiento o modificación de los precios públicos, aplicable a los propios de las Haciendas Locales, por virtud de lo ordenado en la Disposición Adicional Séptima de dicha Ley.

Como se aprecia, no erró el Juzgado de lo Contencioso Administrativo, nº 3, de Madrid, en su sentencia, al moverse entre los precios públicos y las tasas.

La Sala concluye que la sentencia, cuya revisión se pretende, no ha incidido en error judicial, a los efectos previstos en el artículo 293 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, por lo que declara improcedente el recurso de revisión.

Desestimado el recurso de revisión para reconocimiento de error judicial, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 293, apartado 1, letra e), imponer las costas causadas en el mismo, al AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,

Declarar improcedente el recurso de revisión nº 64/2000, para reconocimiento de error judicial, cuya existencia no se aprecia, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES, contra la sentencia dictada con fecha 25 de Octubre de 1999 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo, nº 3 de Madrid, recaída en el procedimiento abreviado nº 163/1999.

Imponer las costas causadas en este recurso de revisión al AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN DE LOS REYES, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.