STS, 26 de Septiembre de 2005
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2005:5558 |
| Número de Recurso | 4928/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Septiembre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Septiembre de dos mil cinco.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4928/1999 interpuesto, por el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador don Pedro Rodríguez Rodríguez, contra la Sentencia nº 283/99 dictada el 18 de marzo de 1999 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso nº 1098/1996, sobre denegación de reunión sindical.
La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLO
QUE, ESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR LA CONFEDERACIÓN SINDICAL DE CC.OO DE EUSKADI CONTRA LA ORDEN DE 9 DE ENERO DE 1.996 DEL CONSEJERO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL GOBIERNO VASCO QUE DESESTIMA EL RECURSO INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 25 DE OCTUBRE DE 1.995 DEL DIRECTOR DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA QUE DENIEGA AUTORIZACIÓN PARA UNA REUNIÓN DE AFILIADOS, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS:
LA NO CONFORMIDAD A DERECHO DE LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, ANULÁNDOLA Y DEJÁNDOLA SIN EFECTO.
EL DERECHO DE LA PARTE ACTORA A CELEBRAR LA REUNIÓN SOLICITADA CON FECHA 18 DE OCTUBRE DE 1.995.
TODO ELLO SIN HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS DEL PRESENTE RECURSO".
Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Pedro Rodríguez Rodríguez, en representación del Gobierno Vasco. En el escrito de interposición, presentado el 21 de junio de 1999 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala:
"(...) dicte Sentencia por la que casando la recurrida la anule declarando la conformidad a derecho del acto recurrido."
Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a la Sección Tercera, declarándose concluso el procedimiento por providencia de 22 de noviembre de 2000 y dado que no se personó la parte recurrida, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.
De conformidad con las normas establecidas para el despacho de asuntos entre las Secciones de la Sala, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima y mediante providencia de 24 de junio de 2005 se señaló para votación y fallo el día 21 de septiembre de 2005, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala
El 18 de octubre de 1995 la Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Euskadi comunicó al Gobierno Vasco la convocatoria de asambleas de sus afiliados en horario de trabajo y en centros de trabajo de las tres capitales, Bilbao, Vitoria y San Sebastián, para el viernes 27 de octubre de 1995 con el objeto de preparar el próximo Congreso Federal de esa organización sindical. La comunicación se hizo en virtud de lo previsto en el punto 7 b) del Acuerdo Marco sobre derechos sindicales y ejercicio de la actividad sindical en la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 18 de noviembre de 1988 (nº 217). En él se precisa que las reuniones en el centro de trabajo, previa convocatoria efectuada conforme a la normativa en vigor, se autorizarán dentro del horario laboral de acuerdo con el órgano competente en materia de personal hasta un máximo de 36 horas anuales, de las cuales 12 se reservan para afiliados.
El Director de Negociación Colectiva del Gobierno Vasco por resolución de 25 de octubre de 1995 denegó la autorización para celebrar dichas reuniones. Justificó su decisión señalando que el derecho de las organizaciones sindicales a celebrarlas en horario laboral y dentro de los centros de trabajo era sólo para abordar cuestiones relacionadas con las condiciones de trabajo en tales centros o en la empresa pero no para tratar las que eran ajenas a los mismos, como el Congreso Federal de Comisiones Obreras de Euskadi.
Confirmada en vía administrativa esa decisión por Orden del Consejero de Hacienda y Administración Pública de 9 de enero de 1996, la Sentencia ahora impugnada en casación la anuló al estimar el recurso contencioso-administrativo de Comisiones Obreras de Euskadi y reconocer su derecho a celebrar la reunión solicitada. La razón que condujo a ese fallo fue la de que el requisito exigido por la Administración para otorgar su autorización no está previsto ni en el Acuerdo Marco ni en la legislación vigente. Por el contrario, dice la Sentencia, la previsión de un número de horas anuales para reuniones sindicales en los centros de trabajo y en el horario laboral sin condicionar su orden del día significa que en ellas pueden tratarse tanto los asuntos propios de la generalidad de los trabajadores como los relativos al propio sindicato. Por lo demás, la Sentencia observa que el Gobierno Vasco ha aducido en el proceso unos argumentos distintos a los esgrimidos en las resoluciones administrativas: que al ser reuniones a celebrar por la mañana generan una situación gravosa para el servicio. Sin embargo, rechaza también esta justificación, por un lado, porque no se adujo en su momento y, por el otro, porque no se ha acreditado que, sea por el número de funcionarios que harían uso de este derecho, sea por la relevancia de sus funciones, la reunión fuera especialmente gravosa para el servicio.
El recurso de casación, acogiéndose al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción desarrolla un único motivo en el que razonando a partir del artículo 42 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Organos de Representación, determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, y de la Sentencia de esta Sala Tercera de 7 de febrero de 1995 (casación 9/1993), sostiene que la Sala de Bilbao ha olvidado por completo los condicionantes a los que aquél precepto sujeta el ejercicio del derecho de reunión de los funcionarios en el seno de la empresa y en horas de trabajo.
Dice a este respecto que los apartados 1, 2 y 3 de aquél precepto contienen normas básicas no sólo porque así lo establece la disposición final de la Ley, sino también por su propia naturaleza, tal como lo ha reconocido la Sentencia del Tribunal Constitucional 43/1996, de 14 de marzo, la cual, por lo demás, consideró inconstitucional el último inciso de su apartado 1 por entender que concreta excesivamente el número de horas. A partir de aquí dice que el Acuerdo Marco de referencia se limita a repartir las 36 horas anuales previstas en el artículo 42.1 de la Ley 9/1987 en las que podrán autorizarse reuniones en horarios y centros de trabajo. Por eso, considera que no puede ser erigido en parámetro para enjuiciar el acto impugnado desde la premisa de que lo que no exige ese Acuerdo no puede exigirlo la Administración. Así, señala, citando a este respecto la mencionada Sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 1995, que para que proceda la celebración de esas reuniones deben observarse los requisitos legalmente establecidos, entre los que se cuenta que medie acuerdo entre el órgano competente en materia de personal y quienes estén legitimados para convocar la reunión (artículo 42.1). Lo que significa que la Administración no está obligada a prestar su consentimiento a toda solicitud de ese tipo pues no hay un derecho constitucionalmente reconocido a celebrar reuniones en dependencias de la Administración en horario de trabajo. Goza, pues, de un margen de apreciación en función de las circunstancias concurrentes.
Y, si bien no puede esgrimir razones o exigir condiciones completamente arbitrarias y absurdas, sí está dentro de sus atribuciones valorar las características de la reunión y asunto que la motiva. En este caso se iba a celebrar durante toda la mañana del viernes 27 de octubre de 1995 en las capitales de los tres Territorios Históricos. La jornada laboral era en esa fecha continuada de 7 horas a 15 horas, con un margen de flexibilidad de 30 minutos, conforme al artículo 16.2 del Decreto 389/1995, de 27 de julio, que contenía el Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo. Por tanto, lo que significaba la reunión era la liberación para un día de trabajo entero, escogiéndose para celebrarla de las varias posibilidades existentes la más beneficiosa para el trabajador pero, también, la más gravosa para el servicio. Y como cifra en siete las horas solicitadas, advierte el Gobierno Vasco que era más de la mitad de las previstas para todo el año.
Por otra parte, aun reconociendo que las Secciones Sindicales pueden convocar reuniones para tratar tanto cuestiones referidas a la generalidad de los trabajadores como las relativas al propio sindicato, como sucede con la preparación del Congreso Federal de Comisiones Obreras de Euskadi, de ahí no se deduce que todas deban ser autorizadas. En efecto, de la forma en que están reguladas por la Ley estas reuniones deduce el Gobierno Vasco que el ámbito natural del ejercicio del derecho de reunión en el centro y horas de trabajo es el de la propia empresa pues se ejerce en el seno de ésta o de aquél siendo convocados todos los trabajadores del mismo o los afiliados del sindicato. Y las Secciones Sindicales que promueven la reunión se constituyen y actuan en la empresa o centro de trabajo por los trabajadores afiliados a los sindicatos con presencia en los órganos de representación. De ahí que este derecho de reunión esté ligado, si no de forma exclusiva, sí preferente a la tutela de los concretos y específicos intereses de los trabajadores de una determinada empresa de manera que si el asunto a tratar está desconectado o sólo remotamente conectado con aquellos "más limitadamente podrá el órgano competente transigir y permitir que la reunión se celebre". Además, desde la perspectiva del otro bien en conflicto, la regular prestación del servicio público, dice el Gobierno Vasco que cuanto mayor sea la conexión del objeto de la reunión con las condiciones de trabajo, con el desarrollo de la actividad sindical en el seno de la empresa, o sea en el ámbito de la relación con el empleador, más puede redundar en beneficio del servicio ya que puede servir para encauzar algún conflicto o permitir que se alcance la paz social. En cambio, "cuanto más remota sea esa conexión más difícilmente se podrá autorizar su lesión".
Así, pues, continúa el escrito de interposición, "el Director de Negociación Colectiva vistas las características de la reunión solicitada (todo un día de trabajo perdido) y su objeto (muy lejanamente puede llegar a tener alguna relación con la acción de esa organización en la empresa) considera que no debe interrumpirse la normal prestación de los servicios pudiendo ejercitar los convocantes su derecho de reunión fuera de las horas de trabajo". El Gobierno Vasco cierra su argumentación citando al respecto la Sentencia de esta Sala de 7 de febrero de 1995, cuando dice que "no es la Administración la que debe justificar las razones de su negativa ni menos aún probar que la "reunión resulte especialmente gravosa para el servicio ni por el número de funcionarios que fueren a hacer uso de ese derecho ni por la relevancia de sus funciones". Era el Sindicato actor el que debía justificar las razones por las que era preciso celebrar la reunión pretendida en el día, lugar y horas en que la convocó y las circunstancias objetivas que impedían posponerla, por ejemplo, a tarde de esa misma jornada.
En definitiva, para el Gobierno Vasco "la ausencia de más de 150 funcionarios de sus puestos de trabajo, repartidos además entre las distintas sedes administrativas y departamentales, pone en riesgo notorio la normalidad del trabajo, de la que es responsable el órgano decisor".
El motivo que acabamos de resumir no puede prosperar, lo que comporta la desestimación del recurso de casación. En efecto, la Sentencia impugnada no ha infringido el artículo 42 de la Ley 9/1987 ni es contraria a los criterios sentados por la de esta Sala de 7 de febrero de 1995 invocada por el Gobierno Vasco.
Así, ese precepto legal, si bien establece la regla de que las reuniones en el centro de trabajo se autorizarán fuera de horario de trabajo, contempla expresamente la posibilidad de que tengan lugar dentro de la jornada laboral si media acuerdo entre los legitimados para convocarla y el órgano competente en materia de personal hasta un máximo de 36 horas anuales. La Ley dice, también, que, en este último supuesto, la convocatoria debe referirse a todo el colectivo de que se trate, salvo en el caso de las reuniones de las Secciones Sindicales, e impone el requisito de que, en ningún caso, perjudique la reunión la prestación del servicio. Por otra parte, el Acuerdo Marco de 7 de noviembre de 1988, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco nº 217, de 18 de noviembre, ciertamente, reparte esas 36 horas en las que pueden celebrarse reuniones en el centro y en horario de trabajo, reservando 12 para las de afiliados.
En el supuesto contemplado por la Sentencia de esta Sala Tercera de 7 de febrero de 1995, la resolución administrativa que dio lugar al pleito denegó la autorización que se le había solicitado para celebrar una reunión en horario de trabajo y en las dependencias de la Administración por necesidades de servicio. Y, a propósito de esa denegación, sostuvo que, cuando de este tipo de reuniones se trata, no es la Administración la que debe probar en términos concretos cuáles son esas necesidades, sino que han de ser los promotores de la reunión quienes demuestren que se dan circunstancias que justifican su celebración, pues, a diferencia de lo que sucede con las que se convocan fuera del horario de trabajo, la regla es la prohibición de las mismas dentro de él.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa, el Director de Negociación Colectiva del Gobierno Vasco y, luego, el Consejero de Hacienda y Administración Pública en modo alguno discutieron la legitimación del convocante, ni el ámbito subjetivo de la reunión. Tampoco adujeron la superación del cupo horario, ni el perjuicio para la prestación del servicio. En realidad, la Administración no invocó ninguna de las causas que, conforme a la Ley 9/1987, podían justificar la denegación de la autorización. Por el contrario, en el texto de la resolución de 25 de octubre de 1995, se habla del derecho del Sindicato a convocar reuniones en el centro de trabajo y dentro del horario laboral. No obstante, se circunscribe su ejercicio en razón del objeto a tratar en ellas, de manera que la Administración parece admitirlo cuando verse sobre las condiciones laborales o circunstancias concretas del trabajo en la propia Administración, mientras que lo niega para cuando se pretenda abordar asuntos externos a la misma. Por tanto, estamos en un caso distinto del que contemplaba la Sentencia de 7 de febrero de 1995 ya que, mientras que allí era una causa legalmente prevista la aducida para negar la autorización, aquí se trae a colación una interpretación del contenido de lo que se asume como derecho de Comisiones Obreras de Euskadi a convocar reuniones en las dependencias administrativas y en horario laboral que no encuentra apoyo en la Ley. Además, también a diferencia de aquél supuesto, de la misma resolución del Director de Negociación Colectiva se desprende que la convocatoria para la misma fecha, por el mismo sindicato, en iguales horario y sedes y con los mismos convocados, habría sido autorizada de versar su orden del día sobre asuntos relativos a las condiciones de trabajo en la Administración de la Comunidad Autónoma.
Llegados a este punto, parece claro que la Sentencia de Bilbao resolvió correctamente ya que no corresponde a la Administración decir qué es lo que se puede tratar en las reuniones de las que estamos hablando y qué es lo que no cabe abordar en ellas porque eso equivale a sentar un requisito que la Ley no exige y, ciertamente, no puede establecer una resolución administrativa. En especial, en un ámbito en el que se proyectan con fuerza los principios que derivan del derecho fundamental a la libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución y, precisamente, a propósito de lo que cabe o no en el ámbito de la acción sindical.
Cuanto alega el Gobierno Vasco en la instancia y reitera, después, en su recurso de casación no altera la conclusión a la que hemos llegado de acuerdo con lo dicho por la Sala de Bilbao. Pese al esfuerzo que se hace en el escrito de interposición para reconducir al esquema legal la decisión impugnada, lo cierto es que sus explicaciones sobre la incidencia de la reunión prevista en la prestación del servicio no pueden ocultar --al contrario, lo resaltan-- que las resoluciones denegatorias guardan silencio sobre las posibles perturbaciones que pudieran producirse en ella a causa de la convocatoria. Y, precisamente, ese silencio impide concluir que, en realidad, la Administración estaba invocando la correcta prestación del servicio al justificar en un requisito carente de sustento legal la denegación de la autorización. En definitiva, la actuación administrativa no se ajustó al ordenamiento jurídico tal como lo apreció correctamente la Sentencia recurrida y las argumentaciones hechas a posteriori, ya en el seno del proceso, por el recurrente dibujan un proceder que no fue el observado a la hora de resolver sobre la convocatoria de la reunión.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
Que no ha lugar al recurso de casación nº 4928/1999, interpuesto por el Gobierno Vasco contra la sentencia nº 283, dictada el 18 de marzo de 1999, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y recaida en el recurso 1098/1996, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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SAP Cantabria 2023/2009, 22 de Enero de 2009
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