STS, 22 de Abril de 2002
| Ponente | Ramón Trillo Torres |
| ECLI | ES:TS:2002:2871 |
| Número de Recurso | 5622/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 5622/95, ante la misma pende de resolución, interpuesto por don Benedicto contra la sentencia de 6 de junio de 1995 dictada por la Sección Octava de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso 565/1995, contra la resolución del Ministerio de Economía y Hacienda de fecha 10 de junio de 1988, en concepto de Participación y Premio. Siendo parte recurrida la Administración del Estado y la Diputación Provincial de Burgos.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero. Desestimar. El recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Benedicto contra resolución de la Dirección General de Recaudación de fecha 19 de enero de 1988, de que se hico suficiente mérito, por entender que se ajusta a Derecho. Segundo. Desestimar. Las demás pretensiones de la parte actora. Tercero. No hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de don Benedicto presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Carlos Ibañez de la Cadiniere en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Abogado del Estado y el Procurador de los Tribunales don Francisco de Guinea y Gauna en nombre y representación de la Excma. Diputación Provincial de Burgos como partes recurridas.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dar al recurso el trámite legal, hasta en su día dictar sentencia que con estimación del mismo, y casándose la sentencia recurrida se dicte sentencia que, en definitiva, con estimación del recurso contencioso-administrativo, anule los actos administrativos recurridos, por su disconformidad con el ordenamiento jurídico en los términos contenidos en el escrito de demanda de esta parte recurrente.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Abogado del Estado ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso se confirme la que en el mismo se impugna y se impongan las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102-3 LJCA.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la Excma. Diputación Provincial de Burgos ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dicte sentencia por la que se declare no haber lugar a dicho recurso, con expresa imposición de las costas al recurrente, con lo demás de hacer en Justicia.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 20 de marzo de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La Diputación Provincial de Burgos convocó un concurso para la cobertura de una plaza vacante de recaudador de contribuciones e impuestos del Estado de la zona primera de Burgos (capital), con arreglo a un pliego de bases en el que se establecía que la retribución del recaudador vendría constituida por su participación en el cargo de recaudación voluntaria, en el porcentaje del 2'20%; en el de prórroga, del 2'50%; en el de apremio, del 5%; y del 3'30% en la recaudación de otras entidades y organismos.
Adjudicado el concurso en favor del demandante, que tomó posesión de su cargo el 11 de julio de 1973, este desarrolló sin incidencias sus funciones hasta que, a partir del día 1 de enero de 1986, el Ayuntamiento de Burgos dejó de utilizar los servicios provinciales y pasó a hacerse cargo de la recaudación de sus tributos, lo que, según el recurrente, vino a suponer prácticamente la desaparición de los cargos en vía voluntaria, reduciéndose su misión a la gestión de cobro en vía ejecutiva de los valores del Estado, Organismos Autónomos y Seguridad Social, produciéndose de este modo una disminución de sus ingresos que comportaba una modificación sustancial de lo pactado. Por tal motivo, inició gestiones ante la Administración de Hacienda para que se aumentara su porcentaje de participación en el recargo de apremio y, consiguientemente, se le atribuyera la totalidad del porcentaje correspondiente a dicho recargo, es decir, el 10%. Esta petición fue denegada por la Dirección General de Recaudación del Ministerio de Economía y Hacienda. Promovido recurso de alzada, fue igualmente desestimado por resolución del Subsecretario de 10 de junio de 1988, contra la que se interpuso recurso contencioso- administrativo, que fue desestimado.
La sentencia de instancia señala que el artículo 39-2 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador, aprobado por Decreto 3286/1989, establece que los recaudadores de zona tienen derecho a "la participación establecida en la propia convocatoria de concurso en los recargos de prórroga y apremio correspondientes a la Diputación", y, de conformidad con lo dispuesto en este precepto, la convocatoria del concurso en cuya virtud el demandante fue nombrado recaudador estableció que este percibiría el 5% del recargo de apremio, por corresponder el otro 5% a la Diputación Provincial. Añade la sentencia que del contrato suscrito por el actor surge el derecho de este a la retribución de su cargo, derecho que -a juicio de la Sala- se ha respetado, sin que aquel tenga ningún derecho a que, disminuidos sus ingresos, esa disminución se compense con ingresos por otro concepto, en este caso mediante un aumento en la participación en el recargo de apremio. Por otra parte -continúa la sentencia- el hecho de que el Ayuntamiento de Burgos haya asumido la recaudación directa de las contribuciones, constituye una circunstancia ajena a la Diputación Provincial, concesionaria del servicio, por lo que a esta no se le puede exigir responsabilidad alguna por tal motivo. Añade, en fin, la sentencia, que las retribuciones señaladas al actor respetaron en todo momento lo dispuesto en los artículos 72 y 73 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y que aquel pudo, en cualquier momento, denunciar el contrato que mantenía con la Diputación y darlo por concluido.
El recurso de casación se articula en tres motivos, todos formulados al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956 en su redacción de 1992.
En el primero se alega la infracción del principio "rebus sic stantibus" y la jurisprudencia que la aplica, vulnerado, a juicio del recurrente, porque las bases de la convocatoria fijaban un marco retributivo en función de unos datos objetivos que posteriormente se vieron modificados de forma sustancial, lo que determina la aplicabilidad de aquel principio, que tiene efectos no extintivos del contrato sino modificativos del mismo, encaminados a compensar el desequilibrio de prestaciones y obligaciones.
Añade el recurrente que la propia convocatoria ya preveía eventuales revisiones del premio de cobranza y que el concurso convocado era un concurso de méritos entre recaudadores en el que no existía oferta económica, sino que las condiciones de retribución son invariables, por lo que no cabe hablar de contrato celebrado a riesgo y ventura del contratista.
Respecto al primer extremo de la argumentación, es decir, el referido a al aplicación de la cláusula rebus sic stantibus, la propia parte rememora, en correcta interpretación de los elementos esenciales determinantes de su posible aplicación, que la alteración extraordinaria de las circunstancias que constituye su base conceptual tiene que originarse en la sobreveniencia de elementos radicalmente imprevisibles, calificación ésta que no solamente no es aplicable al hecho de que el Ayuntamiento de Burgos dejase de utilizar los servicios provinciales de recaudación, pues entraba en el ámbito de lo eventualmente posible que así lo hiciera, sino que, además, a través de la garantía de retribución mínima anual regulada en el artículo 73 del Decreto 3286/69, el ordenamiento estableció un seguro de mínimos conocido por el recurrente, del que se derivaba la previsión de que en caso de caída de los ingresos el único asidero jurídico del actor era el previsto en dicho artículo.
A destacar, por otra parte, que habiendo tomado posesión el señor Benedicto en el año 1973 y siendo la baja del Ayuntamiento de Burgos del año 1986, constituye una razonable previsión que en plazo de veintitrés años pudiera acontecer alguna variación como la derivada de la decisión municipal de dejar de utilizar los servicios provinciales de recaudación.
Señalaremos, además que a pesar de que el concurso convocado para cubrir la plaza era simplemente de méritos, sin eventuales ofertas económicas a la baja, ello no obsta a que el riesgo del contrato se ubicara en una posible disminución de la masa recaudada y que por eso la norma reglamentaria haya establecido la asignación mínima y que, a su vez, el artículo 74 del Decreto citado la considere como base de cálculo para fijar los premios de cobranza tanto de los recaudadores de Hacienda como de las Diputaciones concesionarias del servicio y de los recaudadores de zona nombrados por éstas, de modo que cualquier exceso de ingreso sobre estas asignaciones previstas reglamentariamente constituyen un indiscutible derecho del recaudador originado en los términos del concurso, pero, a su vez, cuando los ingresos disminuyen debido a cualesquiera circunstancias, también es norma aplicable que el derecho del recaudador se agota en ser remunerado en la cuantía de la asignación reglamentaria cuantificada según la categoría de la zona.
En el segundo motivo se denuncia la infracción del artículo 72 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria, vulnerado -entiende el recurrente- porque en él se establece que el premio de cobranza ha de consistir también en participaciones en recargos de prórroga y apremio. Sin embargo, la sentencia declara que es conforme a derecho la retribución mediante una cantidad fijada como mínima. Consiguientemente, dice, el criterio de que cabe una retribución fija, aunque establecida como mínima, infringe aquel precepto.
A su vez, en el tercer motivo alega la infracción del artículo 74 del Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria. Aduce aquí que los "recaudadores de zona tienen derecho a un tratamiento análogo al establecido para los denominados "recaudadores de Hacienda", tal y como se infiere del referido artículo 74, derivándose, justamente, de esa razón de analogía la procedencia de aplicarle las mismas reglas que se habrían aplicado a un recaudador de Hacienda en su misma situación, de las que a su juicio deriva el derecho a la modificación solicitada.
Los mencionados artículos 72 a 74 distinguen claramente entre las retribuciones de los recaudadores de Hacienda y las correspondientes a las zonas, y, respecto de estas últimas, el artículo 39-2 establece que los recaudadores de zona tienen derecho, primero, a "los devengos por premio de cobranza en periodo voluntario que les abonará la Diputación según lo determinado en la convocatoria del concurso sobre todos los ingresos que en tal periodo verifiquen en el tesoro"; y segundo, a "la participación establecida en la propia convocatoria de concurso en los recargos de prórroga y apremio correspondientes a la Diputación".
Estas reglas específicas de los recaudadores de zona, distintas de las fijadas para las retribuciones de los recaudadores de Hacienda en el artículo 28, impiden establecer un tratamiento jurídico idéntico en materia retributiva para ambos colectivos y determinan, por tanto, que en el caso concreto de los recaudadores de zona haya de estarse a lo determinado en la convocatoria del concurso, esto es, a sus bases, que han sido respetadas en todo momento, hasta el punto de que el recurrente, consciente de ello, lo que pretende es modificar o cambiar esas bases, con apoyo en un supuesto derecho adquirido que, como se ha dicho, no existe.
En todo caso, ha de tenerse en cuenta que el artículo 72 establece un sistema retributivo mediante premios de cobranza y participaciones en los recargos de prórroga y apremio. Ahora bien, el artículo 73 garantiza una retribución mínima del servicio (en cuantía variable según la categoría de cada zona) para el caso de que el importe de las retribuciones establecidas en el artículo anterior no alcance dichos mínimos, como en este caso ocurrió desde el momento que el Ayuntamiento de Burgos decidió asumir la cobranza de sus propios tributos, habiéndole sido satisfechas al recurrente esos importes mínimos garantizados, según declaración de la Sala de instancia no susceptible de revisión en sede casacional.
Conviene destacar, finalmente, que la posible diferencia de trato entre los Recaudadores de Hacienda y los de Zona dependientes de las Diputaciones se ubica en que los primeros son nombrados directamente por la Hacienda Pública y por ella remuneradas en los términos porcentuales señalados en el Decreto citado, siendo asumida su posición por las Diputaciones en los casos en que se encomiende a ellas el servicio (artículo 31 del Decreto 3286/69), de modo que luego son éstos, no directamente la Hacienda Pública, lo que nombra a aquellos, por lo que solo reciben una parte de la participación en los recargos, ya que otra va necesariamente a la atención de los gastos propios del servicio que asume la corporación.
Procede que impongamos las costas al recurrente (artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956).
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por don Benedicto contra la sentencia de la Sección Octava de la Audiencia Nacional, de 6 de junio de 1995, dictada en el recurso 565/1995. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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SAN, 20 de Octubre de 2005
...adecuadamente por la parte recurrente, cuyos artículos 72 a 74 se refieren a la retribución del recaudador. Según la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2002 "...en todo caso, ha de tenerse en cuenta que el artículo 72 establece un sistema retributivo mediante premios de cobran......
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SAN, 22 de Diciembre de 2005
...adecuadamente por la parte recurrente, cuyos artículos 72 a 74 se refieren a la retribución del recaudador. Según la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2002 "...en todo caso, ha de tenerse en cuenta que el artículo 72 establece un sistema retributivo mediante premios de cobran......