STS, 16 de Junio de 2004

PonenteRafael Fernández Valverde
ECLIES:TS:2004:4191
Número de Recurso4828/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución16 de Junio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Junio de dos mil cuatro.

VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por DON Leonardo, representado por el Procurador Don Luis de Argüelles González, contra el auto dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 19 de junio de 2001, sobre inadmisión de recurso contencioso administrativo interpuesto contra resolución de denegación de entrada de extranjero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Mediante Resolución, de fecha 6 de febrero de 2001, del Jefe de Servicio del Puesto Fronterizo del Aeropuerto de Barajas, actuando por delegación del Delegado del Gobierno en Madrid fue denegada la entrada en el territorio nacional al ciudadano de nacionalidad francesa Leonardo, acordándose el retorno al lugar de procedencia (Santiago de Chile).

SEGUNDO

Contra la anterior Resolución se interpuso por DON Leonardo recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con el nº 537/01, en el que recayó Auto de fecha 31 de mayo de 2001, por el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso interpuesto, el cual fue confirmado por el posterior Auto, de fecha 19 de junio de 2001, que desestimó el recurso de súplica formulado por el propio recurrente contra el anterior.

TERCERO

Frente al anterior Auto se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 2 de junio de 2004, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

D. Leonardo interpone recurso de casación contra los autos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 31 de mayo y 19 de junio de 2001, por los que se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por el recurrente contra la Resolución, de fecha 6 de febrero de 2001, del Jefe de Servicio del Puesto Fronterizo del Aeropuerto de Barajas, actuando por delegación del Delegado del Gobierno en Madrid por la que fue denegada la entrada en el territorio nacional al ciudadano de nacionalidad francesa Leonardo, acordándose el retorno al lugar de procedencia (Santiago de Chile).

La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto, conforme a lo previsto en el artículo 51.1 c) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), por entender que en el presente caso no existía acto administrativo que pudiera ser impugnado ante esta Jurisdicción, al no haberse agotado la vía administrativa mediante la interposición de recurso de alzada ante el Director General de la Policía, y sin que pudiera sostenerse la pretendida admisibilidad con base en lo dispuesto en el artículo 25.1 LRJCA, al no tratarse de un acto de trámite.

SEGUNDO

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de D. Leonardo recurso de casación, en el cual esgrime como primer motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión, por entender vulnerado el artículo 25.1 LRJCA, que permite, según expresa, la impugnación de los actos que, si bien no han agotado la vía administrativa, sin embargo producen indefensión o perjuicio irreparable, circunstancias que se han producido en el supuesto de autos como consecuencia de no haberse dado traslado del informe propuesta policial de denegación de entrada y retorno.

Debemos comenzar señalando, por lo que a continuación se dirá, que en el supuesto de autos estamos ante un acto definitivo que, sin embargo, no ha agotado la vía administrativa. En consecuencia:

  1. Se trata de un acto definitivo por cuanto ha resuelto -ha puesto fin a-- un procedimiento administrativo --en este caso, el procedimiento de entrada en el territorio español--; esto es, no estamos en presencia de ningún acto de trámite, de los que se producen a lo largo de la tramitación procedimental con la finalidad de alcanzar el momento final de adoptar el acto definitivo.

  2. Se trata, pues, de un acto definitivo, pero que, sin embargo todavía no ha agotado la vía administrativa (no pone fin a la misma, dicho de otra forma); y ello porque pese a resolver el fondo de la pretensión deducida en el expediente, sin embargo, no constituye la última voz de la Administración. Para obtener la misma, para agotar la vía administrativa, será preciso la interposición del correspondiente recurso de alzada. Al resolver este la Administración, en forma expresa o presunta, el acto definitivo se convierte, además, en un acto de los que agotan la vía administrativa, siendo entonces -y solo entonces-- susceptible de revisión jurisdiccional, o, dicho de otra forma, susceptible de servir de fundamento para -respecto del mismo-- poder ejercitar pretensiones en la vía jurisdiccional.

    La nueva LRJCA, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1, no refiriéndose ya a «las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo», que es sustituida por la de «pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo», trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 CE. Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo hasta la fecha del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

    El artículo 25 LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables del nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa", que ya figuraba en el art. 106.1 CE, y que ahora se introduce en el 1º.1 LRJCA, las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 LRJCA se hace referencia a los "actos expresos", los "actos presuntos" y los "actos de trámite", y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

    Son actos expresos los que, de conformidad con el art. 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), se dictan por las Administraciones Públicas, bien de oficio o bien a instancia del interesado, por órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido (arts. 68 y ss. LRJPA); al objeto de evitar su nulidad (62 LRJPA) o su anulabilidad (63 LRJPA) "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (53.2 LRJPA). Los actos expresos cuentan con el privilegio de la ejecutividad (56 LRJPA), y se presumen válidos y producen efectos desde el momento en que se dictan, aunque la eficacia queda demorada cuando el contenido del acto esté supeditado a su notificación, técnica de comunicación de los mismos cuyo contenido y práctica se regulan en los artículos 58 y 59 LRJPA, y que constituye la fecha desde cuyo día siguiente se computa el plazo de dos meses para la interposición del recurso Contencioso-administrativo (art. 46.1 LACA), cuando los mismos "pongan fin a la vía administrativa" (25.1 LRJCA), por cuanto, además de la condición de actos definitivos -con los que se concluye un expediente administrativo--, alcanzan también la condición de haber agotado la vía administrativa, haciéndolos impugnables jurisdiccionalmente. De esta forma se aclara la indebida expresión (definitivo) que se contenía en el art. 58.2 LRJPA, reiterando el clásico concepto (actos que hayan puesto fin a la vía administrativa), que ya figuraba en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

    Tal concepto es genéricamente configurado en el art. 109 LRJPA, y concretado, antes, para la Administración General del Estado en la Disposición Adicional Novena de la misma LRJPA, así como, hoy, en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); para las de las diversas Comunidades Autónomas en su respectiva legislación autonómica; y para la Administración local en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y 210 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

  3. Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" se incluyen también los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LRJCA, al señalarse que -los actos de trámite -son susceptibles del recurso Contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos". En este punto se detecta una de las oportunidades, a las que se refiere la Exposición de Motivos de la nueva Ley, "que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo", pues, entre otros aspectos, la reforma contenida en la LRJACA pretende, según la misma Exposición de Motivos señala, "completar la adecuación del régimen jurídico del recurso Contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo"; pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite (cuyo ejemplo típico son los actos de iniciación de un procedimiento sancionador) había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base a la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1. En la misma línea el artículo 107.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" -ya implícita en la jurisprudencia de referencia- y la de que los actos de trámite que producen "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA. Esta expresión es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA, según la redacción dada por la citada Ley 4/1999, de 13 de enero.

    En consecuencia, no estándose, en el supuesto de autos, ante un acto de trámite con las características de los que acabamos de describir, sino de un acto definitivo -que no ha agotado la vía administrativa--, resulta adecuada la decisión de la Sala de instancia de proceder a la aplicación del artículo 51.1.c) LRJCA, y decretar, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso.

TERCERO

Desde la perspectiva del derecho material, el artículo 25.1 de la Ley 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los extranjeros en España y de su integración social (modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre y 14/2003, de 20 de noviembre) ha regulado los requisitos para la entrada de los extranjeros en territorio español, añadiéndose en el artículo 26.2 que «a los extranjeros que no cumplan los requisitos para la entrada, les será denegada mediante resolución motivada, con información acerca de los recursos que puedan interponer contra ella, plazo para hacerlo y autoridad ante la quien deben formalizarlo, y de su derecho a la asistencia letrada, que podrá ser de oficio, y de intérprete, que comenzará en el momento mismo de efectuarse el control en el puesto fronterizo». Por su parte, el artículo 60 de la misma Ley determina la forma de proceder al retorno, a su punto de origen y en el plazo mas breve posible, de los extranjeros a los que en la frontera no se les permita el ingreso en el país, siendo, el procedimiento a seguir, desarrollado en el artículo 137 del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, precepto (no afectado por la STS de 20 de marzo de 2003) que, en su apartado 6, señala que «la resolución de retorno no agota la vía administrativa y la misma será recurrible con arreglo a dispuesto en las leyes», añadiéndose, en su inciso segundo, que coincide con lo dispuesto en el 65.2 de la Ley que desarrolla que «si el extranjero no se hallase en España podrá interponer los recursos, tanto administrativos como jurisdiccionales que corresponda, a través de las representaciones diplomáticas o consulares correspondientes, quienes los remitirán al organismo competente».

La anterior normativa es la que ha servido de fundamento a la resolución impugnada ante la Sala de instancia, deduciéndose de la misma el cumplimiento de todas las formas y garantías precisas para su dictado y notificación.

CUARTO

Como segundo motivo, al amparo de los artículos 87.1.a) y 88.1.d) LRJCA, en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), se considera infringido el artículo 24 de la Constitución (CE), por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, con resultado de indefensión, por cuanto, según expresa, la inadmisión del recurso no puede decretarse de forma irrazonada o arbitraria.

Dejando al margen otros aspectos que no son del caso, el contenido de la tutela judicial efectiva que reclama el recurrente podría estar integrado por los siguientes aspectos:

  1. El derecho a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y a poder promover la actividad jurisdiccional a fin de llegar a una decisión sobre las pretensiones formuladas (STC 115/1984, de 3 de diciembre).

  2. El derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, si bien ésta resolución puede ser de inadmisión, si así procede. Es evidente que el órgano judicial no puede admitir una demanda o recurso improcedente con base en razones de índole material, por cuanto está en juego la seguridad jurídica y los derechos de otros justiciables, pero la inadmisión es una decisión grave que debe ser adoptada con prudencia y estricta necesidad. Por otra parte, el derecho a obtener una resolución fundada en derecho implica que en la adopción de la misma se proceda a la aplicación de las normas pertinentes y no las derogadas, inconstitucionales o inaplicables por razón de distribución territorial de competencias (SSTC 18/1981, de 8 de junio, 41/1986, de 2 de abril y 1/1987, de 14 de enero).

  3. El derecho a la interpretación del sistema procesal de modo antiformalista. Es evidente que las formas procesales cumplen un papel de capital importancia para la ordenación del proceso, por lo que no puede dejarse al arbitrio de las partes ni su cumplimiento ni la decisión del momento en que van a cumplirlas, por cuanto el artículo 24 CE no puede ser entendido como un salvaconducto procesal. Mas, frente a ello, la, exigencia de formalismos no estrictamente necesarios ni legalmente establecidos puede significar, en caso de resolución desfavorable por tal motivo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En consecuencia, no toda irregularidad formal es obstáculo insalvable para la prosecución del proceso, especialmente en los supuestos en que la ley no lo determina así de forma taxativa (SSTC 3/1983, de 25 de enero, 102/1984, de 12 de noviembre, y 69/1987, de 22 de mayo; SSTS 16 diciembre 1983 y 9 mayo 1984).

El motivo debe ser desestimado al estar fundada la respuesta jurisdiccional en un interpretación razonable y no arbitraria de los preceptos controvertidos.

QUINTO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 4828/2001, interpuesto por de D. Leonardo contra los Autos dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª), de fecha 31 de mayo y 19 de junio de 2001, en su Recurso Contencioso-administrativo 537 de 2001, los cuales, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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