STS, 12 de Febrero de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:887 |
| Número de Recurso | 5922/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 12 de Febrero de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZD. JOSE MARIA ALVAREZ-CIENFUEGOS SUAREZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Febrero de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5922/95, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de "Paredes Navarro, S.A." contra la sentencia, de fecha 7 de marzo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1008/92, en el que se impugnaba resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palau de Plegamans, de 28 de mayo de 1992, por la que se imponía a la recurrente sanción de retirada temporal de la licencia para el ejercicio de actividad y la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra dicha resolución. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Palau de Plegamans, representado por el Procurador de los Tribunales don Eduardo Morales Price.
En el recurso contencioso administrativo núm. 1008/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 7 de marzo de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Primero que desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad «PAREDES NAVARRO, S.A.» contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Palau de Plegamans de fecha 28 de mayo de 1992 que impuso la retirada temporal de una licencia de actividad, rechazando los pedimentos de la demanda. Sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "Pareces Navarro, S.A" se preparó recurso de casación, y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 24 de julio de 1995 formaliza el recurso de casación e interesa: a) Se estime el recurso; b) se case y anule la sentencia recurrida; c) se declare la nulidad o, subsidiariamente, se anule la resolución de la Alcaldía de Palau de Plegamans de 28 de mayo de 1992, por la que se impuso a Paredes Navarro, S.A. la sanción de retirada temporal de la licencia municipal para el ejercicio de actividad, dejándola sin efecto, por no ajustarse a Derecho; d) se declare la responsabilidad que corresponde al Ayuntamiento de Palau de Plegamans por el cierre indebido de la empresa y se reconozca el derecho de Paredes Navarro, S.A. a percibir una indemnización por los daños y perjuicios que le ha causado el cese temporal de la actividad, cuya cuantía se fijará en ejecución de sentencia; e) subsidiariamente, se retrotraigan las actuaciones al momento procesal oportuno para que se practique la prueba propuesta por la recurrente y que fue admitida por el Tribunal a quo.
La representación procesal del Ayuntamiento de Palau de Plegamans formalizó, con fecha 14 de abril de 1997, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se mantenga la recurrida, desestimándose las pretensiones de la parte recurrente.
Por providencia de 16 de octubre de 2000, se señaló para votación y fallo el 6 de febrero de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La Administración recurrida opone a la viabilidad del recurso la insuficiencia de cuantía. Recuerda que el artículo 93.2.b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), establece una summa gravaminis de 6 millones de pesetas, a la que no llega el proceso administrativo tramitado en la instancia, pues si bien se siguió como de cuantía indeterminada, en realidad, se impugnaba una sanción que sólo fue efectiva en la suspensión de la actividad productiva por dos días laborables, lo que no supera la indicada cifra.
Es cierto que la casación contencioso administrativo constituye un recurso extraordinario y limitado por razón de la cuantía, como resulta de lo establecido en el citado artículo 93.2.b) de la LJ que, al relacionar las resoluciones judiciales excluidas de ser impugnadas en casación, menciona las sentencias recaídas en asuntos cuya cuantía, cualquiera que fuere la materia, no exceda la referida cifra de 6 millones de pesetas. El establecimiento de una "summa gravaminis" para el acceso a la casación tiene fundamento en el designio, que el legislador hizo explícito en la Exposición de Motivos de la Ley 10/1992, de agilizar la actuación jurisdiccional en todos los órdenes, para procurar que la Justicia se imparta de la forma más rápida y eficaz posible, de acuerdo con las exigencias del artículo 24 de la Constitución. Y también lo es que, según constante y reiterada la jurisprudencia de esta Sala, resulta irrelevante, a efectos de la posibilidad de declarar la inadmisibilidad del recurso de casación por razón de la cuantía, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre naturalmente que la cuantía sea estimable e inferior al límite legalmente establecido.
Ahora bien, lo que no puede compartirse con la Administración recurrida es que para fijar la cuantía del recurso haya de estarse sólo a los dos días de suspensión efectiva de la actividad, pues conforme al artículo 51.1.a) de la LJ ha de estarse al contenido económico del acto cuya anulación se solicita en instancia. Y en el presente caso lo que se impugnó fue la resolución de la Alcaldía de 21 de mayo de 1992 que impuso al recurrente una sanción de retirada temporal de la licencia para el ejercicio de la actividad durante el plazo de 21 días naturales, a contar desde el día 8 de junio hasta el 28 de junio . Y, siendo ello así, no se está en la plena seguridad de que el asunto en el que recayó la sentencia impugnada no llegase al límite requerido para la viabilidad de la casación.
El recurso de casación se fundamenta en un primer motivo, al amparo del artículo 95.1.3º LJ, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que se concreta en la vulneración de los artículos 74 y 75 LJ, 307 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC/1881, en adelante) y 237 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), porque, abierto el período de prueba, la parte recurrente propuso unos medios de prueba que fueron admitidos y, no obstante, no haberse podido practicar tales medios de prueba en dicho período, se señaló y tuvo lugar la votación y el fallo, sin que se practicaran como diligencias para mejor proveer, como había solicitado la propia parte.
Para el examen de este motivo de casación deben tenerse en cuenta la doctrina de esta Sala que, reiteradamente, ha señalado:
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El motivo que habilita la casación por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales está condicionado por una doble exigencia: petición de subsanación en la misma instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, como establecía el artículo 95.2 LJ, y producción de indefensión a la parte.
Es necesario, por tanto, que ante la denegación del medio de prueba propuesto o ante la inactividad del Tribunal de instancia se reaccione adecuadamente por el cauce procesal previsto, pues tal exigencia es, según reiterada doctrina de esta Sala, requisito imprescindible para acudir luego en casación por la vía del artículo 95.1.3 LJ, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo artículo.
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En relación con la garantía procesal constitucionalizada, que concretamente se invoca, el derecho a la práctica de la prueba, deben recordarse los siguientes principios que delimitan su contenido y alcance: 1º) no es un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino a practicar aquellas pruebas que sean pertinentes (art. 24.2 CE), esto es, las que, teniendo relación con el objeto del litigio, están además dotadas de alguna virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo; 2º) al juzgador de instancia corresponde, en principio, efectuar el juicio sobre la pertinencia que ha de ser explícito, con la motivación necesaria para su eventual control en vía de recurso; 3º) corresponde, no obstante, a quien invoca en casación la vulneración del derecho a la práctica de la prueba pertinente alegar y acreditar la referida relación del medio propuesto y omitido con el objeto del proceso y la posible trascendencia de su resultado en la decisión judicial de la instancia; y 4º) el efecto de la inejecución de una prueba previamente admitida es o puede ser el mismo que el de su inadmisión previa, con el valor añadido de que ha de partirse de la existencia de una manifestación previa y positiva del órgano judicial sobre su pertinencia.
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Las diligencias para mejor proveer, a que se refería el artículo 75 LJ, no están establecidas para suplir la falta de actividad procesal de las partes en el trámite de prueba, ya que las mismas no constituyen un derecho de las partes sino una facultad del Tribunal, de manera que su previsión legal no puede servir para desplazar al Tribunal la carga de la prueba (SSTS 22 de febrero de 1994, 16 de septiembre de 1995, 7 de septiembre de 1997 y 13 de octubre de 1999, entre otras muchas). De ahí que el artículo 340 de la LEC/1881 dispusiera que contra la providencia que acuerde dichas diligencias para mejor proveer no se admitiría recurso alguno, y que si la parte entendía que a su derecho convenía practicar en la instancia alguna prueba como tal la debía proponer en el momento oportuno, y, en fin, que cuando no lo hace no puede invocar luego indefensión alguna porque la Sala de instancia no acuerde la diligencia probatoria que ella estima oportuna, ya que no es el cauce del artículo 75 LJ el procesalmente idóneo para hacer valer el derecho a la prueba, porque, como señala la doctrina del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia de esta Sala, no se desprende de él, como regla o principio, la obligatoriedad para la Sala de Justicia de acordar la práctica de pruebas para mejor proveer sino que el precepto consagra una facultad enderezada a la más acertada decisión del asunto.
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Excepcionalmente, como también tiene declarado esta Sala, el Tribunal de instancia debe evitar la indefensión de la parte que el artículo 24.1 CE prohibe, haciendo uso de las facultades que le otorgaba el artículo 75 LJ para practicar pruebas de oficio en determinados y concretos supuestos: 1º) para la realización de la ya declarada pertinente subsanando la dificultad que puede surgir de la brevedad del plazo improrrogable común para la proposición y la práctica de la prueba que establecía la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 -en línea con lo que hoy dispone el artículo 60.4 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, según el cual se podrán aportar al proceso las pruebas practicadas fuera de plazo por causas no imputables a la parte que las propuso-; 2º) para completar el material probatorio cuando se aprecie la imposibilidad de efectuar la oportuna propuesta por la parte a quien incumbe la carga de probar; y 3º) cuando las pruebas estén en poder de la Administración demandada y ésta, en claro comportamiento arbitrario, se niega a facilitarlas o sea renuente a hacerlo o las facilita incompletas.
Aplicando al presente caso los criterios expuestos, se constata que, por providencia de 20 de julio de 1993, el Tribunal de instancia acordó admitir y declarar pertinente la prueba documental articulada, teniéndose por reproducido en el ramo de prueba de la actora los documentos acompañados al escrito de demanda y de interposición del recurso y librar tanto oficio al Ayuntamiento de Palau de Plegamans, a fin de llevar a efecto lo solicitado en la "Más documental II y III", como exhorto a los Juzgados de Paz de Caldes de Montbui, San Feliu de Codines y Palau de Plegamens para la práctica de la testifical solicitada por la parte actora, teniéndose por propuesta la prueba pericial con el traslado previsto en el artículo 612 LEC/1881. Y, asimismo, se advierte que se ha practicado sustancialmente dicha prueba; en concreto, por lo que se refiere a la documental adicional, el Ayuntamiento de Palau de Plegamans remite la documentación interesada, aunque con razonables advertencias en relación con algunos extremos solicitados, que hacían innecesaria la remisión, en concreto: la inclusión de las denuncias en el expediente administrativo, inclusión de fotocopia autentificada del Libro Registro de Actividades Clasificadas, y la imposibilidad de certificar la fecha de finalización de las obras o de su realización.
Puede decirse, por tanto, que sustancialmente obran en autos las pruebas solicitadas y admitidas y que no se dan las circunstancias excepcionales que justifican el uso de las facultades que el artículo 75 LJ reconocia al Tribunal para evitar la indefensión de una de las partes. Pero, además, el propio planteamiento de la demanda relativizaba la trascendecia de la actividad probatoria, pues, como correctamente entiende la sentencia de instancia, las cuestiones realmente suscitadas como fundamento de la pretensión formulada eran: la falta de audiencia de la interesada, la falta de motivación del acto sancionador, la buena fe del administrado y la solicitud de indemnización de daños y perjuicios, sobre las que la Sala del Tribunal Superior de Justicia tenía datos y elementos probatorios suficientes.
Debe, en consecuencia, rechazarse que se haya producido el quebrantamiento alegado de las formas esenciales del juicio o de las normas que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión.
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, se formulan los restantes motivos de casación: el segundo por la no aplicación de los artículos 47.1.c) y 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante) y 38 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (RAM, en adelante) y de la doctrina contenida en las sentencias de 17 de febrero de 1993, 3 de septiembre de 1994 y 12 de febrero de 1994; el tercero, por inaplicación de los artículos 43 LPA y 75 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones locales (ROF, en adelante); el cuarto, por inaplicación del artículo 172 ROF y del artículo 2 del RD 1174/1987; y el quinto, por inaplicación del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (LRJAE, en adelante) y de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 16 de julio de 1986, 25 de febrero de 1991 y 11 de febrero de 1993.
Ninguno de dichos motivos, que ya constituyeron alegaciones formuladas en la instancia, puede ser acogido por las siguientes razones:
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El artículo 47.1.c) LPA se limitaba a establecer el grado máximo de invalidez, la nulidad de pleno derecho, para los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello; y si bien es cierto que la doctrina de esta Sala, en sentencias como las que se citan en el recurso, ha equiparado a dicha omisión la ausencia de un trámite tan trascendental como la audiencia del interesado (art. 91 LPA y 38 RAM), también lo es que la recurrente tuvo oportunidad de audiencia previa, al otorgarle la resolución de la Alcaldía de 1 de abril de 1992 el plazo de 15 días, a partir de su notificación, para que pudiera alegar todo aquello que considerase conveniente a su derecho, y obran efectivamente, en el expediente, alegaciones previas a la resolución de la Alcaldía de 28 de mayo de 1992 por la que se impone la sanción de clausura temporal a la empresa "Paredes Navarro, S.A.".
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Como advierte la Administración recurrida, la resolución de la Alcaldía de 7 de agosto de 1992, a la que se atribuye la falta de fundamentación, no fue objeto de la pretensión formulada en el recurso contencioso administrativo en el que se dicta la sentencia recurrida en casación, ya que lo fue la resolución de la Alcaldía de 28 de mayo de 1992, por la que se imponía la sanción de retirada temporal de la licencia para el ejercicio de la actividad durante el plazo de 21 días naturales, desde el día 8 de junio al 28 de junio, y no la retirada definitiva de la licencia. Y tal acto está sucinta y suficientemente motivado en el transcurso del plazo concedido para corregir las deficiencias observadas en el funcionamiento, con cita de los artículos 38 y siguientes del RAM y concordantes de la Instrucción de 15 de marzo de 1963.
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Los artículos citados en el motivo se limitan a establecer que en los expedientes informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda instruirlos, exponiendo los antecedentes y disposiciones legales en que se funde su criterio (art. 172 ROF) y el ámbito de la función de fe pública (art. 2 del RD 1174/1987, de 18 de septiembre), pero en el expediente hay constancia suficiente de informes técnicos, aparece, al darse fehaciencia, la rúbrica de quien actúa como Secretario, sin que se acredite que el funcionario actuante no cumpla los requisitos establecidos a tal efecto, y no estamos ante uno de los supuestos de informe preceptivo a que se refieren los artículos 54 del Texto Refundido de Disposiciones Legales en materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril) y 173 ROF.
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El acto administrativo revisado en la sentencia de instancia es una resolución sancionadora en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 38 RAM, para cuyo enjuiciamiento resulta intranscendente la invocación que efectúa la recurrente, mediante la mención del artículo 40 LRJAE y de determinadas sentencias, de una responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de circunstancias sobrevenidas. O, dicho en otros términos, no cabe reconocer responsabilidad patrimonial de la Administración por la imposición de ésta de una sanción que, conforme al ordenamiento jurídico, resulta procedente.
Por consiguiente, deben los motivos segundo a quinto deben ser también rechazados.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y la consecuente imposición de costas a la parte recurrente.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que no acogemos ninguno de los motivos casación invocados, por lo que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de "Paredes Navarro, S.A." contra la sentencia, de fecha 7 de marzo de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1008/92; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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