STS, 17 de Diciembre de 2008

Ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 577/2002, promovido por la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II-3, LAS TABLAS, y en el que ha sido parte demandada la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL TAJO, sobre obligación de restitución de terrenos correspondientes a cauces de arroyos.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 4 de marzo de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Sr. García San Miguel Hoover, en representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II-3 LAS TABLAS, contra el Acuerdo del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo de fecha 13 de julio de 2001, confirmada en reposición por Resolución del mismo órgano de 14 de marzo de 2002, que impuso a la recurrente la obligación de restitución de los terrenos correspondientes a los cauces de los arroyos Valdebebas y afluentes entre la carretera N-I M-40 y la carretera vieja de Madrid-Irún, en término municipal de Madrid, a su estado anterior, salvo que se legalicen las obras o se autoricen los trabajos a instancia suya, debemos declarar y declaramos las mencionadas Resoluciones ajustadas a Derecho.

Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas procesales causadas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II- 3, LAS TABLAS se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de junio de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II-3, LAS TABLAS, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 20 de octubre de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia "estimándolo, casando y revocando la recurrida por cualquiera de los motivos articulados por ser contraria a Derecho, y estimando en su lugar dicho recurso en los términos que tenemos suplicados en nuestro escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 5 de abril de 2006, ordenándose también, por providencia de 14 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha 4 de septiembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 12 de noviembre de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de diciembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Segunda) dictó en fecha de 4 de marzo de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 577/2002, por medio de la cual se desestimó el formulado por la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II-3, LAS TABLAS contra el Acuerdo del Presidente de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de fecha 14 de marzo de 2002, por el que fue desestimado el recurso de reposición formulado por la misma entidad recurrente contra el anterior Acuerdo, de la misma procedencia administrativa, de fecha 13 de julio de 2001, por el que fue impuesta a la entidad recurrente ---a la vista de la prescripción de la infracción supuestamente cometida--- "la obligación de restituir el terreno a su estado anterior, salvo que sean legalizadas las obras o autorizados los trabajos denunciados a instancia del interesado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas" (LA ).

El citado precepto, en su apartado 1, disponía que "Con independencia de las sanciones que les sean impuestas, los infractores podrán ser obligados a reparar los daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a su estado anterior. El Organo sancionador fijará ejecutoriamente las indemnizaciones que procedan".

Y, los hechos probados determinantes de la imposición de tal obligación, que constan en el Acuerdo impugnado fueron los siguientes: "Obras de infraestructura de la Urbanización Las Tablas, para lo cual están haciendo desaparecer los cauces del Arroyo Valdebebas y afluentes entre la Carretera N-1-M-40 y la Carretera Vieja de Madrid-Irún, en el término municipal de Madrid, sin autorización administrativo de este Organismo".

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra los Acuerdos recurridos, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que recogemos, exclusivamente, en los aspectos discutidos en el presente recurso de casación:

1. La sentencia parte de la que considera necesaria autorización previa del Organismo de Cuenca para la realización de las obras acometidas, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH ) --- aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y modificado por Reales Decretos 419/1993, de 26 de marzo, 1771/1994, de 5 de agosto y 606/2003, de 23 de mayo---, según el cual "para realizar cualquier tipo de construcción en zona de policía de cauces, se exigirá la autorización previa del Organismo de cuenca, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento urbanístico o planes de obras de la Administración hubieran sido informados por el Organismo de cuenca y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto".

2. A continuación, la sentencia de instancia confirma que, en el supuesto de autos, ni se produjo el informe del Organismo de Cuenca (al aprobarse el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid), ni se ha contado con la autorización previa del mismo para la realización de las obras de referencia; autorización a la que califica de "clara exigencia", recordando que, de conformidad con el artículo 9.3 del citado RDPH, "dicha autorización (del Organismo de Cuenca) será independiente de cualquier otra que haya de ser otorgada por los distintos órganos de las Administraciones Públicas".

3. Pues bien, de acuerdo con dichos datos, la sentencia de instancia llega a la siguiente conclusión: "Presupuesto lo anterior, es clara la responsabilidad de la Junta de Compensación demandante por ser tal Organismo, precisamente, el ejecutor de las obras realizadas sin la preceptiva autorización. Y es que la falta del requisito del informe previo del correspondiente instrumento de planeamiento produce, en lo que aquí interesa, la consecuencia de que dicha norma urbanística no habilita directamente para realizar obras en cauce sin la correspondiente autorización, que pudo y debió ser solicitada por quien tiene la competencia para realizar materialmente las obras.

   Por lo demás, la Junta de Compensación recurrente no sólo pudo pedir la autorización preceptiva antes de iniciar las obras, sino que las propias Resoluciones recurridas permiten la legalización "ex post facto" de las mismas a través de la solicitud de la licencia correspondiente. Es más, consta en autos que tal autorización ha sido solicitada (bien es cierto que con posterioridad a la interposición del presente recurso) con fecha 29 de abril de 2002.

   Las razones expuestas ponen de manifiesto, por tanto, lo siguiente: a) Que la aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento no otorga cobertura suficiente para realizar las obras al no contar con el requisito del Informe preceptivo previo del Organismo de cuenca; b) Que resultaba imprescindible, ante la ausencia de tal Informe, la autorización de la Confederación Hidrográfica del Tajo; c) Que el responsable de las obras no es otro que quien ostenta la cualidad legal de ejecutor de las mismas, esto es, la Junta de Compensación que ha interpuesto el presente recurso".

4. Y, para concluir, la Sala de instancia rechaza las argumentaciones relativas a la omisión del trámite de audiencia así como a la falta de motivación, señalando al efecto: "El primero porque la tramitación del expediente pone de manifiesto que no se ha producido indefensión alguna a la Junta de Compensación recurrente, que ha sido oída antes de dictarse la resolución recurrida y ha podido alegar, en el procedimiento, cuanto ha tenido por conveniente en defensa de sus pretensiones. No se alcanza a comprender cómo el interesado alega la eventual indefensión producida a dos terceros (el Ayuntamiento y la Comunidad Autónoma), cuando no consta vulnerado respecto de su propia situación personal precepto procedimental alguno. En cualquier caso, la decisión administrativa adoptada no supone obstáculo alguno a las eventuales reclamaciones que la Junta de Compensación pueda deducir, si a su derecho conviene, frente a las Administraciones Públicas competentes derivadas de las relaciones que mantiene con ellas como consecuencia y en ejecución del repetido instrumento de planeamiento (el Plan General).

   Por último, la alegada falta de motivación tampoco puede ser acogida. Y es que, aun aceptando que las decisiones impugnadas son ciertamente concisas, en las mismas se exponen claramente los hechos imputados (obras en cauce), la justificación de la responsabilidad de la Junta de Compensación (la falta de la preceptiva autorización), las consecuencias inherentes a dicha responsabilidad (la restitución de los terrenos a su estado anterior) y la normativa que resulta de aplicación (la Ley de Aguas y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico)".

Contra esa sentencia ha interpuesto, el representante procesal de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL PAU/PP II- 3, LAS TABLAS, recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, articulados, todos ellos, por la vía procesal del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate:

1. En el primer motivo se entiende vulnerado el artículo 330 del RDPH y 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), al no dirigirse contra los autores del planeamiento urbanístico que la Junta de Compensación del PAU II-3 se ha limitado a acatar ejecutándolo en sus propios términos.

2. En el segundo motivo se considera vulnerado el principio esencial de culpabilidad consagrado en el artículo 130 de la citada LRJPA, al exigir a la Junta de Compensación una responsabilidad exclusivamente objetiva, contraria a lo dispuesto por el Ordenamiento jurídico y doctrina constitucional.

3. Y, en el tercer motivo la infracción de proclama, justamente, del deber de motivación que pesa tanto sobre los Tribunales como sobre la Administración, al no hacer referencia alguna a los hechos y razonamientos alegados por la Junta de Compensación, así como por extensión el principio de congruencia.

En relación con el primer motivo, el artículo que se considera infringido (330 del RDPH) se ubica dentro del Título y Capítulo dedicado por el citado RDPH a las infracciones y sanciones en materia de aguas, y, en concreto, hace referencia a la necesidad de proceder ---una vez incoado el procedimiento sancionador--- a la notificación del correspondiente pliego de cargos "al interesado para que en el plazo de diez días formule alegaciones y proponga las pruebas pertinentes".

Y, efectivamente, así consta realizado en el expediente que se acompañó al recurso contencioso-administrativo (concretamente a los folios 6, 7 y 8), si bien, única y exclusivamente, en relación con la Junta de Compensación recurrente, y ello, pese a que en el escrito de Alegaciones por la misma formulado (y que figura al folio 9 del citado expediente) como argumento central relativo a la ausencia de culpabilidad, expresamente se señala que la citada Junta "no ha incurrido en ningún tipo de negligencia, ya que ha actuado en todo momento de la mano de las Administraciones competentes como simple ejecutora de sus mandatos", añadiendo que "en esta condiciones es rigurosamente imposible la imposición de sanción alguna, aun en el supuesto de que fuese realmente preciso algún tipo de legalización...".

Por su parte, en la posteriores Alegaciones (que figuran al folio 19 del expediente) se insiste en que "la Junta de Compensación no es mas que una simple ejecutora del planeamiento urbanístico y de las obras previstas en el Proyecto de Urbanización aprobado por la Administración actuante, de los que en ningún caso puede apartarse", añadiendo que "este expediente pone a la Junta de Compensación... entre la espada y la pared porque si incumple los instrumentos urbanísticos que está legalmente obligada a ejecutar incurrirá en graves responsabilidades y si los cumple, como lo viene haciendo hasta ahora, la Administración Hidráulica la amenaza también con este expediente".

A su vez, al formularse el recurso de reposición, la Junta de Compensación recurrente expone que las zonas a que se refería el expediente se encuentran enmarcadas por zonas limítrofes urbanas y consolidadas de la ciudad de Madrid con sus correspondientes sistemas de recogida de aguas, por lo que, en los límites del PAU Las Tablas, solo se recogerán las pluviales y residuales correspondientes al mismo, siendo ello a través de su Red de Saneamiento ---que se contiene en el Proyecto de Urbanización diseñado y aprobado por el Ayuntamiento de Madrid--- consistente en dos colectores construidos por el propio Ayuntamiento que se reflejan en el plano del Servicio de Saneamiento de Ayuntamiento que se acompañó. Por otra parte, se pone de manifiesto que las obras realizadas por la Junta de Compensación fueron autorizadas por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, levantándose, antes de su inicio, Acta de Replanteo de las Obras de Urbanización.

El motivo ha de ser acogido, pues, efectivamente, el artículo 330 del RDPH, al que hemos hecho referencia, debe de considerarse vulnerado tanto en la tramitación del expediente seguido al efecto, como por las resoluciones con que el mismo concluye. Para comenzar, dichas resoluciones, impugnadas en el recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia, no contienen razonamiento alguno en relación con la autoría y culpabilidad de la Junta recurrente, pese a las consideraciones por la misma expuestas en los diversos escritos de alegaciones formulados en el procedimiento así como al interponer el recurso de reposición. Si bien se observa, la primera de las resoluciones impugnadas se limita a señalar que "Del examen de la denuncia, fotografías e informe del guarda fluvial, se aprecia la existencia de los hechos y la responsabilidad de la Junta denunciada por los mismos", sin mas motivación o justificación al respecto, no conteniéndose, por otra parte, ni siquiera dicho breve pronunciamiento en la resolución resolutoria del recurso de reposición.

Y ello, pese a que (1) tal planteamiento fue suscitado de forma expresa por la recurrente en los dos escritos de alegaciones y el en recurso de reposición ---como antes hemos puesto de manifiesto---; pese a que (2) las obras fueron autorizadas por la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Madrid, en fecha de 13 de mayo de 1999; pese a que (3) las mismas se inician una vez levantada, por la misma Gerencia Municipal, la correspondiente Acta de Replanteo de las obras, en fecha de 23 de diciembre siguiente; pese a que (4) las obras de canalización expresadas se contenían en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobado en fecha de 17 de abril de 1997, por la Comunidad Autónoma de Madrid, que asumió la totalidad de los instrumentos de planeamiento relacionados con el Programa de Actuación Urbanística II-3 Las Tablas (aprobado el 24 de mayo de 1995), el Plan Parcial de desarrollo (aprobado el 28 de julio de 1995) y el Proyecto de Urbanización (aprobado en fecha de 5 de octubre de 1995); y pese a que (5) en fecha de 14 de julio de 1998 fueron definitivamente aprobados los Estatutos y las Bases de Actuación de sistema de compensación, en cuya base X se señalaba que el Proyecto de Urbanización sería el aprobado por el propio Ayuntamiento en relación con un Convenio urbanístico suscrito entre este, los propietarios y la empresas urbanizadoras.

Obvio es que, con dichos precedentes, ni el Ayuntamiento ni la Comunidad Autónoma de Madrid, podían permanecer ausentes del procedimiento iniciado por la Confederación Hidrográfica, ya que eran dichas Administraciones las ---en su caso--- responsables de haber omitido el informe preceptivo previo de la Confederación Hidrográfica durante la elaboración del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, y, ante su ausencia, de obtener la correspondiente autorización administrativa de la citada Confederación, de conformidad con lo establecido en el artículo 78.1 del RDPH. Pues, lo que no resulta de recibo es concretar la responsabilidad en que se fundamentan las resoluciones recurridas exclusivamente en la Junta de Compensación, a la que podemos considerar mera ejecutora de las obras realizadas en la zona de policía de cauces, en el marco del planeamiento aprobado por las mencionadas Administraciones, y de conformidad con la autorización y supervisión por las mismas realizadas. Es por ello evidente que el procedimiento (primero sancionador y luego de restauración de la realidad física) no debió seguirse en exclusividad con la Junta de Compensación, ya que la autonomía de la misma en la actuación que nos ocupa no podemos alcanzar a percibirla.

Es mas, la propia naturaleza jurídica de las Junta de Compensación ---reiteradamente reconocida por la jurisprudencia--- y la relación de dependencia de las mismas con las mencionadas Administraciones territoriales, conduce a tal conclusión.

Como es de sobra conocido las Juntas de Compensación deben ser consideradas como de naturaleza administrativa, pues así resulta del artículo 127.3 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 ), coincidente en este extremo con lo dispuesto en el artículo 158.3 del Real Decreto Legislativo que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92). En el mismo sentido, el artículo 24 del Reglamento de Gestión Urbanística, califica a dicha Junta como de Entidad urbanística colaboradora y el artículo 175 de dicho Reglamento le encomienda la facultad de contratar las obras de urbanización.

Como pusiera de manifiesto el ATS 19/2003, de 10 de julio (Sala de Conflicto de Competencias ) "forma parte, por tanto, dicha Junta de la Administración Pública como comprendida en lo dispuesto en el artículo 1.2.d) de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en el artículo 1.1.c) de la anterior Ley de dicha Jurisdicción. Siendo claro, por tanto, la naturaleza jurídica de dicha Junta de Compensación, a la que la Sentencia de la Sala Tercera de este Tribunal de 30 de julio de 1988 califica de una típica figura de autoadministración a la que la Ley le confiere la intervención, bajo la supervisión de la Administración, de la función pública de urbanismo...".

En esta línea debemos insistir en lo señalado en la ya clásica STS de 30 de octubre de 1989, según la cual "ha de recordarse que la Junta de Compensación integra un supuesto de autoadministración: son los propios interesados los que desarrollan la función pública de la ejecución del planeamiento en virtud de una delegación que hace de la Junta un agente descentralizado de la Administración de suerte que aquélla tiene naturaleza administrativa ---art. 127,3 del Texto Refundido---". Ahora bien, como recuerda la misma sentencia "Ello no significa que toda la actuación de la Junta de Compensación esté sometida al Derecho Administrativo: en la medida en que aquélla gestiona intereses propios de sus medios, sin ejercicio directo de funciones públicas, está sujeta al Derecho privado. De ello deriva pues que al contratar ---ejecución de obras, préstamos, ventas de terrenos etc.--- no ha de someterse a las formalidades propias del Derecho Administrativo, pues todo ello tiene un carácter instrumental respecto de la finalidad última de la ejecución del planeamiento sin implicar el ejercicio directo de funciones públicas".

Por su parte, la STS de 24 de mayo de 1994 puso de manifiesto que "la ejecución de los Planes de Ordenación corresponde, según el sistema de actuación elegido, al Estado, a las Entidades Locales y a las Entidades Urbanísticas especiales en sus respectivas esferas de actuación ---artículo 114 del Texto Refundido de la Ley del Suelo ---. En este último caso, la ejecución se realiza a través de las Juntas de Compensación, que no son sino Entidades Urbanísticas colaboradoras constituidas con dicha finalidad por los propietarios afectados por el polígono o unidad de actuación objeto de ejecución. Si, pues, la finalidad de la Junta de Compensación es la ejecución de la urbanización, nada puede sorprender que se le atribuya ---artículos 127.3 de la Ley del Suelo y 26 del Reglamento de Gestión--- personalidad jurídica propia, plena capacidad para el cumplimiento de sus fines y sobre todo ---en lo que ahora importa--- naturaleza administrativa". STS en la que se añadía que "Ciertamente el artículo 127.5 del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece que los acuerdos de la Junta de Compensación serán recurribles en alzada ante la Administración actuante; pero ello no significa que toda decisión de dicho Organo tenga que ser controlada por la Administración, sino tan sólo aquella que afecte a la actividad administrativa, pues la razón de ser de dicha fiscalización no descansa tanto sobre la Entidad tutelada como sobre la actividad que aquélla realiza, de suerte que cuando la misma incida en la gestión urbanística debe entrar en juego la Administración que ostenta la tutela, mas cuando, como ocurre en el presente caso, referido a una simple reclamación de cantidad, la actividad de que se trata es ajena a la Administración actuante ningún sentido tiene su intervención".

Esto es, como podemos deducir de la anterior jurisprudencia, las Administraciones territoriales que, en el supuesto de autos, no fueron convocadas por la Confederación Hidrográfica al expediente sancionador o de restauración de la realidad física que nos ocupa, ejercen sobre la Junta de Compensación recurrente unas funciones que pudiéramos considerar de supervisión, tutela, control o fiscalización de las actuaciones urbanísticas, desarrolladas por la Junta recurrente, en el marco de los instrumentos de planeamiento y ejecución previamente aprobados o autorizados por las mismas Administraciones, como antes hemos puesto de manifiesto. En tal marco de relaciones de dependencia o supremacía, su presencia en el expediente resultaba imprescindible, al deber de ser consideradas como coautoras de las actuaciones practicadas y, en consecuencia, susceptibles de resultar responsables de las mismas en el ámbito de los expresados expedientes. Su ausencia, como ya hemos expuesto, supone la vulneración del artículo 330 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 846/1986, de 11 de abril, debiendo, en consecuencia, ser acogido el motivo planteado, sin que tengamos que dar respuesta a los otros formulados, revocando la sentencia de instancia y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Junta de Compensación recurrente.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.