STS, 8 de Junio de 2006

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: «Que rechazando la causa de inadmisibilidad debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por ECISOL, S.A. contra las Resoluciones Presuntas de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla y de la Consejería de Cultura desestimatorias de la reclamación de una indemnización de 194.309.671 pesetas derivada de Responsabilidad Patrimonial de la Administración.»

Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal Ecisol S.A. se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 15 de marzo de 2.002 la Sala de instancia tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación procesal de Ecisol S.A. se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte sentencia, por la que estime los motivos del recurso, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad a la suplica del escrito de demanda."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía y a la Procuradora Sra. Montes Agustí en representación de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla para que formalicen escritos de oposición, en el plazo de treinta días, lo que realizaron, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala se desestime el mismo y se impongan las costas a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de junio de 2.006, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 18 de junio de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que resuelve el recurso 2.034/97 interpuesto por Ecisol, S.A. contra resoluciones de la Consejería de Cultura de la Junta de Andalucía y de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla sobre reclamación de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad de la Administración.

La sentencia recurrida recoge en su fundamento de derecho segundo que la pretensión indemnizatoria formulada en la instancia fue por el daño ocasionado en la economía de la empresa por la inusual, injustificable y desconsiderada dilación en la cobertura de los trámites burocráticos que obstan a la realización de la inversión efectuada en el polígono o unidad de actuación San Bernardo nº 2-La Florida por importe de 475.795.666 pesetas, provocada a su juicio por las disfunciones y corrupciones en el ámbito de la Consejería de Cultura, la multiplicación injustificada del trámite y el enfrentamiento entre técnicos de ambas Administraciones.

La sentencia, en su fundamento de derecho tercero, recoge los hechos básicos para el enjuiciamiento de la cuestión planteada en los siguientes términos: «a) Efectuada la inversión por Ecisol, S.A. el 18 de enero de 1991 presentó a la Gerencia de Urbanismo de Sevilla el correspondiente Estudio de Detalle que afectaba íntegramente a la UA-SB-2-La Florida, estudio que reproducía la ficha urbanística del Plan. El 26 de mayo de 1991 se aprueba inicialmente dicho Estudio. b) Se solicitó la constitución de la Junta de Compensación y la aprobación inicial de Bases y Estatutos que tuvo lugar el 21 de octubre de 1991, quedando definitivamente constituida el 3 de mayo de 1993, el proyecto de compensación fue aprobado el 26 de octubre de 1994, ganando firmeza administrativa el 25 de mayo de 1995. El Estudio de Detalle fue aprobado definitivamente el 28 de octubre de 1994 y el 24 de febrero de 1995 el Proyecto de Urbanización de la misma. c) Como por Real Decreto 1399/1990 se acordó extender y ampliar el recinto histórico de Sevilla que abarcaba a la UA-SB-2-La Florida, la Consejería de Cultura exigió la redacción de un Plan Especial tal como estaba previsto en P.G.O.U. (aunque con un plazo de 31 de diciembre de 1991). El 23 de diciembre de 1992 se firmó un convenio sobre el proceso para reclamación del planeamiento del conjunto histórico de Sevilla y el 3 de julio siguiente el protocolo para el desarrollo para regular durante el período transitorio que supone la redacción del planeamiento de protección. d) El 29 de julio de 1994 se redactó el Avance de Plan Especial en el que se propuso la sectorización del suelo de Sevilla incluido en la nueva delimitación. El 21 de septiembre se aprobó la sectorización propuesta en el Avance quedando pendiente de convalidación. El 9 de marzo de 1995 se presentó la del Sector San Roque-La Florida que fue desautorizada por Resolución de 23 de mayo de 1995 del Director General. Interpuesto recurso ordinario por el Ayuntamiento fue estimado convalidando el Sector en cuanto que aplica las determinaciones del Plan General suficientes para la Protección del Patrimonio Histórico y que cumple las exigencias de la Ley 1/1991 con ciertas especificaciones establecido en el informe del Director General de Bienes Culturales de 25 de septiembre de 1995. e) El 4 de noviembre de 1994, la actora solicitó a Cultura autorización puntual para obras de nueva planta en la parcela 4 que fue desestimada. Tras una reunión con el Director General de Bienes Culturales se prometió dar viabilidad al proyecto tras el cumplimiento de ciertas condiciones consistentes en redacción de un proyecto arqueológico y estudio de la casa de Luis Montoto nº 20 (por carecer de interés a efectos de protección). Sin embargo se volvió a desautorizar, y tras el oportuno recurso ordinario se estima por extensión del estimado al Ayuntamiento y se autoriza finalmente el proyecto básico de la Parcela 4 condicionando la ejecución de las obras a la evolución y resultados de las excavaciones arqueológicas. Finalmente el día 10 de octubre de 1995 se obtiene licencia de edificación.»

Enjuiciando la cuestión sometida a debate en la instancia la sentencia recurrida rechaza la posibilidad de reconocimiento de responsabilidad por parte de la Administración municipal, dado que afirma que la actora ha reconocido a lo largo del expediente administrativo que la Gerencia Municipal de Urbanismo "actuó con toda corrección y dentro de los plazos legales", siendo, al parecer, la falta de informe favorable de la Consejería de Cultura, exigible conforme al artículo 21 de la Ley del Patrimonio Histórico Artístico , lo que impedía la concesión de la licencia. Por ello, afirma la sentencia, si se llegara a determinar la responsabilidad ésta sería únicamente imputable a la Administración Autonómica.

La Sala rechaza que pueda hablarse sin más de la disfunción, descoordinación o funcionamiento anormal del servicio, dada la complejidad de la actuación administrativa a desarrollar teniendo en cuenta que la recurrente no podía ejercer su derecho o facultad de edificar hasta que el proyecto de compensación hubiese ganado firmeza en vía administrativa, conforme al artículo 41.1.a) del Reglamento de Gestión Urbanística , lo que no se cumplió hasta el 25 de mayo de 1.995, por la que hasta esa fecha tenía meras expectativas y no derechos susceptibles de lesión y consiguiente indemnización.

Destaca, además, la sentencia que la aprobación inicial del estudio de detalle no generó ningún derecho de edificar; que la aprobación definitiva tuvo lugar el 24 de octubre de 1.994 sin que hasta noviembre de ese año se solicitara la autorización a Cultura para edificar la parcela 4; que el proyecto debía autorizarse en forma favorablemente por la Consejería de Cultura que pudo realizarse al menos una vez aprobado el avance inicial con informe favorable de Cultura pero la actora no podía obtener licencia hasta el 25 de mayo de 1.995, cuando se aprobó definitivamente el proyecto de compensación. Por ello, y partiendo de esa fecha y no de la aprobación inicial del estudio de detalle, considera la sentencia que la Consejería de Cultura no ha causado una lesión de un derecho que no se había materializado por imperativo de las normas urbanísticas hasta dicha fecha sin que sean susceptibles de indemnización las meras expectativas, por lo que aprecia que no concurren los requisitos exigibles en los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/92 , como determinantes de una responsabilidad de la Administración.

En el primer motivo de casación la recurrente denuncia, al amparo de lo dispuesto en el articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción , la infracción de los artículos 139, 141, 142 y 143 de la Ley 30/1992 .

En el motivo segundo, y al amparo del mismo precepto procesal, entiende que se ha cometido infracción del artículo 140 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, por último, en el tercer motivo de casación, considera infringido el artículo 41.1, letra a), del Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, que aprobó el Reglamento de Gestión Urbanística para la aplicación de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana .

Para una mayor claridad expositiva comenzaremos por el examen del motivo de casación segundo de los expuestos por el recurrente relativo a reconocimiento de responsabilidad solidaria de la Administración Autonómica y Municipal. El artículo 140.1 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece el principio de responsabilidad solidaria de las Administraciones Públicas cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, precisando, en el apartado segundo de dicho precepto, que en otros supuestos la responsabilidad se fijará para cada Administración en los casos de concurrencia de varias Administraciones, atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, existiendo responsabilidad solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

En el presente caso la sentencia recurrida ha argumentado claramente, en términos que no han sido desvirtuados por la recurrente, que la responsabilidad reconocible exclusivamente sería imputable a la Administración Autonómica, partiendo del hecho de que la propia actora ha reconocido a lo largo del expediente administrativo incoado por la Gerencia Municipal de Urbanismo que la misma actuó con toda corrección y dentro de los plazos legales, atribuyendo al parecer a la falta de informe favorable de la Consejería de Cultura la imposibilidad de concesión de la licencia; es por ello que en el presente caso y no respondiendo la actuación administrativa a una formula colegiada en que ambas administraciones al unísono tuvieran competencia para dictar la resolución final, existiendo actuación separada de dos Administraciones, cada una con su ámbito competencial definido -urbanístico la municipal y de protección del Patrimonio Histórico Artístico la Autonómica-, es claro que en función de lo dispuesto en el propio precepto cuya infracción denuncia el recurrente la Administración Autonómica sería la única a la que resultaría imputable la responsabilidad por cuanto que la exclusión, al no tratarse de fórmulas de competencia compartida, de la Administración municipal resulta aceptada por la propia actuación procesal del recurrente con respecto a la tramitación del expediente administrativo por la Gerencia Municipal de Urbanismo, por lo que el motivo segundo del recurso de casación ha de ser rechazado.

Igual suerte ha de correr el motivo tercero en el que se denuncia la infracción, que se dice cometida por la sentencia de instancia, de lo dispuesto en el artículo 41.1, letra a) del Real Decreto 3288/78 de 25 de agosto , que permite solicitar licencia de edificación una vez que el suelo adquiera la condición de solar y hubiera ganado firmeza en vía administrativa el acto del proyecto de reparcelación o de compensación, si uno y otro fueran necesarios para la distribución de beneficios y cargas, dado que en el presente caso la Sala no ha infringido el precepto invocado pues claramente expresa que la actora no podía obtener licencia de edificación hasta el 25 de mayo de 1.995 cuando se aprobó definitivamente el Proyecto de Compensación, con lo que ha respetado lo dispuesto en el precepto cuya vulneración se denuncia.

En lo que se refiere al primero de los motivos casacionales argumenta la recurrente, en los distintos apartados en que realiza el desarrollo del motivo, que la indemnización de daños y perjuicios se fundamenta en que, precisamente, las expectativas de la recurrente no pudieron ser consolidadas justamente por la tardanza injustificada de las Administraciones intervinientes ya que no se pudo adquirir el derecho a edificar como consecuencia del flagrante, inmotivado e irrazonable incumplimiento de los plazos que, en opinión de la recurrente se produjo, de lo que deriva precisamente la responsabilidad de la Administración al no haber adoptado la resolución en plazo.

Se argumenta igualmente que desde que se aprobó inicialmente el estudio de detalle han pasado cinco años hasta obtener la licencia de edificación, que es exigible responsabilidad a la Administración como consecuencia de la anulación de un acto administrativo como fue la inicial denegación posteriormente anulada, así como que se produjo una efectiva demora reconocida por la sentencia impugnada, lo que obliga a compensar los perjuicios ocasionados por la no aprobación en plazo de los instrumentos urbanísticos necesarios para poder ver materializado su derecho a edificar siendo ese retraso en la adopción de normas o actos en opinión del recurrente reiteradamente reconocido como suficiente por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo que el recurrente no se cuida de precisar.

La indemnización que se solicita por el recurrente se calcula en función de los intereses devengados por el importe de la inversión efectuada en la adquisición de fincas en la unidad de actuación en el período comprendido entre el 27 de julio de 1.991, es decir, desde los dos meses desde la aprobación inicial del estudio de detalle, y el 25 de septiembre de 1.995 en que se obtuvo licencia de edificación.

Los suelos adquiridos por la empresa recurrente, como pone de relieve la Corporación municipal recurrida, se encontraban incluidos en el conjunto histórico de Sevilla y, además, en una Unidad de Actuación a gestionar por el sistema de compensación de la que la actora no resultaba propietario único; por ello y para poder edificarlos resultaba necesario como mínimo, además de la aprobación definitiva del estudio de detalle como parece ser que entiende la recurrente, la constitución de la correspondiente Junta de Compensación y la aprobación de los Proyectos de Urbanización y Compensación, así como la firmeza en vía administrativa de este último, trámites sin los cuales era imposible autorizar la obra de edificación, ni siquiera por el cauce del artículo 41 del Reglamento de Gestión .

Pero, además, y al estar incluidos en el Conjunto Histórico de Sevilla, según pone de relieve la sentencia objeto del recurso, las obras requerían el precepto informe de la Consejería de Cultura, y solamente después de la firmeza en vía administrativa del Proyecto de Compensación, que se produce el 25 de mayo de 1.995, la actora adquiere el derecho del edificar y sólo entonces pudo solicitar la licencia, que la sería concedida cuatro meses después, por lo que en ningún caso, y aun cuando el estudio de detalle se hubiera aprobado como la actora sostiene dos meses después de la aprobación inicial la demandante hubiera podido entonces edificar sin más requisitos los terrenos adquiridos.

De ello se deduce que la recurrente, que era perfectamente conocedora de la situación urbanística de los terrenos que había adquirido, como comprendidos en la delimitación del Conjunto Histórico de Sevilla sin tener la condición de solar por requerir la tramitación de un estudio de detalle y luego la ejecución de planeamiento, previa la correspondiente aprobación del Proyecto de Compensación y de Urbanización y la ejecución de las obras, no puede pretender exigir responsabilidad, cual si de un simple expediente administrativo se tratara, cuando la obtención de la licencia requería una compleja actuación urbanística que ha necesitado de la redacción y aprobación de distintos instrumentos urbanísticos de ordenación y gestión y en la que han concurrido competencia además de dos Administraciones, la Autonómica y la Municipal, en cuanto a planificación y protección histórico artística en las que existe un alto grado de discrecionalidad técnica a la hora de determinar las resoluciones más acordes con los intereses públicos que cada Administración ha de proteger, lo que exigió, entre otros aspectos, la realización de excavaciones arqueológicas y la aprobación de un Plan especial previsto en el Real Decreto 1399/90 al acordarse extender y ampliar el recinto histórico de Sevilla.

Por otro lado, no puede olvidarse que la corporación local recurrida ya en su oposición a la demanda alegó -y nada se dijo por la recurrente acerca de tal circunstancia-, que la propia recurrente había incurrido en dilaciones a la hora de cumplir sus obligaciones, con expresa referencia a la presentación de la escritura de constitución de la Junta de Compensación y del Proyecto de Compensación, habiéndose tramitado simultáneamente el estudio de detalle con los instrumentos de gestión (constitución de la Junta) y ejecución de la correspondiente unidad, Proyecto de Compensación y Proyecto de Urbanización, estando condicionada la obtención de licencia al informe favorable de Cultura, por lo que la licencia no se pudo solicitar hasta el 25 de mayo de 1.995 por resultar firme el Proyecto de Compensación, después de la aprobación del estudio de detalle el 28 de octubre de 1.994 y del Proyecto de Urbanización el 24 de febrero de 1.995.

Entiende la Sala que en el presente caso, dados los términos en que el recurso está planteado y la complejidad de las actuaciones administrativas a desarrollar, el plazo transcurrido para la obtención de la licencia de edificación no puede estimarse que exceda del asumible conforme a criterios de razonabilidad, pues no se está ante un auténtico expediente administrativo sino en presencia de una actuación urbanística compleja, con competencia de diversas administraciones concernidas, y que exige la tramitación de diversos instrumentos urbanísticos a los que en modo alguno puede ser aplicable el principio de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común que sobre el plazo máximo de duración de un expediente; todo ello unido a la propia conducta de la recurrente, que no adoptó durante la tramitación medidas tendentes a la efectividad y aseguramiento de su derecho frente a una posible tardanza de la Administración. Con la circunstancia además de que en el presente caso la pretensión indemnizatoria pretende anudarse a una compensación de intereses por las cantidades invertidas a partir de los dos meses siguientes a la inicial aprobación del estudio de detalle, fecha ésta fijada sin ninguna justificación por la recurrente que, por otro lado, y como advierte la corporación local recurrida, si es cierto que pudo ver perjudicado su patrimonio por consecuencia de una inversión inmovilizada, es también cierto que se benefició de un evidente, por notorio, incremento de precios de la construcción durante el período de tiempo en que se dilató la obtención de la licencia de obra y la consiguiente puesta en el mercado de la superficie a construir y sin que, por lo demás y en contra de lo que se exige por la doctrina de esta Sala, se haya cumplido por el recurrente con la carga procesal de probar no sólo la existencia de los daños sino también su concreta cuantificación que, en modo alguno y por las razones expuestas, se puede cifrar en el importe de los intereses devengados durante el período de la demora que, con creces, estarían compensados con el mayor precio obtenido por la construcción.

El motivo, por tanto, ha de ser rechazado.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede la condena en costas del recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de 1.000 ¤.