STS, 11 de Junio de 2002

PonenteD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
ECLIES:TS:2002:4234
Número de Recurso3940/1997
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION
Fecha de Resolución11 de Junio de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Junio de dos mil dos.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3940/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de D. Luis Antonio , contra la sentencia nº 43/97 dictada con fecha 24 de enero de 1997, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sin que haya comparecido la parte recurrida.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo nº 2069/1994 interpuesto por D. Luis Antonio , representado por la Procuradora Dª Ana Ballesteros Navarro y defendido por el Letrado D. José Luis Jiménez Noguera contra la decisión adoptada el día 7 de junio de 1994 por el Pleno del Ayuntamiento de El Verger (Alicante) que acordó no acceder a las pretensiones declarativas e indemnizatorias articuladas por el actor el 15 de abril de 1994, se dictó sentencia con fecha 24 de enero de 1997 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana que contiene la siguiente parte dispositiva: "1.- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Antonio contra la decisión adoptada el día 7 de junio de 1994 por el Pleno del Ayuntamiento de El Verger (Alicante) que no accedió a las peticiones formuladas por el actor en el escrito presentado el 15 de abril de ese año. 2.- Se anula este acto administrativo, al ser contrario a Derecho. 3.- No se accede a la pretensión de resarcimiento económico formulada en el suplico del escrito de demanda (falta de acreditación de los presupuestos constitutivos de éste). No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio".

SEGUNDO

En la sentencia recurrida se hace referencia a las siguientes circunstancias:

  1. El día 24 de diciembre de 1976 el Pleno del Ayuntamiento de El Verger (Alicante) acordó: "Adjudicar el Servicio de Recaudación por gestión directa, de los valores a cobrar por recibo y certificaciones de débito, durante los ejercicios de 1976 a 1980 inclusive, a D. Luis Antonio en los términos de su proposición". Este contrato administrativo se ha venido prorrogando por ambas partes hasta el año 1993.

  2. El Pleno municipal del Ayuntamiento dicta una nueva Resolución el 30 de noviembre de 1993 con el siguiente tenor: "Delegar en la Diputación Provincial de Alicante las facultades que este Ayuntamiento tiene atribuidas en materia de gestión tributaria en los Impuestos sobre Bienes Inmuebles y sobre Actividades Económicas, con las condiciones y vigencia que se establecen en el presente acuerdo".

    La fundamentación del Acuerdo, aunque no lo indica la sentencia recurrida, se basa en los artículos 92.2.b) de la LBRL y disposición transitoria 9 del Real Decreto-Legislativo 781/86 de 18 de abril.

  3. Se reconoce en la sentencia recurrida que en el proceso no consta pliego alguno de cláusulas administrativas particulares que describa y reglamente el pacto establecido en el año 1976 entre el Ayuntamiento de El Verger y D. Luis Antonio , a pesar de haber sido solicitado éste por el demandante durante el período de formalización de la pretensión anulatoria.

  4. El 7 de junio de 1994 adoptó el Pleno del Ayuntamiento de El Verger nuevo acuerdo por el que entiende que "el contrato por tiempo determinado concluye por el mero transcurso del tiempo o plazo de duración, sin necesidad de requerimiento, ya que no existía estipulación referente a la necesidad de preaviso y no ha existido tácita reconducción para el ejercicio 1994".

  5. Para la sentencia recurrida resulta incorrecta dicha valoración, pues el contrato había sido tácitamente prorrogado desde 1980 hasta 1993, por lo que la conducta de prescindir de la vigencia del contrato convenido con un tercero en el que, por hipótesis, no existe tácita reconducción debe realizarse respetando los intereses legítimos de ese ciudadano, lo que reclama la inmediata comunicación de la voluntad municipal de extinguir la relación jurídica a tenor de los básicos principios contractuales de buena fe y confianza legítima, máxime si se valora que esa prórroga anual del contrato se había materializado en trece ocasiones.

  6. Por lo que respecta a la pretensión indemnizatoria, la falta de aportación de medio documental alguno junto con el escrito de demanda o a la solicitud de prueba durante la tramitación del proceso en lo que hace a esta fijación de daños materiales producidos por la extinción del contrato de gestión indirecta del servicio de recaudación municipal concertado con el Ayuntamiento de El Verger determina la imposible declaración de su existencia en la resolución judicial recurrida, dada la exigibilidad legal de que en la fase declarativa del proceso aparezcan, al menos, con una cierta exactitud las bases que han de permitir el cómputo exacto de los daños y perjuicios causados al actor durante el período de ejecución de la sentencia judicial de que se trate.

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Luis Antonio y no ha comparecido la parte recurrida.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de junio de 2002.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El único motivo de casación se basa, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de lo dispuesto en los artículos 65, 70, 92 y 93 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales; artículos 232 y 233 del Reglamento General de Contratación; artículos 114.3, 150.c), 168.b) y 170 de la Ley de Contratos del Estado; artículos 306, 609, 632 y 659 de la Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 74.1 y Disposición Adicional Sexta de la Ley Jurisdiccional, y artículos 1101 y 1108 del Código Civil.

Con carácter previo al examen de este motivo entiende la Sala que la forma en que el Tribunal de instancia ha interpretado los requisitos de la prorrogabilidad del contrato de gestión afianzada del servicio de recaudación municipal de 24 de diciembre de 1976 constituye una cuestión de estricto carácter jurídico que implica la determinación del alcance y contenido de la Disposición Transitoria novena del Real Decreto Legislativo 781/86 en que se basa el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Verger de 30 de noviembre de 1993 al delegar en la Diputación la recaudación de impuestos municipales y este precepto reconoce que los recaudadores contratados podrán continuar en el ejercicio de sus funciones de agentes ejecutivos durante la vigencia de los contratos, los cuales podrán ser prorrogados de mutuo acuerdo, en tanto las entidades locales no tengan establecido el servicio con arreglo a lo previsto en la Ley, o tratándose de municipios, mancomunidades o entidades locales o consorcios, no lo tengan establecido la Diputación como forma de cooperación del ejercicio de las funciones municipales, lo que se traduce, frente al criterio de la sentencia recurrida y en coherencia con la jurisprudencia de esta Sala (en STS, 3ª, 7ª de 4 de junio de 1999 al resolver el recurso de casación nº 6331/93 y 5 de diciembre de 2000, al resolver el recurso de casación nº 4335/1996) en el reconocimiento de la referida delegación en la Diputación, basándose en los artículos 106.3 de la Ley 7/85 y 7 y 12 de la Ley 39/88.

Este último precepto indica que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y las demás leyes del Estado, reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo, en relación con el artículo 6.1 del Reglamento General de Recaudación de 20 de diciembre de 1990, disposición en la que se establece que, de conformidad con el artículo 12 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, el Reglamento es aplicable directamente a las entidades locales y la gestión recaudatoria de estas entidades está atribuida a las mismas y se llevará a cabo o directamente por dichas entidades o por otros entes territoriales a cuya demarcación pertenezcan, con los que se haya formalizado el correspondiente convenio o en los que se haya delegado esta facultad, siendo competentes los órganos, servicios o entidades que se determinen en las correspondientes normas orgánicas de la entidad.

SEGUNDO

En consecuencia, se rechaza el criterio de la prorrogabilidad partiendo de que en el caso examinado se produce la ausencia del pliego de bases del concurso y el recurrente pretende cambiar las bases con un apoyo en un supuesto derecho adquirido que no existe y este criterio es mantenido en un caso similar en la STS, 3ª, 7ª de 22 de abril de 2002

Esta valoración no puede desvirtuar, sin embargo, el punto primero de la parte dispositiva de la sentencia recurrida ante la proscripción de la reformatio in peius, máxime cuando no ha comparecido la parte recurrida, pues la interdicción de la reforma peyorativa, si bien no está expresamente enunciada en el art. 24 CE, representa un principio procesal que, a través del régimen de garantías legales de los recursos, integra el derecho a la tutela judicial efectiva, conectándose con las exigencias derivadas de la prohibición constitucional de la indefensión (entre otras, SSTC 54/1985, de 18 de abril, F. 7, 116/1988, de 20 de junio, F. 2 y 56/1999, de 12 de abril, F. 2) y en cuanto modalidad expresiva de incongruencia procesal, la reforma peyorativa «tiene lugar cuando el recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada la situación creada o declarada en la resolución impugnada, de modo que lo obtenido con la resolución que decide el recurso es un efecto contrario al perseguido por el recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la resolución objeto de impugnación» (STC 9/1998, F. 2).

TERCERO

Al analizar el único motivo del recurso entiende la parte recurrente que al no acceder a la pretensión de resarcimiento económico la consecuencia derivada del incumplimiento contractual y culpable por parte de la Administración, al desistir unilateralmente del contrato sin causa legítima y provocar la prórroga por un año más del contrato no denunciado, es la indemnización de daños y perjuicios, en concreto, del lucro cesante o beneficio dejado de percibir durante ese año de prórroga, y esta consecuencia viene exigida por la Ley, es decir, es una obligación, la de indemnizar, "ex lege" y es un caso en que el Derecho anuda al incumplimiento de una obligación la indemnización de daños y perjuicios causados al contratista.

En lo que respecta a los daños y perjuicios económicos es de significar que el cese de los Recaudadores no ha originado pérdidas o disminuciones de derechos económicos, sino, a lo sumo, de expectativas, pues tales derechos se producían o generaban en base a la gestión realizada, ya que eran la contraprestación del servicio prestado, y es lógico que si dicha gestión ya no se realiza, esos derechos carecen de causa originaria y, en consecuencia, las antiguas expectativas de continuar percibiendo la contraprestación no pueden confundirse e identificarse con derechos plenamente asumidos o adquiridos.

Es reiterada la postura jurisprudencial del Tribunal Supremo (así en sentencia de 15 de octubre de 1986) que no computa las ganancias dejadas de percibir que sean posibles, pero derivadas de resultados inseguros y desprovistos de certidumbre, cuando las pruebas de las ganancias dejadas de obtener sean dudosas o meramente contingentes y, en este caso, no se han acreditado, pues la disminución de las expectativas económicas del Recaudador se había ido generando paulatinamente cuando un conjunto de disposiciones normativas habían permitido el progresivo traspaso de los servicios recaudatorios generales, de forma específica, a la Seguridad Social, a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, con la consecuente reducción de funciones y, por supuesto, de ingresos de los antiguos Recaudadores (así, en 1988, con la Ley de Haciendas Locales 39/1988, las expectativas económicas aún habrían sido menores).

Finalmente, por lo que respecta a los perjuicios profesionales, el Real Decreto 1327/1986 ha permitido a los Recaudadores cesados el ejercicio de la opción a adscribirse a los nuevos autoservicios recaudatorios de la Administración o a reingresar, como titular o como contratado laboral, a sus antiguos cuerpos o escalas funcionariales, con la seguridad que tales integraciones implican. Además, las potenciales indemnizaciones a su personal auxiliar se minimizaron por el hecho de que tal personal, en virtud de acuerdo suscrito entre sus representantes sindicales y el Ministerio de Economía y Hacienda (Resolución de la Dirección General de Trabajo 11 de abril de 1988), se incardinó, como personal laboral, en el citado Departamento Ministerial, con respeto de su antigüedad a efectos económicos y sociales.

CUARTO

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala (sentencia, entre otras, de 3 de febrero de 1989) falta una prueba que determine la certeza del daño emergente y lucro cesante al exigirse una prueba rigurosa de las garantías dejadas de obtener, observándose que la indemnización, en coherencia con reiterada jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencia de 15 de octubre de 1986, entre otras) ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

Tampoco concurre, en el presente caso, el requisito de que, efectivamente, se haya producido una «lesión», en el sentido técnico-jurídico del término, porque si bien toda lesión es integrante de un daño y perjuicio no todo daño y perjuicio es constitutivo de una lesión, dentro del marco de los arts. 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 106.2 de la Constitución y 139 y siguientes de la Ley 30/1992.

En el caso examinado, el Recaudador-Agente Ejecutivo se obliga a hacerse cargo de la recaudación de las exacciones municipales que se liquiden por padrón y de las certificaciones de descubierto, reconociéndosele el 5% del importe de la recaudación de los cargos que se formulen en período voluntario, el importe total del recargo de prórroga del 5% sobre el importe de cobranza de las exacciones incursas en el recargo y la mitad del recargo del 20% del importe de las cuotas incursas en el apremio administrativo que recaude (cláusulas 3ª, 4ª, 5ª y 6ª del contrato de 2 de enero de 1976) y sólo se acredita durante los ejercicios de 1976 a 1980 según Acuerdo del Ayuntamiento de El Verger (Alicante), por lo que, como reconoce la sentencia recurrida, afirmar, sin más acreditación y fundamento que D. Luis Antonio anticipó durante el año 1993 una serie de cantidades al Ayuntamiento de El Verger por las sumas económicas todavía no percibidas por éste en relación con los tributos cuya gestión recaudatoria le había encargado, que esta anticipación le ha producido un daño por la necesidad de satisfacer la carga financiera propia de ese adelanto, y que tal conducta deriva de la exigencia mantenida al respecto por el Ayuntamiento de El Verger y no producto de una cláusula ínsita al contrato de prestación o por cualquier otra razón, es una situación, como reconoce la resolución del Pleno de 7 de junio de 1994 que: "En cuanto a la indemnización de intereses por cantidades anticipadas a cuenta de la recaudación efectiva se determina su improcedencia por el origen voluntario de mera liberalidad de tales adelantos" lo que supone la exclusión de cualquier tipo de actividad alegatoria y probatoria que ha de concluir en la desestimación de la pretensión indemnizatoria que se articula en el proceso.

QUINTO

En efecto, frente a la tesis de la parte recurrente en casación, en el recurso no se ha probado la existencia de un incumplimiento culpable de la Administración al no denunciar la vigencia del contrato, no se ha probado, mediante la aportación de los documentos, la realidad de un resultado patrimonial lesivo para el recurrente, cual es el lucro cesante o beneficio dejado de percibir por el recaudador por el año que él considera de prórroga y no se ha precisado la cuantía de los daños y perjuicios sufridos y si bien se fijó el premio de cobranza percibido por el recaudador en el año 1993, no se han fijado los criterios o bases conforme a los cuales se puede calcular la indemnización: 5% de lo recaudado en fase voluntaria y 10% del recargo de lo recaudado en fase ejecutiva.

Por estos razonamientos, la sentencia recurrida no considera acreditados los "presupuestos constitutivos" del resarcimiento solicitado, señalando en su fundamento de derecho tercero, párrafo segundo, que esta actitud alegatoria, unida a la falta de aportación de medio documental alguno junto con el escrito de demanda o la solicitud de prueba durante la tramitación del proceso en lo que hace a esta fijación de daños materiales producidos por la extinción del contrato de gestión indirecta del servicio de recaudación municipal concertado con el Ayuntamiento de El Verger determina la imposible declaración de su existencia, dada la exigibilidad legal de que en la fase declarativa del proceso aparezcan, al menos, con una cierta exactitud las bases que han de permitir el cómputo exacto de los daños y perjuicios causados al actor durante el período de ejecución de la sentencia judicial de que se trate.

Tampoco se acredita la relación de causalidad entre el daño, el beneficio dejado de percibir y el supuesto desistimiento unilateral de la Administración.

SEXTO

En consecuencia, no resultan vulnerados los artículos 70 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, vigente en el momento de la contratación cuando señala que si la Administración desistiere de llevar a cabo lo que fuere objeto de la obligación contraída o considerase más conveniente asumir su ejecución directa, podrá denunciar el contrato con resarcimiento al contratista de los daños e indemnización de los perjuicios que se le causaren; el artículo 92 del RCCL al reconocer que la Administración y el contratista quedarán sujetos a resarcir los daños e indemnizar los perjuicios que causen, si en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad o de cualquier otro modo contravinieran aquéllas y también habrá lugar a dichos resarcimientos e indemnización en los demás casos previstos por este Reglamento, ni el artículo 93 del RCCL, al señalar que la Corporación Local fijará el importe de las indemnizaciones que le correspondan, pues el contratista habrá de solicitar de la Corporación el reconocimiento del derecho a indemnización y la cuantía de ésta, y en caso de disconformidad resolverá la jurisdicción competente.

Tampoco se acredita la vulneración del artículo 232 del Reglamento General de Contratación del Estado al establecer que si la Administración, antes de la conclusión del contrato, estimase conveniente para el interés general gestionar el servicio por sí o por medio de un ente público, podrá ordenar su rescate indemnizando al empresario el valor de las obras e instalaciones que no hayan de revertir a aquélla, habida cuenta de su grado de amortización y los daños y perjuicios que se le irroguen, así como los beneficios futuros que deje aquél de percibir, atendiendo a los resultados de la explotación en el último quinquenio, ni el artículo 233 del RGCE cuando subraya que el contrato se extingue por la supresión del servicio, acordado por la Administración. Cuando la explotación del servicio se haga imposible como consecuencia de acuerdos adoptados por la Administración con posterioridad al contrato, el empresario podrá pedir la resolución del mismo y la indemnización al empresario se ajustará a lo dispuesto en el artículo anterior.

SEPTIMO

Finalmente, es inaplicable la doctrina jurisprudencial en que pretende basarse la parte recurrente para la infracción de los artículos 609, 632 y 659 de la LEC y 74.1 y adicional sexta de la LJCA que se contiene en la invocada sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 20 de enero de 1997 por entender que la conclusión obtenida en aquella sentencia, respecto de la prueba, es contraria a las reglas de la sana crítica, pues si aquellos preceptos invocados determinan que los Tribunales han de apreciar las pruebas conforme a las reglas de la sana crítica, en aquel caso, la Sala de instancia no llevó a cabo una correcta valoración de las pruebas, obrantes en las actuaciones, con arreglo a aquellas prescripciones legales, y estas circunstancias derivadas de un supuesto de denegación presunta por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes de una indemnización solicitada en razón de unos daños y perjuicios causados por la paralización de unas obras en un complejo rústico, son inaplicables a la cuestión examinada, en la que tampoco se acredita la vulneración de los artículos 1.101 a 1.108 del Código Civil, citados como infringidos, ni al negar al recurrente el derecho de resarcimiento económico por imposibilidad de diferir al trámite de ejecución de sentencia la cuantificación de este daño no acreditado se está vulnerando el artículo 360 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y la jurisprudencia interpretativa de esta norma.

OCTAVO

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 3940/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Cesáreo Hidalgo Senen, en nombre y representación de D. Luis Antonio , contra la sentencia nº 43/97 dictada con fecha 24 de enero de 1997, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Antonio contra la decisión adoptada el día 7 de junio de 1994 por el Pleno del Ayuntamiento de El Verger (Alicante) que no accedió a las peticiones formuladas por el actor en el escrito presentado el 15 de abril de ese año y anuló este acto administrativo, al ser contrario a Derecho, no accediendo a la pretensión de resarcimiento económico formulada en el suplico del escrito de demanda (falta de acreditación de los presupuestos constitutivos de éste), sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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