STS, 27 de Junio de 2008

La sentencia impugnada desestimó el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Carreño (Asturias) contra el acuerdo del Ministro de Hacienda, fechado el 2 de abril de 2001, en el que resolvió que no había lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado, por importe de 155.052,78 euros, más los intereses de demora, como consecuencia de los ingresos dejados de percibir por la citada corporación municipal en concepto de contribución territorial urbana, cantidad que había sido girada a la compañía ENSIDESA con ocasión de la ejecución de diversas construcciones en el término municipal de Carreño.

Dicha sentencia, tras describir el acto recurrido, en el primer fundamento deja constancia de los siguientes hechos:

[...] se dio de alta a la citada empresa en el Padrón del Impuesto con efectos desde el segundo semestre de 1988 y se giró liquidación por este semestre y el ejercicio 1989, resultando una deuda tributaria de 25.798.612 ptas. La empresa ENSIDESA interpuso reclamación económico-administrativa ante el TEAR de Asturias, el cual con fecha 5-VII-91 suspendió la ejecución del acto impugnado garantizado con aval bancario, lo que fue notificado al Ayuntamiento. El 19-VI-92 el TEAR estimó en parte la reclamación y anuló la liquidación correspondiente al año 1988, manteniéndose la de 1989 "sin perjuicio de que se inicien de nuevo las actuaciones referidas al repetido año 1988 por cuanto la reclamación ha de referirse única y exclusivamente al acto administrativo derivado del contenido del acta de la Inspección, por lo que procede anular la liquidación complementaria girada". La Gerencia Territorial del Catastro de Gijón no practicó nueva liquidación.

El día 10-VI-99 ENSIDESA se dirigió a dicha Gerencia solicitando la declaración de prescripción de la garantía prestada para garantizar la suspensión de la deuda en su día impugnada. Y el 19-X-99 se dirigió al Ayuntamiento de Carreño para que declarase la prescripción, contestando el Ayuntamiento que no era de su competencia tal declaración, inhibiéndose el 7 de enero de 2000 la Gerencia Territorial del Catastro a favor del Ayuntamiento por su condición de (sic).

El Ayuntamiento hoy actor, concretó tanto en vía administrativa como contencioso-administrativa el daño por el que se reclama una indemnización en el funcionamiento anormal de la Inspección de los Tributos del Estado que, siendo competente para la liquidación y recaudación de la Contribución Territorial no realizó correctamente su función.

En el segundo fundamento (los dos primeros párrafos) la Audiencia Nacional resume la doctrina jurisprudencial sobre la responsabilidad patrimonial ex artículos 106, apartado 2, de la Constitución y 139 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pública s y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), para, a continuación, declarar que el Ayuntamiento demandante es un «particular» a efectos de reclamar que esa responsabilidad se haga efectiva (párrafos tercero a quinto).

El fundamento quinto (la sentencia carece de los ordinales tercero y cuarto), que reproduce en parte dos sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, una de las cuales no identifica, dilucida si en la prescripción de la deuda tributaria el Ayuntamiento reclamante tuvo alguna responsabilidad que excluyera la imputación del daño a la Administración del Estado, concluyendo en sentido afirmativo:

Es obvio, por tanto, que si el Ayuntamiento podía interrumpir la prescripción denunciando la mora y no lo hizo, los perjuicios que de dicha prescripción se derivaron, no se producen por la exclusiva inactividad de la Administración catastral, sino que es la propia inactividad del Ayuntamiento la que causalmente determina de forma principal la prescripción y siendo ello así, no apreciándose una omisión de la Administración del Estado, causa esencial y única generadora de los perjuicios derivados de la prescripción producida, es procedente desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada.

El Ayuntamiento de Carreño preparó el presente recurso y, previo emplazamiento ante esta Sala, efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 4 de junio de 200 4, en el que invocó dos motivos de casación al amparo del artículo 88, apartado 1, letra d), de la Ley 29/1998, de 13 de juli o, reguladora de esta jurisdicción (BOE de 14 de julio).

El primer motivo consiste en la infracción de los artículos 139 y 141 de la Ley 30/1992 y 78, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (BOE de 30 de diciembr e), así como del Real Decreto 939/1986, de 25 de abri l, por el que se aprobó el Reglamento general de la inspección de los tributos (BOE de 14 de may o). A juicio de la corporación local recurrente, la tesis de que le es imputable la responsabilidad en el resultado lesivo, porque no denunció la mora, infringe las normas que invoca de la normativa tributaria, conforme a la que los ayuntamientos no son parte en los procedimientos de gestión tributaria ni en los de revisión ante los órganos económico-administrativos. Se vulneran, por consiguiente, los artículos citados de la Ley 30/199 2, ya que, como resulta patente, concurren en el presente caso los requisitos que se exigen para atribuir a la Administración del Estado el daño que sufrió el Ayuntamiento, consistente en dejar de percibir la contribución territorial urbana que ENSIDESA tenía que pagar por el ejercicio 1989 y el segundo semestre de 1988.

En el segundo motivo se denuncia la vulneración de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo sobre la imputación de responsabilidad a la Administración del Estado del daño causado a las corporaciones locales por el retraso en su actuación, citando las sentencias de 15 de marzo de 2000 y 5 de julio de 200 1, invocadas, sorprendentemente según el Ayuntamiento de Carreño, en la sentencia que combate. Sostiene que, conforme a esa jurisprudencia, el hecho de que no denunciara la mora carece de la relevancia suficiente para impedir la imputación a la Administración del Estado. Trae también a colación la sentencia de 8 de junio de 200 0.

Termina interesando el pronunciamiento de sentencia en la que se case y anule la de instancia, con los pronunciamientos que correspondan conforme a derecho.

La Administración del Estado no ha comparecido en este recurso, pese a haber sido emplazada en forma, por lo que, decaída en su derecho de formular oposición, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, circunstancia que se hizo contar en providencia de 12 de enero de 2006, fijándose al efecto el día 25 de junio de 2008, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Joaquín Huelin Martínez de Velasco Magistrado de la Sala

El objeto de este recurso de casación, como ya hemos indicado en el encabezamiento y en el primer antecedente de hecho, es la sentencia dictada el 18 de marzo de 2004 por la Sección Sexta de Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Naciona l, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo número 628/01, interpuesto por el Ayuntamiento de Carreño contra la resolución adoptada por el Ministro de Hacienda el 2 de abril de 2001. Esta decisión administrativa acordó que no había lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por los ingresos que la citada corporación municipal dejó de percibir debido a la pasividad de los órganos tributarios del Estado en los procedimientos instados por la compañía ENSIDESA, que provocó la prescripción del derecho a determinar la deuda a la que debía hacer frente dicha empresa en concepto de contribución territorial urbana del ejercicio 1988, por la ejecución de diversas construcciones en el término municipal de Carreño.

La sentencia de instancia, si bien se separa de la decisión administrativa, en cuanto negó legitimación al Ayuntamiento para reclamar (aunque, a efectos meramente dialécticos, entró en el fondo para desestimar la pretensión), llega a igual solución, negando el derecho porque, a su juicio, los daños son imputables a la corporación local demandante, por no haber denunciado la mora a fin de evitar la prescripción.

El Ayuntamiento de Carreño se alza contra este planteamiento, que considera infractor de los preceptos y de la jurisprudencia que cita en los do s motivos que articula, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente segundo de esta sentencia.

El debate en esta sede casacional presenta perfiles singulares, pues, para cimentar su recurso, el Ayuntamiento de Carreño utiliza las mismas sentencias que la Audiencia Nacional reproduce para motivar su fallo.

Tales pronunciamientos, dictados por esta Sala del Tribunal Supremo, admiten que, tratándose de tributos locales, también prescribe el derecho de la Administración para liquidar la deuda tributaria si transcurre el plazo señalado por el legislador [cinco años, en virtud del artículo 64 de la Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria (BOE de 31 de diciembr e), vigente al tiempo de los hechos del litigio] en sede de gestión o de revisión ante los órganos de la Administración del Estado. En otras palabras, la pasividad de una Administración (la del Estado), a la que se encomienda la gestión y la revisión de los tributos de los que son acreedoras otras (las locales), perjudica a estas últimas, que quedan impedidas para reclamar el pago de una deuda que no existe, si ya se ha extinguido, por prescripción, la potestad para fijarla. En este sentido se han pronunciado, entre otras, las sentencias de 14 de febrero de 1997 (apelación 11198/91, fj4º), 20 de marzo de 1999 (casación 3962/94, fj2º), 15 de marzo de 2000 (casación para la unificación de doctrina 1843/95, fj4º), 1 de abril de 2000 (casación para la unificación de doctrina 4490/95, fj3º), 1 de junio de 2001 (casación para la unificación de doctrina 2757/96, fj3º), 16 de noviembre de 2001 (casación 8363/94, fj2º), 28 de junio de 2002 (casación para la unificación de doctrina 4129/97, fj5º) y 8 de julio de 2002 (casación 3657/9 7, fj2º).

La anterior doctrina gira en torno a dos ideas:

1. ) La inactividad durante el tiempo señalado produce siempre la prescripción, aun cuando el órgano que la provoca pertenezca a una Administración distinta a la que es titular del crédito tributario, pues el reparto territorial de las potestades públicas «no puede alterar la relación esencialmente unívoca entre el ciudadano y el Poder y menos justificar la pérdida de derecho alguno por el administrado que no puede terminar sufriendo el perjuicio de inactividades de otros y de retrasos que le sean ajenos» (sentencia de 8 de julio de 200 2, ya citada). Esta solución es la más acorde con el principio de seguridad jurídica, al que sirve, en lo fundamental, el instituto de la prescripción.

2. ) Tal resultado, que lesiona a una Administración (el Ayuntamiento titular del crédito tributario) por la parálisis de otra (la del Estado, a través de los órganos tributarios de gestión, de inspección o de revisión), podía haberse evitado si la Administración local hubiere denunciado la mora; dicho de otra forma, la única manera en la que participa el Ayuntamiento en el retraso que le perjudica es a través de la ausencia de escritos pidiendo la continuación del procedimiento (de nuevo, véase la sentencia citada de 8 de julio de 200 2).

De las dos, la primera idea es la nuclear, la que sustenta la decisión, mientras que la segunda, accesoria, viene a dar respuesta a la paradójica situación de que una persona jurídica resulte perjudicada por la pasividad de otra, indicando que pudo evitar el resultado excitando a esta última para que actuase.

Pues bien, a esta segunda idea, expuesta en abstracto y con carácter general, acude la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional para negar al Ayuntamiento de Carreño el derecho a ser indemnizado porque, con su quietud, no denunciando la mora, tuvo una participación relevante en el resultado lesivo, circunstancia que enerva el nacimiento de la responsabilidad que reclama.

Ahora bien, tal idea, decantada en un contexto distinto -el de la prescripción- al que ahora nos ocupa -la eventual responsabilidad por los daños derivados de esa prescripción-, debe concretarse, tanto para este nuevo contexto como, una vez en él, en función de las circunstancias del caso litigioso, a fin de comprobar si realmente el Ayuntamiento recurrente pudo hacer algo para evitar la extinción de la potestad enderezada a liquidar la deuda tributaria y, consecuentemente, el daño patrimonial irrogado.

En el plano más abstracto, cabe recordar que en la época en la que se produjo el devengo (años 1988 y 1989), el tributo litigioso se regía por el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril (BOE de 2 2 y 23 de abril), que lo configuraba como un ingreso de titularidad de las entidades municipales [artículos 230, apartado 1, letra b), 25 2 y siguientes], cuya gestión e inspección se llevaba a cabo por la Administración estatal, en colaboración con las locales (artículo 230, apartado 2), a través del Centro de Gestión y Cooperación Tributaria [artículo 230, apartado 3, letra b)]. La Ley 38/1988, de 28 de diciembr e, reguladora de las Haciendas Locales, suprimió este tributo, sin perjuicio del derecho a exigir las deudas devengadas conforme al mismo (disposición transitoria sext a), sustituyéndolo por otro de nueva factura denominado impuesto sobre bienes inmuebles, cuyas liquidación, recaudación y revisión correspondía en exclusiva a los ayuntamientos (artículo 78, apartado 2), atribuyéndose la inspección a los órganos competentes de la Administración del Estado, aunque cabían fórmulas de cooperación (artículo 78, apartado 3).

No obstante aquella competencia municipal, la disposición transitoria undécima de la Ley 38/198 8 autorizaba a que, durante los dos primeros años de aplicación del nuevo tributo, las atribuciones municipales ex artículo 78, apartado 2, se ejercitasen por la Administración Tributaria del Estado, mediando una previa solicitud del Ayuntamiento interesado (apartado 1). Así las cosas, durante el bienio 1990 y 1991 (pues el nuevo tributo se exigió a partir del 1 de enero de 1990, en virtud de la disposición adicional segunda, apartado 1), cabía que el Estado continuase manejando las riendas de los procedimientos de liquidación, recaudación y revisión de la contribución territorial urbana.

De acuerdo con este marco normativo y descendiendo a la realidad de los hechos del litigio, ha de subrayarse que la Inspección de lo Tributos del Estado liquidó el 4 de junio de 1991 a ENSIDESA, como sujeto pasivo de la contribución territorial urbana, la deuda que había devengado en el segundo semestre de 1988 y en 1989, por cuantía de 25.798.612 pesetas, incluidos los intereses de demora (9.200.032 pesetas correspondiente al segundo semestre de 1988 y 16.598.580 pesetas en 1989). El 4 de julio siguiente, el Ayuntamiento tomó conocimiento de la liquidación e incorporó el crédito a su contabilidad como pendiente de cobro.

El día anterior, la empresa sujeto pasivo había interpuesto reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Regional de Asturias, que, con efectos desde el 27 de junio, suspendió la ejecución del acto impugnado al haberse aportado garantía bastante. Esta decisión se notificó el 8 de julio al Ayuntamiento, que no se personó. El expediente fue puesto de manifiesto el 15 de octubre de 1991, presentándose alegaciones por la reclamante el 31 del mismo mes. La reclamación fue estimada en resolución de 19 de junio de 1992, en la que se anuló la liquidación girada por el ejercicio 1988, manteniéndose la de 1999, «sin perjuicio de que se inicien de nuevo las actuaciones referidas al repetido año 1988». El pronunciamiento anulatorio tuvo lugar porque la rectificación propuesta en el curso de la inspección para el ejercicio 1988 debió realizarse en un procedimiento distinto. La mencionada resolución se notificó a la empresa reclamante el 1 de julio de 1992 y al Centro de Gestión Catastral el 3 de julio, sin que se practicara nueva liquidación.

El 10 de junio de 1999 ENSIDESA se dirigió a dicho Centro solicitando que se declarase la prescripción de la garantía prestada para asegurar la suspensión de la deuda en su día impugnada y el 19 de octubre siguiente formuló igual petición al Ayuntamiento de Carreño, que el 4 de enero de 2000 se inhibió a favor de la Gerencia Territorial del Catastro de Gijón; este organismo, a su vez, dejó la cuestión en manos de la corporación municipal, remitiéndole el expediente de gestión el 23 de febrero.

El anterior relato fáctico deja fuera de lugar la ratio decidendi de la sentencia impugnada, porque el transcurso de plazo de prescripción de la deuda tributaria, que, por cierto, nadie ha declarado formalmente, no acaeció en sede económico- administrativa; por consiguiente, el Ayuntamiento de Carreño, que no fue parte en el procedimiento de revisión, no podía denunciar la mora por la sencilla razón de que no se produjo.

La parálisis administrativa acaeció después, cuando nadie practicó de nuevo una liquidación para el segundo semestre de 1988. En este punto es en el que quiebra la tesis del Ayuntamiento recurrente, porque, si bien hasta 1991 la competencia para practicar esa liquidación pudiera corresponder a la Administración del Estado, lo cierto es que, ya en 1992, la tarea incumbía a la municipal, que nada hizo. El plazo de prescripción empezó a correr en julio de 1992, mes durante el que se notificó a las partes la resolución de la reclamación económico-administrativa, por lo que sólo podía interrumpirlo el Ayuntamiento de Carreño, practicando la correspondiente liquidación; en estas circunstancias, le resulta imputable el eventual perjuicio que padeció por la extinción de la potestad enderezada a la fijación de la deuda tributaria.

El Ayuntamiento argumenta que no fue parte en la reclamación económico-administrativa y que, por consiguiente, no llegó a conocer el contenido de la resolución estimatoria, quedando impedido, por su ignorancia, para proceder a la liquidación que esa resolución permitía. Ahora bien, aun así el resultado lesivo le resulta achacable, al menos en parte, por dos razones. En primer lugar, porque, como se explica a efectos meramente dialéctico en la resolución administrativa impugnada, tuvo conocimiento de la existencia de la reclamación y de la suspensión de la ejecución del acto combatido, sin que, de un lado, se personara para defender los intereses de la comunidad vecinal, como le autorizaba el artículo 33 del Reglament o de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto (BOE de 9 de septiembr e), entonces vigente, y, de tal modo, tener conocimiento del curso de las actuaciones, y, de otro, ante la supuesta tardanza del Tribunal Económico-Administrativo en decidir, nada hizo para excitar su celo y evitar el transcurso del plazo de prescripción.

En segundo término, porque el ejercicio de potestades públicas, además de con pleno sometimiento a la ley y al derecho, ha de desarrollarse con objetividad y eficacia [artículos 103, apartado 1, de la Constitución y 6, apartado 1, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases de régimen local (BOE de 3 de abri l)], máxime si se tratan de competencias privativas, en cuyo caso se ejercen bajo la propia responsabilidad (artículo 7, apartado 2, de la citada Ley 7/198 5). Los anteriores preceptos exigían del Ayuntamiento de Carreño que, una vez expirado el periodo transitorio sobre la gestión de la contribución territorial urbana y su sucesor, el impuesto sobre bienes inmuebles, no se desentendiera de la suerte de los expedientes vivos o en curso, impulsando su tramitación hasta hacer efectivos los créditos tributarios de los que fuere titular.

En suma, no se le notificó la decisión de la reclamación económico-administrativa, pero la mínima diligencia como gestor de los intereses públicos debió impulsarle a interesarse sobre la situación del expediente, sin dejar transcurrir el tiempo y prescribir la potestad para liquidar y recaudar la contribución territorial urbana que ENSIDESA estaba obligada a pagar por el segundo semestre de 1988.

No cabe, pues, hablar de la existencia de un daño padecido por el Ayuntamiento de Carreño que sea consecuencia exclusiva del funcionamiento de la Administración del Estado, sino que en el resultado lesivo tuvo que ver su comportamiento, de modo que ahora no puede pretender el resarcimiento de una situación a cuya creación contribuyó, debiendo desestimarse los dos motivos de casación y ratificarse el fallo de la sentencia impugnada.

No habiendo comparecido ninguna parte para oponerse al recurso de casación, no procede hacer pronunciamiento sobre las costas causadas en su tramitación.