STS, 5 de Junio de 2003

En escrito de 1 de septiembre de 2.000 por la Procuradora de los Tribunales Dª Esperanza Alvaro Mateo en nombre y representación de Dª Elena procedió a interponer el presente Recurso Contencioso Administrativo contra la resolución del Consejo de Ministros de fecha 16 de junio de 2.000, recaída en el procedimiento administrativo 226/99, cuyo acuerdo literalmente dice: "El Consejo de Ministros, de acuerdo con el Consejo de Estado, resuelve desestimar la reclamación formulada por D. Alvaro Marín García, en nombre y representación de Dª Elena , por responsabilidad patrimonial del Estado, en solicitud de indemnización por los posibles perjuicios ocasionados en su patrimonio derivados del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969, que determinó el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción."

Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo y reclamado el expediente administrativo, en escrito de 13 de noviembre de 2.000, se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora, tras los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba "dicte sentencia por la que estimando el presente recurso, se declare que nuestra representada, Dª Elena , tiene derecho a ser indemnizada por la Administración del Estado, como consecuencia de la pérdida de negocio, bienes del mismo y derechos, que su marido, D. Héctor , tenía en Gibraltar, en la suma de DOS MILLONES DOSCIENTAS CUATRO MIL CIENTO SESENTA Y SEIS PESETAS (2.204.166 PESETAS) en valor adquisitivo de Junio de 1.970, actualizando dicho importe mediante la aplicación del Indice de Precios al Consumo hasta la fecha de pago de dicha suma, más el interés legal correspondiente, desde la fecha de la resolución impugnada hasta el momento del pago."

En escrito de 20 de diciembre de 2.000, el Abogado del Estado, mostró su oposición al Recurso interesando se dicte sentencia desestimando el recurso.

Por Auto de fecha 18 de enero de 2.001 se acordó el recibimiento a prueba solicitado, y declarado impertinente el medio de prueba propuesto, por providencia de 19 de marzo de 2.001 se acordó conceder al representante procesal de la actora el plazo de diez días a fin de formalizar su escrito de conclusiones, lo que realizó en escrito de 10 de abril de 2.001.

En escrito de 3 de mayo de 2.001, el Abogado del Estado procedió a evacuar el trámite de conclusiones, estándose a lo solicitado en su escrito de contestación a la demanda.

Conclusas las actuaciones, se procedió a señalar para su votación y fallo la audiencia del día 4 de junio de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La recurrente Dª Elena interpone este recurso jurisdiccional contra la resolución denegatoria de indemnización por los posibles perjuicios derivados del acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969.

La recurrente, que actúa como viuda y heredera del fallecido D. Héctor , alega que éste residía en La Línea de la Concepción y era propietario de un negocio de carnicería ubicado en el Mercado de Gibraltar el cual estaba a nombre de una ciudadana británica, residente en Gibraltar, como consecuencia de la prohibición existente en dicha ciudad después de la II Guerra Mundial de ejercer el comercio a todo aquél que no residiera en dicha plaza. El marido de la recurrente, se alega que se desplazaba para dirigir su negocio al Peñón y volvía a pernoctar a su residencia en La Línea viéndose imposibilitado, por el cierre de la frontera con Gibraltar dispuesto por el Gobierno Español el 6 de junio de 1.969 y que entró en vigor a partir del 8 de junio de 1.969, a atender el negocio lo que le forzó a abandonar el mismo con los daños que para su patrimonio significó esta medida.

El recurso es similar al resuelto por esta Sala con fecha 20 de mayo de 2.003 por lo que, en aras al principio de unidad de doctrina, el pronunciamiento de esta Sala debe seguir la línea jurisprudencial marcada en aquélla sentencia.

La recurrente pretende como indemnización la que dice que fue ya solicitada y denegada por la resolución administrativa por importe de 2.204.167 pesetas, como valor adquisitivo de junio de 1.970, con la actualización de dicho importe mediante la aplicación del índice de precios al consumo hasta la fecha de pago de dicha suma, más el interés legal correspondiente desde la fecha de la resolución impugnada hasta el momento del pago.

Se oponen por la Abogacía del Estado en el supuesto presente, como lo hizo en el recurso tramitado por la Sala con el número 1.214 de 2.000, dos cuestiones que, a su juicio, resultan esenciales para desestimar la pretensión ejercitada y que aparecen referidas a la prescripción de la acción para reclamar y la de que la demandante no ha probado ser dueña del negocio por el que reclama la indemnización citada.

A estas cuestiones debe dar la Sala respuesta con prioridad, puesto que, si ambas, o algunas de ellas, fueran estimadas, nos llevaría a ello a la inmediata desestimación de la pretensión ejercitada por la actora.

Dice el Sr. Abogado del Estado que no consta la reclamación, que asegura haber efectuado el recurrente, en los archivos de los órganos de la Administración a la que se dirigieron en el año 1.970 los escritos que iniciaron la petición. Esa conclusión a la que llega la Administración no puede compartirla este Tribunal. El atento examen del expediente nos lleva a resolver de modo distinto. En primer término, y aunque esto no es decisivo a los efectos de lo que aquí tratamos, no es posible prescindir del hecho de que, producidas en forma las reclamaciones, por los afectados, la Administración no les dio respuesta hasta más de dos décadas después. Por otra parte, la Administración reconoce que las reclamaciones se produjeron, pero niega haber recibido la que formuló el recurrente, según él mantiene.

Pues bien, el demandante aporta copia de un documento fechado en la Línea de La Concepción en 25 de mayo de 1.970, y que recoge la que, según dice, fue la reclamación presentada por él, y por otros ciudadanos residentes en La Línea, y que tenían negocios en Gibraltar a donde acudían a diario para atenderlos. Los distintos informes de la Administración sobre el particular reconocen que en los primeros días de junio de 1.970 se presentaron reclamaciones en número de treinta y cinco, de personas que se encontraban en la misma situación en la que se halla el recurrente, pero en ningún momento se enumeran quiénes eran los firmantes de aquellas peticiones, y, simplemente, se afirma que la del reclamante no se encuentra entre ellas.

Es revelador el informe que dirige el 14 de noviembre de 1.986 el Ministro de Relaciones con Las Cortes y de la Presidencia del Gobierno al Defensor del Pueblo en repuesta a una indagación de éste sobre la cuestión. En ese documento se dice que las peticiones presentadas en la Presidencia del Gobierno fueron remitidas al Ministerio de Hacienda para su tramitación. Pero, a continuación, el mismo documento reconoce que desde el Ministerio de la Presidencia se realizaron posteriores gestiones para que Hacienda reintegrase esos expedientes, y concluye que esas peticiones de devolución no fueron realizadas mediante escrito cursado a través de los correspondientes Registros Generales y que la entrega se realizó «en mano». Después de lo expuesto, el documento concluye afirmando que en «Presidencia se ha realizado una intensa búsqueda de tales expedientes, dificultadas por las circunstancias que acaban de indicarse, sin que los mismos hayan sido localizados hasta la fecha». Hasta aquí el proceder de la Administración que podemos calificar de anómalo, y que nos permite avanzar que en la no aparición de la reclamación original del recurrente pudo influir la descoordinación con la que actuaron los distintos Departamentos de la Administración.

Es cierto que en el presente caso no concurre la circunstancia puesta de relieve, a mayor abundamiento, en la sentencia resolutoria del recurso 1.214/2.000 de que el marido de la recurrente se encontraba entre los firmantes del documento presentado en el Ministerio de la Presidencia fechado el 22 de septiembre de 1.978, pero la misma se estima que no altera la conclusión que hasta aquí se ha expuesto y, en consecuencia, la Sala, en atención a las circunstancias que concurren en el supuesto, tiene por acreditado que el reclamante presentó el documento que inició la reclamación de responsabilidad patrimonial que la Administración dice desconocer y que aparece fechado en La Línea de la Concepción el 25 de mayo de 1.970.

Para la resolución de la segunda cuestión relativa a la titularidad del negocio ha de tomarse en consideración la documentación incorporada a las actuaciones administrativas y de instancia, y en la que aparece acreditado que el marido de la recurrente participaba en la sociedad, inscrita en los registros correspondientes de Gibraltar con el nombre "MEAT IMPORTERS LTD", y que, a través de súbdita británica, figuraba como titular de doce acciones de la compañía como persona interpuesta y según ocurría en otros casos en los que resultaba obligado en función de las circunstancias que concurrían en Gibraltar, como hemos declarado en las repetidas sentencias de 20 de mayo de 2.003. Dicha titular de las acciones reconoce, en la copia del testimonio notarial del correspondiente documento otorgado ante notario público de Gibraltar, que las doce acciones de una libra esterlina en la antes citada Sociedad los números 88 al 99 así como las "tablas de carneceria" números 3 y 4 en el mercado público de abastos de Gibraltar fueron adquiridas por Dª Elvira , súbdita británica, con dinero perteneciente a D. Héctor , vecino de DIRECCION000 nº NUM000 de La Línea de la Concepción, España y que conserva las citadas acciones bajo fideicomiso para el citado D. Héctor .

Obra también en el expediente administrativo el acta de referencia de 17 de octubre de 2.000 en que se recoge la comparecencia de D. Pedro Enrique ante federatario público de Gibraltar haciendo constar que "lleva establecido en el Mercado Público de Gibraltar hace aproximadamente cuarenta años. Era Director de la Compañía dedicada a la compraventa de carnes denominada MEAT IMPORTERS LIMITED, que también estaba formada por los vecinos de La Línea de la Concepción (Cádiz) Don Santiago , Don Benjamín y Don Héctor , esta última tenía sus acciones a nombre de la súbdita británica Doña Elvira . Todos tenían sus establecimientos de carnicería en el mercado público. El 8 de junio de 1.969 a raíz del cierre de la frontera abandonaron estos establecimientos. Además estaban establecidos en el mercado público de Gibraltar otros comerciantes linenses dedicados a la carnicería, como eran la familia Pedro Antonio o la familia Miguel . Todos abandonaron sus actividades en Gibraltar a raíz del cierre de la frontera en Junio de 1.969."

Las circunstancias anteriores, documentalmente acreditadas, considera la Sala que desvirtúan las afirmaciones del Sr. Abogado del Estado y del acuerdo recurrido en orden a la titularidad del negocio del marido de la recurrente, quien ha de considerarse titular del negocio de carnicería que invocaba en su reclamación, así como que hubo de abandonarlo en 1.970 por las razones por él expresadas.

Ha de tomarse además en consideración que a idéntica conclusión se ha llegado con respecto a otros titulares de negocios en el mercado de abastos de Gibraltar, y que también lo eran por vía de su condición de socios de la Compañía MEAT IMPORTES LIMITED, a quienes se reconoció la titularidad de los negocios en Sentencias de 7 de marzo de 2.000 y 20 de mayo de 2.003.

Como se expresa en la primera de las Sentencias citadas, el dubio litigioso que fluye de cuanto dejamos expuesto demanda una vez más que, en los mismos términos en que lo hacíamos en las sentencias que nos sirven de precedente, recordemos nuestra uniforme doctrina, que por su misma reiteración es ocioso citar en concreto, a cuyo tenor la responsabilidad patrimonial pretendida en el proceso exige, para su reconocimiento:

1. La efectiva realidad de un daño evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas que no tengan la obligación de soportarlo.

2. Que la lesión patrimonial sufrida sea consecuencia de una actuación del poder público o actividad administrativa, en desarrollo de funciones de la misma naturaleza en una relación de causa a efecto.

3. Que el daño no se haya producido por fuerza mayor. Es requisito "sine qua non" la concurrencia del nexo causal entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, sin interferencias extrañas que pudieran anular o descartar aquél.

Debe agregarse a lo expuesto, en contemplación del particular supuesto contemplado, que el cierre del puesto de control aduanero y policial de la Línea de la Concepción se produjo en desarrollo legítimo de las funciones propias que el Gobierno tiene encomendadas, adoptando una medida de carácter discrecional que, por su propia naturaleza, no resultaba fiscalizable jurisdiccionalmente, pero ello no empece para que pueda ser reconocida la responsabilidad patrimonial cuestionada, pues precisamente el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, precedente del art. 106.2 de la Constitución, establece el derecho de los particulares a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia de la adopción de medidas no fiscalizables en la vía contenciosa.

De las actuaciones obrantes en el expediente ciertamente se desprende que mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1969, en el ejercicio de las funciones de dirección de la política exterior que tiene encomendadas, se acordó el cierre de los puestos aduanero y de policía de La Línea de la Concepción y la cuestión que hemos de abordar es la de sí los perjuicios invocados por el recurrente como consecuencia del «obligado cese del negocio» traen o no causa o derivan efectivamente de aquella medida gubernamental.

Observamos que el recurrente, residente en la Línea de la Concepción, venía regentando mediante diarios desplazamientos en la plaza de Gibraltar un negocio dedicado a la carnicería sito en el mercado público de dicha plaza; que la medida adoptada por el Gobierno español determinó la obligada ausencia del recurrente del establecimiento donde era desarrollado el negocio que regentaba personalmente y llevó consigo la imposibilidad práctica de desarrollar directamente la actividad mercantil o de continuar con la dirección del negocio. Es procedente, por tanto, el reconocimiento de la indemnización solicitada, habida cuenta que se ha producido el efecto dañoso, individual y efectivo para el reclamante como consecuencia de la medida gubernamental adoptada, determinante de la brusca interrupción de la actividad empresarial que aquel desarrollaba, para provocar en definitiva la extinción del negocio, que el actor no tenía la obligación de soportar, en cuanto el cierre de la frontera fue decretado en aras de los intereses nacionales.

Como decimos en aquella Sentencia, la problemática decisoria queda en consecuencia constreñida a la determinación de la efectiva lesión que la prohibición del acceso a Gibraltar produjo para regentar el negocio. Su cuantificación objetiva resulta ciertamente difícil desde el momento en que ni tan siquiera ha sido concretada de modo individualizado, pero debe ser efectuada al objeto de prestar la tutela efectiva y alcanzar la justicia material en un caso en el que el hecho determinante se produjo en el año 1969.

No es posible olvidar que el peticionario, en su inicial reclamación fechada el 25 de mayo de 1970, cifró el perjuicio en la cantidad de 2.204.166 pesetas, ya que 2.171.000 pesetas corresponden al valor del negocio de su propiedad establecido en Gibraltar, y 33.166 pesetas a los perjuicios ocasionados, derivados del pago de alquileres, impuestos y fluido eléctrico y manifestó en aquel escrito que ofrecía las pruebas que a este objeto de evaluación, se consideraban precisas, incluso la pericial, sin que la parte demandada haya desmentido esta afirmación. La Administración no adoptó decisión alguna al respecto y esta inactividad se mantuvo en la práctica hasta el 9 de febrero de 1996, fecha en que se adoptó la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo. Estas circunstancias, unidas al hecho, más trascendente aún, de que aquélla no acordó la apertura de un período de prueba, desde luego procedente en razón del «ofrecimiento» de pruebas formulado por el reclamante, de las concretas circunstancias del caso y de lo determinado en el art. 88 de la Ley de Procedimiento Administrativo, determinan que deban pararle los correspondientes perjuicios a quien con su conducta omisiva, desde todos los puntos de vista, impidió el debido acreditamiento de la evaluación concreta en el momento oportuno, que hoy no sería ya factible realizar.

Por ello debemos considerar como cifra inicial de la que debemos partir para fijar la indemnización la suma reclamada en 1970 por el demandante, esto es la de 2.204.166 pesetas (2.171.000 más 33.166 pesetas). De esta cantidad procede detraer los bienes materiales existentes en el establecimiento, como se acordó en las Sentencias de 20 de mayo y 7 de marzo de 2.003 en supuesto similar, al no perderlos el reclamante por la medida adoptada, ya que pudieron ser realizados. Parece prudente, dada la naturaleza y circunstancias de la actividad, calcularlos, como en aquellas Sentencias hicimos, en un porcentaje ascendente al 25% del valor del negocio, esto es en 542.750 pesetas, con lo cual la indemnización procedente asciende a 1.628.250 (2.171.000 menos 542.750) pesetas, y a lo que ha de añadirse las 33.166 pesetas, lo que da un total de 1.661.416 pesetas. A su vez, esta cantidad habrá de ser actualizada desde el año 1.970 hasta la fecha de esta sentencia conforme al incremento que haya habido en el índice de precios al consumo.

No ha lugar a reconocer el interés legal correspondiente, también peticionado, por cuanto la actualización monetaria al momento actual enjuga y determina en supuestos como el presente la improcedencia de aquél, cual reiteradamente ha proclamado esta Sala. Esto no es obstáculo para reconocer el interés legal de la cantidad señalada como indemnización desde la fecha de la sentencia hasta el momento del efectivo abono de la misma, con arreglo a lo que dispone el art. 106 de la vigente Ley de la Jurisdicción.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se realiza expresa imposición de costas al no apreciar en las partes la concurrencia de las circunstancias de temeridad ni mala fe a que se refiere el citado precepto.