STS, 18 de Diciembre de 2001

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 6 de febrero de 1997, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1906 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la empresa recurrente, "EDES, S.A.", debemos declarar y declaramos ser conforme a Derecho la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, desestimatoria tácita de la reclamación formulada por aquélla.- En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que sean comunes, por mitad».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico tercero: «De este modo, la discusión de fondo se centra en la licitud o ilicitud del daño producido (imposibilidad de regar las tierras de la actora, y por ello impidiéndole obtener las cosechas que de otro modo se hubieran podido esperar), cuya realidad no se niega, cuestionándose por tanto si la entidad recurrente estaba o no obligada a soportar las medidas de prohibición ordenadas por la Comisaría de Aguas sin obtener resarcimiento a cambio. El criterio de la Sala en ese sentido, para las campañas posteriores a la fecha de emisión del R.D. 393/88, como es ésta de autos, ha sido la de declarar el carácter lícito de ese daño con las consecuencias que ello comporta (no hay derecho a indemnización), tomando en cuenta: 1.- El factor de previsibilidad de esos daños, lo que permitía a la entidad actora el implementar soluciones al problema con suficiente antelación (en el caso de la cosecha 87-88, ya avanzada cuando se dictó el R.D. 393/88, esa previsión no existió).- 2.- El origen último de los daños y perjuicios derivados de la imposibilidad de extraer agua, que no es otro que el riesgo de pérdida de los pozos sobreexplotados, al constatar la Administración su bajo nivel y la necesidad de aplicar medidas urgentes para evitar su total desaparición, al margen de otras políticas más estructurales y de largo plazo (Plan Hidrológico nacional); 3.- La imposibilidad, lógica pero también legal, de asegurar un caudal mínimo a los usuarios (artículo 57,2 de la Ley 29/85, de Aguas); 4.- La naturaleza de las medidas adoptadas por el Estado en este contexto, que no comportan la privación del derecho de propiedad sobre los pozos, sino una mera limitación en el contenido/ejercicio de ese derecho - es decir en su aprovechamiento-, tal y como lo ha definido el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988, de 29 de noviembre, fundamento jurídico 12 (ocupándose específicamente de este problema) sin olvidar la función social que los bienes sobre los que recae el derecho de propiedad en cuestión, en este caso los recursos hidráulicos, están llamados a cumplir, por lo que desde ese punto de vista, y como asimismo concluye el Alto Tribunal de garantías, esas medidas de prohibición "evidentemente carecen de virtualidad expropiatoria", quedando así excluida la vía del resarcimiento económico.- 4.- Debe rechazarse además ese derecho a ser indemnizado invocando para ello el art. 56 de la Ley de Aguas, pues tal precepto sólo reconoce esa posibilidad para el caso en que la Administración se haya visto obligada, con motivo de poner en práctica las medidas de protección del acuífero sobreexplotado, a la concreta ocupación y expropiación -privación- de los bienes y derechos del particular (y sobre esto nada nos dice la demanda), pero no por los daños que puedan derivarse, distintamente, de la propia declaración de sobreexplotación del acuífero, que es lo que en este pleito se debate».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Edes S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquella accedió por providencia de 14 de mayo de 1997, en la que ordeno emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don Jorge Deleito García, en nombre y representación de la entidad Edes S.A., al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación sin alegar concretos motivos sino reiterando los argumentos expresados en su escrito de demanda por entender que habían sido íntegramente aceptados por esta Sala del Tribunal Supremo en su Sentencia de 14 de mayo de 1996, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 382 de 1994, en un caso idéntico al enjuiciado por la Sala de instancia con la única diferencia de que los perjuicios entonces reclamados fueron causados por la misma razón en 1988 y aquéllos cuya indemnización ahora se pide lo fueron en 1992, de modo que los motivos del recurso de casación no pueden ser otros que los expuestos en el escrito de demanda, ya acogidos y estimados por el Tribunal Supremo en la mencionada sentencia, y como el principio de igualdad requiere que un mismo juez o tribunal en el ejercicio de la potestad jurisdiccional no pueda modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, se debe anular la sentencia remitida y dictar otra como la ya pronunciada por esta Sala con fecha 14 de mayo de 1996, y seguidamente se transcribe fotocopiada la aludida sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 1996, terminando con la súplica de que se dicte sentencia por la que: «1º Se reconozca el derecho de mi representada a que se le abonen los daños y perjuicios que se han causado por la prohibición de las extracciones de agua para riego decretada por la Resolución de la Secretaría de Estado para las Políticas de Agua y Medio Ambiente de fecha 23 de enero de 1992, al hallarse imposibilitada de ejercitar el derecho del que es titular y que le facultaba para realizar dichas extracciones. 2º Se cuantifiquen los referidos daños y perjuicios, según han quedado probado, en la cantidad de CINCUENTA Y TRES MILLONES DOSCIENTAS SETENTA Y DOS MIL OCHOCIENTAS NOVENTA Y DOS PESETAS (53.272.892 ptas.), junto con sus correspondientes intereses, debiéndose cuantificar éstos en el modo en que ordena la Sentencia antes reproducida, esto es desde la fecha de publicación de la Resolución impeditiva del riego, la cual tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Provincia de Ciudad Real de fecha 31 de enero de 1.992, hasta su completo pago, contabilizados año por año conforme al interés del Banco de España según el tipo fijado anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado».

Admitido a trámite el recurso de casación con fecha 2 de julio de 1998, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, presentase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 8 de octubre de 1998, aduciendo que el recurso de casación interpuesto carece de la forma y del contenido de un recurso de casación, adoleciendo el escrito de interposición de vicios, como es la falta de cita de disposiciones o doctrina jurisprudencial infringida e, incluso, no se ha solicitado siquiera que se anule la sentencia recurrida, por lo que dicho recurso de casación debe ser inadmitido por concurrir los supuestos previstos en el apartado 2, letras b y c del artículo 110 de la Ley de esta Jurisdicción sin que los argumentos esgrimidos sirvan para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento o de la jurisprudencia en que se basa el recurso, por lo que pidió que se inadmita o, en su defecto, se declare no haber lugar a dicho recurso de casación con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, y, con fecha 17 de marzo de 2000, el Procurador comparecido Don Jorge Deleito García presentó escrito, al que adjuntaba las correspondientes copias de poder a su favor otorgado por la entidades Sierra del Aguila, S.L., Servilugar, S.L., Explotaciones Agrourbanas, S.L. y Técnicas Agrourbanas, S.L., solicitando que se le tuviese por personado y parte en representación de éstas como subrogadas y sustituidas en la posición procesal de la recurrente Edes S.A., a lo que se accedió por providencia 6 de abril de 2000.

Para votación y fallo se fijó el día 4 de diciembre de 2001, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

El Abogado del Estado se opone a la admisión del recurso de casación interpuesto porque no reúne los requisitos exigidos por la ley, al no expresar los motivos en que se basa ni citar las normas o jurisprudencia que se consideran infringidas, terminando su articulación con un petitum en el que, ni siquiera, se solicita la anulación de la sentencia recurrida.

Ciertamente, el escrito de interposición del recurso de casación se limita a transcribir una sentencia pronunciada por esta Sala con fecha 14 de mayo de 1996 en el recurso contencioso-administrativo 382/1994, pidiéndonos que, en aras del principio de igualdad, dictemos otra sentencia en el mismo sentido con estimación de las pretensiones que se formulan.

No cabe duda de que el recurso de casación interpuesto adolece de los vicios oportunamente denunciados por el Abogado del Estado, por lo que, al no haber sido inadmitido en el momento procesal oportuno, ahora deber ser desestimado con arreglo a la doctrina jurisprudencial recogida, entre otras , en nuestras Sentencias de 29 de mayo, 3 de julio y 9 de octubre de 1999, 22 de mayo y 22 de julio de 2000.

No sólo por las razones expuestas debemos declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto, a pesar de que hayamos dictado la Sentencia que se invoca como precedente, sino porque esta Sala, a partir de su Sentencia de 18 de marzo de 1999 (recurso de casación 6965/94), se apartó del criterio que había sustentado en sus Sentencias de 30 de enero y 14 de mayo de 1996, para seguir la tesis sostenida en el voto particular que se había formulado a esta última, manteniendo desde entonces idéntica orientación en sus Sentencias de 19 de septiembre de 2000 (recurso de casación 3255/96), 15 de noviembre de 2000 (recurso de casación 4388/96), 20 de enero de 2001 (recurso de casación 6048/96) y 22 de septiembre de 2001 (recurso de casación 2441/97).

No ignora la representación procesal de las entidades recurrentes que, si bien el derecho de igualdad en la aplicación de la Ley, protegido por el artículo 14 de la Constitución, relacionado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, consagrado por el artículo 9.3 de ésta, en conexión también con el derecho a la tutela judicial efectiva, contemplado por el artículo 24 de la propia Constitución, significa que un mismo Juez o Tribunal en el ejercicio de la potestad jurisdiccional no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos (Sentencias de esta Sala de 14 de mayo de 1994, 18 de abril de 1995, 8 de noviembre de 1995, 6 de febrero de 1996 y 14 de mayo de 1996), no obstante no se conculcan tales derechos y principio cuando el apartamiento del precedente es consciente y se ofrece una fundamentación suficiente y razonable motivadora del cambio de criterio o, en ausencia de tal motivación expresa, resulte patente que la diferencia de trato tiene su justificación en un efectivo cambio de criterio por desprenderse así de la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externo que así lo indiquen (Sentencias del Tribunal Constitucional 49/1982, 62/1984, 73/1988, 108/1988, 185/1988, 200/1989, 200/1990, 201/1990, 202/1990, 2/1991, 143/1991, 201/1991, 202/1991, 140/1992, 71/1993, 90/1993, 160/1993, 246/1993, 269/1993, 306/1993 y 192/1994).

Lo que prohibe el derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley es el cambio irreflexivo o arbitrario de criterios generales en la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, llevado a cabo por una resolución judicial que responde de manera particular y aislada al concreto supuesto planteado, en contradicción injustificada con dichos criterios generales, de manera que el cambio es legítimo cuando es razonado, razonable y con vocación de futuro, siendo ilegítimo si constituye tan sólo una ruptura ocasional en una línea que se viene manteniendo con normal uniformidad antes de la decisión divergente o se continúa con posterioridad, de ahí que la mera constatación de la diferencia de criterio respecto de una decisión anterior no implica, de forma automática, la infracción del citado derecho fundamental, pues ni puede exigirse que el órgano judicial quede vinculado permanentemente a sus propios precedentes, máxime cuando éstos han podido incurrir en una incorrecta aplicación de la norma, ni todo cambio de criterio implica un apartamiento arbitrario.

Lo hasta aquí expuesto justifica la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto, aunque es oportuno reiterar una vez más la doctrina que dejamos expuesta en las sentencias antes citadas en relación con las medidas de carácter temporal adoptadas por la Administración, al amparo del artículo 56 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con el fin de afrontar las situaciones de sequía extraordinaria.

Dijimos entonces y repetimos ahora que tales medidas no son expropiatorias o limitativas de derechos adquiridos sino que constituyen meras limitaciones de uso, que definen el contenido de la propiedad privada de las aguas subterráneas y configuran su peculiar estatuto jurídico, como lo entendió el Tribunal Constitucional en su Sentencias de 29 de noviembre de 1988.

El que se trate de un aprovechamiento de aguas privadas, contemplado en las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la citada Ley de Aguas, no altera el carácter de la limitación de su uso por causa de la sequía y de la sobreexplotación del acuífero, sino que del tenor literal de tales Disposiciones se infiere que la Ley de Aguas equipara, a efectos de las limitaciones de uso de las aguas, las de propiedad privada y las de dominio público, de modo que no sólo son aplicables, según la aludida Disposición Transitoria Tercera, a las aguas de propiedad privada las normas que regulan la sobreexplotación de acuíferos, los usos del agua en casos de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las limitaciones del uso del dominio público hidraúlico, sino que tal aplicabilidad tendrá la extensión y alcance previstos para estas aguas de dominio público, y, por consiguiente, sólo podría obtenerse indemnización cuando, como consecuencia de tales medidas, tuviesen derecho a ella los usuarios de las aguas públicas, pues la propiedad privada de las aguas nada añade al régimen de responsabilidad derivado de la adopción de las medidas previstas en el apartado cuarto de la mencionada Disposición Transitoria Tercera.

No existe equivalencia ni paralelismo alguno entre el supuesto contemplado por el artículo 53.2 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, y el regulado por el artículo 56 de la misma, pues éste se refiere a circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos y similares estados de necesidad, en que no se perjudica a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros sino que se establecen medidas de carácter general afectantes a todos los que se encuentren en tales circunstancias, y éstas fueron las medidas acordadas por el Consejo de Ministros en relación con el acuífero del Campo de Montiel, sin que supusiesen modificación de caudales en beneficio de unos y perjuicio de otros titulares.

El sometimiento de la propiedad privada de las aguas a decisiones administrativas ,como la adoptada en relación con el acuífero del Campo de Montiel, constituye una delimitación ordinaria de tal dominio, de manera que, siempre que esta clase de medidas se adopten con la debida generalidad, como ha sucedido en este caso, no constituyen privación singular de derechos sino tan sólo la aplicación de una previsión legal que forma parte del estatuto jurídico de las aguas de dominio privado.

La vigente Ley de Aguas está inspirada en la concepción básica de ser el agua un recurso unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las cuencas hidrográficas (párrafo segundo del Preámbulo de la Ley de Aguas), recogida en el artículo 1.2 de dicha Ley, al disponer que «Las aguas continentales superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado al interés general, que forma parte del dominio público estatal como dominio público hidraúlico».

El planteamiento jurídico de ser las aguas continentales un recurso único integrado en el ciclo hidrológico no es sino la incorporación al régimen jurídico de las aguas de un principio de la física, que no puede quedar en una mera afirmación retórica de la Ley, sino que ha de producir los consiguientes efectos jurídicos en el instituto de la propiedad de las aguas y su aprovechamiento.

Siendo el agua un recurso único sólo cabe su correcta administración y su explotación racional a través del establecimiento de medidas uniformes para todos los aprovechamientos, ya sean a título de propietario, concesionario o mero usuario, pues lo contrario supondría beneficiar a unos en perjuicio de los otros, de manera que si al titular de aguas subterráneas de propiedad privada se le permitiese continuar con los riegos no sólo haría uso del agua de su propiedad sino que se beneficiaría del resto del agua en detrimento de los no regantes, cuyo sacrificio posibilita que el recurso único no se agote, y, por consiguiente, al compensar económicamente a aquél por la prohibición de regar temporalmente, se le deja absolutamente indemne de un coste que experimentan el resto de los concesionarios o usuarias de las aguas, quienes, para evitar que el recurso desaparezca, dejaron de regar y además se verían obligados a indemnizar a quien se está beneficiando, igual que ellos, del ahorro del agua.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta la imposición de las costas procesales causadas a las recurrentes, según establecen concordadamente el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992 y la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, y las Disposiciones Transitorias Segunda 2 y Tercera 2 de la citada Ley 29/1998.