STS, 24 de Enero de 2002
| Ponente | José Manuel Sieira Míguez |
| ECLI | ES:TS:2002:327 |
| Número de Recurso | 221/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO? |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso contencioso administrativo que con el número 221/1.998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Electronica Armaz S.L., contra la desestimación por silencio administrativo de la Reclamación interpuesta ante el Consejo de Ministros, el día 20 de Octubre de 1.997, por la responsabilidad Patrimonial de la Administración del Estado a raíz de la declaración de inconstitucionalidad del art. 38.Dos.2 de la Ley 5/90. Habiendo sido parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración General del Estado
Por la representación procesal de la sociedad Electrónica Armaz S.L., se interpuso recurso contencioso- administrativo contra la desestimación por silencio administrativo de la Reclamación interpuesta ante el Consejo de Ministros, el día 20 de Octubre de 1.997, por la responsabilidad Patrimonial de la Administración del Estado a raíz de la declaración de inconstitucionalidad del art. 38.Dos.2 de la Ley 5/90, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, por Providencia de 30 de Septiembre de 1.998 se emplazó a la parte actora a fin de que formalizase la demanda en el improrrogable plazo de veinte días.
El Procurador Sr. Pozas Granero en nombre y representación de Electrónica Armaz S.L., formalizó la demanda dentro del plazo de veinte días concedido con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: "dicte sentencia estimando el recurso, y anulando la desestimación por silencio administrativo de la reclamación interpuesta ante el Consejo de Ministros por Responsabilidad Patrimonial de la Administración del Estado, obligue a dicha Administración a indemnizar a esta parte por el daño producido, en la cuantía de 15.068.883 de ptas. (QUINCE MILLONES SESENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTAS OCHENTA Y TRES PESETAS) mas el interés legal.
Dado traslado de la demanda al Sr. Abogado del Estado en la representación que le es propia, procedió a contestar la misma, oponiéndose a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por "Electrónica Armaz, S.L." contra la desestimación presunta por silencio negativo de su reclamación de indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad del Estado legislador, con imposición de las costas a la mercantil recurrente por temeridad.
Teniendo al Procurador Pozas Osset por personado y parte en nombre y representación de la recurrente Electrónica Armaz S.L., en sustitución del Procurador Pozas Granero por fallecimiento del mismo, se entendieron con él esta y las sucesivas diligencias.
Teniéndose por contestada la demanda por el Sr. Abogado del Estado, se acordó sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, y habiéndose concedido a las partes el término sucesivo de quince días, los cumplimentaron con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día VEINTIDOS DE ENERO DE DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
La problemática litigiosa que suscita el presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto contra la resolución del Consejo de Ministros de 18 de Septiembre de 1998, denegatoria de la indemnización solicitada, por el concepto responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, como consecuencia de haber sido declarado por el Tribunal Constitucional, en sentencia 173/1996, de 31 de Octubre, inconstitucional y nulo el gravamen complementario sobre la tasa de juego establecido por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, al objeto de que le fueran reembolsadas las cantidades ingresadas en las arcas públicas por tal concepto, aquella temática, decimos, ha sido contemplada y resulta en una pluralidad de sentencias (entre otras las de 29 de Febrero, 13 de Junio, 15 de Julio y 30 de Septiembre de 2000), dictadas por ésta Sala y Sección, en las que se planteaba idéntica cuestión a la actual, y es por ello, por lo que nos limitaremos a reproducir las consideraciones de orden jurídico entonces formuladas, que iniciábamos destacando cómo en las tres últimas resoluciones citadas se había profundizado en las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley, por más que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de Octubre.
Expresábamos a continuación que tal invariabilidad de las situaciones jurídicas, creada por la cosa juzgada, justifica que la única vía para conseguir la reparación de los daños y perjuicios antijurídicos, causados por disposiciones o actos dictados en aplicación del precepto legal declarado inconstitucional, sea el ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, siempre que se haga valer, como expresamos en las aludidas Sentencias, dentro del plazo establecido, que se computará a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declare la nulidad de la ley por ser contraria a la Constitución.
No parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.
En el caso ahora enjuiciado se dan idénticos presupuestos a los contemplados por la primera y las dos últimas Sentencias citadas, al haber la demandante agotado los recursos en vía administrativa y sede jurisdiccional para obtener la devolución de lo pagado por el aludido gravamen complementario, de manera que sería suficiente con remitirnos a lo declarado en aquellas sentencias a fin estimar la pretensión formulada en este juicio en cuanto se reclama, entre los conceptos indemnizables, la devolución de lo satisfecho por el gravamen complementario además de los intereses devengados y abonados por el aplazamiento del pago y que, según consta en el expediente y no contradichas, ascendió a la suma total de quince millones sesenta y ocho mil ochocientas ochenta y tres pesetas (15.068.883 pts).
No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 -recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia "ex tunc" de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe su revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia "ex tunc" o "ex nunc" de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho.
En nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar, como en este caso ha procedido la entidad demandante, una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.
Si no hubieran impugnado jurisdiccionalmente las liquidaciones de dicho gravamen complementario, los interesados tienen a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, están legitimados para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también pueden utilizar directamente esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.
En síntesis, a la entidad demandante, al estar basada en fuerza de cosa juzgada la declaración de no ser procedente la devolución de lo ingresado por el concepto de gravamen complementario, no le quedaba otra opción que la ejercitada acción de responsabilidad patrimonial por acto del legislador.
Sin embargo, en los supuestos en que no exista el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en el proceso terminado con nuestra Sentencia de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del legislador, dentro del plazo legalmente establecido.
Es estimable también, y así lo hemos decidido en las mencionadas Sentencias resolutorias de idéntica cuestión, la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día que se efectuó el ingreso hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 de febrero de 2000, 15 de julio de 2000 y 30 de septiembre de 2000) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley.
Al no apreciarse temeridad ni dolo en los litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas, según establece el artículo 131.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Novena de la mencionada Ley 29/1998, de 13 de julio.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 37 a 79 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y 67 a 72, y Disposición Transitoria Segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Electrónica Armaz S.L. contra acto presunto del Consejo de Ministros condenando a la Administración del Estado a abonar a la recurrente 90.565,8 euros (S.E.U.O.) lo que equivale a 15.068.883 pesetas (S.E.U.O.) mas los intereses legales de dicha suma desde la fecha en que se verificaron los ingresos parciales hasta la fecha de notificación de esta sentencia incrementándose la cantidad resultante en los intereses legales desde la fecha de esta sentencia hasta su completo pago. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don José Manuel Sieira Miguez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.
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