STS, 11 de Mayo de 2004
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2004:3206 |
| Número de Recurso | 5240/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 5240/97, interpuesto por la Junta de Andalucía representada por Letrado de su Servicio Jurídico, y por doña Diana, representada por el Procurador de los Tribunales don Antonio Angel Sánchez Jauregui Alcalde, contra la sentencia, de fecha 28 de abril de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2958/94, en el que se impugnaba resolución de la Viceconsejería de Salud, de 15 de junio de 1994, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra resolución del Director General de Coordinación, Docencia e Investigación de la Consejería de Salud, de fecha 4 de noviembre de 1993, que autorizaba el funcionamiento de oficina de farmacia en la CALLE000 núm. NUM000 de Roquetas de Mar (Almería). Ha sido parte recurrida doña Ángeles, representada por el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2958/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se dictó sentencia, con fecha 24 de abril de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando como estima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Fernando Bertos García, en nombre y representación de Dª Ángeles, contra la resolución dictada, en fecha 15 de junio de 1994, de la Viceconsejería de Salud de la Junta de Andalucía, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra la resolución, de fecha 4 de noviembre de 1993, de la Dirección General de Coordinación, Docencia e Investigación de la misma Consejería, que concedió autorización para funcionamiento de una nueva oficina de farmacia en la CALLE000, NUM000 de Roquetas de Mar (Almería), debe anular y anula las referidas resoluciones impugnadas, por no ser las mismas conformes a Derecho; con expresa imposición de las costas causadas a la Administración demandada".
Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones procesales de la Junta de Andalucía y de doña Diana se prepararon recursos de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
La representación procesal de la Junta de Andalucía, por escrito presentado el 30 de junio de 1997, formaliza su recurso de casación e interesa que se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda en todos sus pedimentos.
Asimismo, la representación procesal de doña Diana, por escrito presentado el 1 de julio de 1997, formalizó su recurso de casación interesando sentencia que case y anule la resolución recurrida, "y consecuentemente, se estime el recurso Contencioso-administrativo [debe entenderse el recurso de casación] planteado, acogiendo el motivo primero, y resolviendo sobre las causas de inadmisibilidad planteadas se declare inadmisible el recurso contencioso, o bien, subsidiariamente, acogiendo el motivo segundo de casación, se revoque la sentencia y se desestime el recurso, en ambos casos, con la expresa condena a la recurrente de las costas causadas ante la Sala a quo".
La representación procesal de doña Ángeles formalizó, con fecha 30 de mayo de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando se declare no haber lugar al recurso con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 23 de mayo de 2002, se señalo para votación y fallo el 2 de julio de 2002. Tal señalamiento se dejó sin efecto, como también el de 24 de junio de 2003, señalándose, en fin, para deliberación y votación el 5 de mayo de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
En el recurso de casación formulado por doña Diana se aduce un primer motivo de casación de análisis prioritario. Se formula al amparo del artículo 95.1.3ª de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante) y se aduce quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, reprochándose a la de instancia falta de motivación e incongruencia, con vulneración, entre otros preceptos, de los artículos 43.1 y 81 a 85 LJ, 24.1 de la Constitución (CE, en adelante), 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante) y 372. 3º, 359 y 360 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC/1881, en adelante), citándose en apoyo de la tesis de la recurrente la sentencia de esta Sala de 4 de junio de 1991.
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La falta de motivación no puede ser apreciada en la sentencia que se impugna, ya que hace explícita la razón de la decisión adoptada por el Tribunal a quo, y lo hace en términos que cumplen con la finalidad de dicho requisito. Esto es, según constante jurisprudencia de esta Sala y doctrina del Tribunal Constitucional: expresa una fundamentación jurídica que permite a las partes del proceso conocer la interpretación del ordenamiento jurídico que sirve de base al fallo, y, asimismo, hace factible revisar, en vía de recurso, si tal interpretación y aplicación consecuente eran realmente procedentes. No aparece la sentencia como una manifestación de voluntarismo judicial sino como la conclusión de un razonamiento jurídico que, compartiéndose o no, excluye, en todo caso, el defecto de falta de motivación.
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La tacha de incongruencia que se atribuye a la sentencia de instancia sí debe ser acogida. Incongruencia que ha de entenderse omisiva porque, opuesta por la entonces demandada la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, la Sala de instancia, en su sentencia, no se pronuncia en ningún sentido sobre las causas que se oponían a la viabilidad del proceso. Y en tal situación no cabe considerar que exista un rechazo implícito o tácito de aquéllas como consecuencia de la estimación de la pretensión actora, pues según reiterada jurisprudencia de este Alto Tribunal y doctrina del Tribunal Constitucional, cuando se opone alguna causa de inadmisibilidad, el requisito de congruencia comporta que la sentencia realice un análisis y un pronunciamiento explícito sobre la misma. Y es que el sentido y alcance del requisito de que se trata exige, en la sentencia, una respuesta motivada tanto a las pretensiones que formule la demandante como a las oposiciones esgrimidas por la demandada, incluida, claro está, aquellas que suponen un obstáculo a la propia viabilidad procesal del recurso. O, dicho en otros términos, los preceptos invocados y la correspondiente garantía procesal constitucionalizada en el artículo 24.1 CE requieren que la oposición que formule la demandada por la eventual concurrencia de una determinada causa de inadmisión no quede sin respuesta.
En el presente caso, la representación procesal de doña Diana, en su contestación a la demanda, adujo falta de legitimación activa de la demandante y que la resolución administrativa impugnada era un acuerdo "confirmatorio" o de "ejecución" de otro anteriormente consentido. Y, ciertamente, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia no contempla dichas causas de inadmisión, sino que directamente pasa a examinar la pretensión actora y la cuestión de fondo, que no era otra, a su juicio, que "la determinación de si la Administración demandada podía o no avocar la competencia para conocer en materia de concesión de autorización para la apertura de una oficina de farmacia.
Por consiguiente, ha de acogerse el motivo apreciando en la sentencia recurrida incongruencia omisiva, y, sin entrar a conocer del resto de los motivos de casación formulados, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.2º y 3º LJ, ha de casarse y anularse dicha resolución judicial resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate procesal, comenzando, claro está, por el examen de las dos causas de inadmisión opuestas: falta de legitimación activa de la demandante y ser la resolución administrativa impugnada confirmatoria o de ejecución de otra anterior consentida.
La falta de legitimación activa se razona por la demandada en instancia señalando que la demandante, doña Ángeles, era una de las peticionarias en el expediente de autorización de apertura de nueva oficina de farmacia por lo que no podía negarse "en cuanto parte personada en vía administrativa y participante en el mismo [expediente], la legitimidad para defender, EN GENERAL, lo que considere violación de la legalidad, pero lo que no se puede aceptar es la PRETENSIÓN DE QUE SE SANCIONE A MI REPRESENTADA [doña Diana] CON LA CADUCIDAD PARA ELLA DEL EXPEDIENTE, PARA SUCEDERLE EN LA ADJUDICACIÓN DE LA MISMA".
La referida tesis no puede ser compartida, pues quien participa en el concurso para la adjudicación de la autorización de apertura de oficina de farmacia y queda en segundo lugar, después de quien resulta adjudicataria de la autorización, como es el caso de doña Ángeles, tiene un interés bastante para reconocerla legitimación para acudir a la vía jurisdiccional en solicitud de que se declare decaído el derecho de quien obtuvo la debatida autorización administrativa. Así resulta del artículo 28 LJ y de la doctrina interpretativa de este precepto, tanto de esta Sala como del Tribunal Constitucional, ya que no se trata de un mero interés en el cumplimiento de la legalidad sino de la defensa de un interés personal en que se reconozca la caducidad de un derecho ajeno que representa el obstáculo para hacer valer el derecho que se aduce a la apertura de oficina de farmacia.
La segunda causa de inadmisión se alega al amparo del artículo 82.c), en relación con el artículo 40. a), ambos de la LJ "por tratarse de un acuerdo «confirmatorio» o «de ejecución» de otro anteriormente consentido".
Se argumenta la causa de inadmisión señalando que el "acuerdo consentido" es el resolutorio del concurso por el que se adjudicaba la autorización a doña Diana, de fecha 15 de noviembre de 1991- confirmado por acuerdos de 30 de septiembre y 1 de octubre de 1992, y 23 y 24 de febrero de 1993-. Acuerdos frente a los que no se interpuso recurso contencioso- administrativo. Y el "acuerdo de ejecución" frente al que sí se interpuso recurso contencioso- administrativo es el de la Dirección General de Coordinación, Docencia e Investigación de la Consejería de la Salud, de 4 de noviembre de 1993, que se limita a posibilitar la apertura material de la oficina de farmacia autorizada.
Tampoco es acogible esta causa de inadmisión. La autorización genérica de apertura de oficina de farmacia, conforme al artículo 3.1.a) del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, a que se refiere la demandada, es un antecedente de la autorización específica de apertura en el local designado, CALLE000, NUM000 de Roquetas, pero no puede ser considerado éste como un acto confirmario o de mera ejecución, en el sentido que se propugnaba en la contestación a la demanda. Se trata de actos encaminados a la definitiva apertura de la oficina de farmacia en los que, sin embargo, la Administración controla la concurrencia de requisitos diferentes y frente a los que pueden esgrimirse motivos diferentes de oposición o de impugnación, como así reconoce la propia demanda al señalar que "la recurrente nada alega sobre la resolución del concurso a favor de mi mandante [la demandada], ya que evidentemente no es éste el acto impugnado". O, dicho en otros términos, la segunda autorización añade elementos de control por parte de la Administración no contemplados en la primera, lo que dota a aquélla de sustantividad a los efectos de su impugnación en vía contencioso-administrativa, rompiendo la identidad exigida por la jurisprudencia de esta Sala para apreciar la inadmisión establecida en los artículos 82 c) y 40.a) LJ. Cosa distinta es que no puedan esgrimirse con ocasión de la segunda autorización motivos de impugnación que corresponden a la primera, pero no es éste el caso, ya que se trata de motivos o causas de ineficacia que se proyectan de manera específica sobre las resoluciones administrativas aquí impugnadas por las que se autorizaba el funcionamiento de la oficina de farmacia en el concreto lugar de ubicación solicitado.
La pretensión actora deducida en el proceso de instancia es que se anulen o revoquen y se dejen sin efecto los actos objeto del recurso -la resolución de la Dirección General de Coordinación, Docencia e Investigación de la Consejería de Salud (en adelante Dirección General de Coordinación), de fecha 4 de noviembre de 1993, y de la correspondiente Consejería, de fecha 15 de junio de 1994- y que se "declare que no procede conceder a Doña Diana [debe ser Diana] autorización para la apertura y funcionamiento de una oficina de farmacia en la CALLE000 nº NUM000 de Roquetas de Mar".
En su razonamiento, la parte demandante alega: falta de competencia de la Administración sanitaria de la Comunidad Autónoma para dictar los actos impugnados por estar delegada en la Administración corporativa colegial; la impugnación del acuerdo de concesión de autorización genérica de apertura a doña Diana era un impedimento para la tramitación de la segunda fase del expediente; y omisión parcial del procedimiento de apertura que había producido la indefensión de los interesados en el mismo.
Las partes demandadas sostienen que la Administración autonómica sanitaria ha respetado la delegación conferida a los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, puesto que aquélla se refiere propiamente a la autorización de apertura y no es óbice para el ejercicio de la que atribuye el artículo 9 del Real Decreto 909/1978 a la Inspección Farmacéutica en relación con el "acta de apertura y funcionamiento" y el cumplimiento de los requisitos exigibles en cada caso. Esto es, según las demandadas, la delegación de competencia se ha respetado de forma íntegra ya que el expediente previsto en el artículo 4 del reiterado Real Decreto 909/1978 se ha tramitado y resuelto en su totalidad por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Almería. Después de ello y ante las injustificables dilaciones y pegas del Colegio de Almería, según se dice, la Junta de Andalucía autoriza la apertura material levantando el acta de inspección. Y, en cuanto a los defectos de procedimiento, se sostiene que resulta excesivo sostener, como hace la demandante, que el artículo 6.3 de la Orden de 21 de noviembre de 1979 obligue a considerar como interesados, para los trámites que prevé, a los farmacéuticos que concurrieron en el expediente en el que se acumularon las solicitudes iniciales.
La falta de competencia a la que alude la actora debe ser acogida, con base en los siguientes argumentos:
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De acuerdo con el artículo 4 del Real Decreto 909/1978 y los artículos 4, 5 y 6 de la Orden de 21 de noviembre de 1979, hasta la efectiva apertura de oficina de farmacia, cabe distinguir una primera autorización genérica de apertura para un municipio y una autorización específica de apertura o instalación para un determinado local, después de comprobada la distancia requerida a las oficinas instaladas y las condiciones exigidas a los locales para ubicar una oficina de farmacia Y, por último, un acta de apertura y funcionamiento conforme al artículo 9, último párrafo, del Real Decreto y artículo 15 de la Orden.
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Correspondía, en su momento, al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Almería, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9.2 del Decreto 909/1978, resolución de 30 de noviembre de 1978 de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica y de la Orden de la Junta de Andalucía de 1 de marzo de 1982, "resolver los expedientes y conferir las autorizaciones de oficinas de farmacia que deriven de lo previsto en los artículos 4, 5, 6, 7 y 8" porque dicha Orden ratificó la delegación de estas competencias en la Corporación colegial. Y, sin embargo, es la Dirección General de Coordinación la que concede a doña Diana "la autorización de apertura y funcionamiento" [de la oficina de farmacia en la CALLE000NUM000, de Roquetas de Mar] arrogándose la competencia para conceder la autorización de apertura. La misión de la Inspección Provincial no es otorgar la autorización de apertura, sino que su competencia se limita a comprobar si se cumplen todos los requisitos que propician la apertura y si la realidad física se ajusta a la autorización.
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La avocación de la competencia por la Administración de la Comunidad Autónoma, como solicitó doña Diana, era posible conforme al artículo 14 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común; pero, por un lado, la propia Administración autonómica descarta su utilización, y, por otro, está sujeta en dicho precepto a determinados requisitos, como el acuerdo motivado y notificado a los interesados, que no se observaron.
La apreciación de la indicada falta de competencia justifica, sin necesidad de examinar posibles defectos en la tramitación del procedimiento la estimación sólo parcial de la pretensión de la demandante en la instancia. Esto es, la anulación de los actos administrativos recurridos. Pero no, en cambio, que se declare la improcedencia de conceder a doña Diana autorización para apertura y funcionamiento de una oficina de farmacia en la CALLE000, núm. NUM000 de Roquetas de Mar.
Por el contrario, no puede perjudicar definitivamente a dicha adjudicataria de la autorización de apertura de oficina de farmacia en el municipio de Roquetas Mar la actuación irregular de la Administración en la segunda fase del expediente que conduce a la autorización de instalación en un local determinado. De tal manera que el otorgamiento de esta autorización de apertura y funcionamiento de oficina de farmacia en el local de la CALLE000 núm. NUM000, de Roquetas de Mar, previa intervención de la Administración ahora competente y tramitación oportuna del correspondiente procedimiento, dependerá de que guarde o no la distancia pertinente a las oficinas de farmacia instaladas y de que tenga o no las características y condiciones exigidas a los locales por el artículo 2 del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril.
No se aprecian motivos para una imposición de las costas, debiendo cada una de las partes satisfacer las causadas a su instancia.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que acogiendo el primero de los motivos de casación formulado por la representación procesal de doña Diana y sin necesidad de examinar los restantes motivos debemos estimar los recursos de casación interpuestos por dicha representación procesal y por la de la Junta de Andalucía contra la sentencia, de fecha 28 de abril de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2958/94. Y anulando dicha sentencia, al resolver lo procedente dentro de los términos del debate, debemos estimar y estimamos sólo parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Ángeles contra resolución de la Viceconsejería de Salud, de 15 de junio de 1994, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra resolución del Director General de Coordinación, Docencia e Investigación de la Consejería de Salud, de fecha 4 de noviembre de 1993, que autorizaba el funcionamiento de oficina de farmacia en la CALLE000 núm. NUM000 de Roquetas de Mar (Almería); de tal manera que:
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Anulamos dichos actos administrativos por no ajustarse a Derecho.
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Desestimamos la pretensión de que se declare la improcedencia de conceder a doña Diana autorización para apertura y funcionamiento de una oficina de farmacia en la CALLE000 núm. NUM000 de Roquetas de Mar. Y declaramos que lo procedente es que, previa intervención de la Administración competente y sustanciación correcta del correspondiente procedimiento, se compruebe si dicho local guarda la distancia reglamentaria respecto de las oficinas instaladas y tiene las condiciones y características exigidas por el artículo 2 del Real Decreto 909/1978, a los efectos de determinar si resulta o no procedente el otorgamiento de la autorización de instalación o de apertura y funcionamiento de oficina de farmacia para dicho local. Salvo, claro está, que dicha comprobación se haya ya realizado y se haya pronunciado la Administración competente.
No se hace imposición de costas, debiendo cada una de las partes satisfacer las causadas a su instancia.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo que definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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