STS, 4 de Junio de 2002

La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 26 de noviembre de 1997 cuyo fallo dice: «desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Luis Manuel contra la resolución del Ministro de Justicia e Interior, de 12 de marzo de 1996, que desestimó la reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado formulada por el interesado, por ser dicha resolución, en los extremos examinados, conforme a Derecho. Sin hacer expresa imposición de costas.»

Parte esta decisión de los Antecedentes de Hecho que sintetizamos como sigue.

Fermín se encontraba cumpliendo una pena privativa de libertad impuesta por la Audiencia Provincial de Bilbao en el Centro Penitenciario de Nanclares de Oca (Álava) que se extinguiría el 2 de mayo de 1995, siéndole concedida por el Juez de Vigilancia Penitenciaria de Bilbao en auto de 12 de junio de 1992 la libertad condicional en base a lo dispuesto en el artículo 98 del Código Penal entonces vigente, previos los preceptivos informes, todos favorables, y a propuesta de la Junta de Régimen y Administración de dicho Centro Penitenciario, probando que tenía un trabajo estable y fijando inicialmente su domicilio de Santurce (Vizcaya) y luego en Vitoria (Álava). Durante su estancia en prisión fue sancionado como autor de varias infracciones graves, en número de seis, y otras dos leves.

Por razones de su trabajo, ubicado en Vitoria, previo informe favorable del Fiscal, el Juez de Vigilancia Penitenciaria, por providencia de 8 de octubre de 1992 autorizó el traslado a la Comisión de Asistencia Social de Álava. Durante esta situación no le fue nombrado por la Comisión ningún tutor con carácter personal, teniendo aquélla en todo momento conocimiento de su domicilio, en Salvatierra (Álava) desde noviembre de 1992, donde convivía con su compañera, propietaria de un bar en dicha localidad, en el que trabajaba, según se hacía constar en las diligencias de presentaciones periódicas, aunque continuaba dado de alta en la Seguridad Social como autónomo.

Desde octubre de 1992, dicha localidad de Salvatierra pasó a ser demarcación territorial de la Policía Autónoma Vasca.

El 17 de marzo de 1993 Fermín fue denunciado por D. Carlos Miguel , hijo de la persona con la que entonces convivía, por presuntos insultos, amenazas y agresiones, tramitándose la correspondiente denuncia por la Subcomisaría de Laguardia, Puesto de Salvatierra, de la Policía Autónoma Vasca. En virtud de esta denuncia se celebró juicio de faltas en el Juzgado de Instrucción número 3 de Vitoria, dictándose sentencia de 5 de enero de 1994, por la que se condenó al liberado como autor responsable de dos faltas de lesiones a la pena de diez días de arresto menor por cada una de ellas y a que indemnizara al denunciante en la suma de 60,10 euros (10.000 pesetas) por las lesiones.

El día 20 de noviembre de 1993, Fermín estuvo involucrado en un incidente con Dª Melisa y Dª Rosa , respectivamente, instruyéndose por la Policía Autónoma Vasca del mismo puesto antes indicado las correspondientes diligencias. Ese mismo día, se participó al menos a la Central C.O.S. de la Guardia Civil la sustracción de un vehículo, sospechándose que el autor fuera Fermín , calificándole de muy peligroso y posiblemente armado, lo que a su vez se comunicó a todos los escalones de ese Cuerpo. El liberado, aun estando impedido para obtener el permiso correspondiente, conducía asiduamente automóviles. Seguidas las actuaciones judiciales oportunas en virtud de aquellas denuncias, en sentencia del Juzgado de Instrucción número 4 de Vitoria, de 19 de mayo de 1994, se condenó al liberado como autor responsable de una falta de amenazas y de otra falta de agresiones a la pena de cinco días de arresto menor por cada una de ellas.

El 21 de noviembre de 1993, sobre las 11 horas, cuando se encontraba a la altura del Km. 19 de la carretera vecinal que une las localidades alavesas de Marieta y Ozaeta, al ver estacionado junto a un pinar el vehículo propiedad de D. Bernardo -hijo del hoy recurrente-, concibió la idea de apoderarse del mismo, dirigiéndose a éste, que se encontraba cazando en la zona. En el curso del encuentro se apoderó de la escopeta, disparándola y ocasionando la muerte de D. Bernardo , dándose luego a la fuga, siendo detenido en Bilbao por funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía sobre las 2 horas del día 23 de noviembre de 1993. Una vez tuvo conocimiento de esta circunstancia la Comisión de Asistencia Social de Álava, mediante oficio de fecha 29 de noviembre de 1993, lo participó al Juez de Vigilancia Penitenciaria, que en auto de 28 de enero de 1994 revocó la situación de libertad condicional de la que hasta entonces disfrutaba.

El mismo día 23 de noviembre la Guardia Civil de Navarra descubre la posible implicación de Fermín en otros hechos acaecidos el 19 de septiembre de 1993 en Alsasua (Navarra), en el curso de los cuales también se produjo un resultado de muerte. Las diligencias judiciales seguidas al respecto culminaron con la sentencia de la Audiencia Provincial de Navarra de 24 de marzo de 1995, que, junto con otro, condenó a Fermín como autor responsable de un delito de robo con homicidio a la pena de veintiocho años de reclusión mayor e inhabilitación absoluta durante el tiempo de la condena.

Como consecuencia de los hechos referidos al 21 de noviembre de 1993 se siguió el correspondiente sumario que culminó con la sentencia de la Audiencia Provincial de Vitoria de fecha 20 de octubre de 1994, que condenó a Fermín como autor responsable de un delito de robo con violencia y resultado de muerte, con la concurrencia de varias circunstancias agravantes de la responsabilidad criminal, entre ellas la de reincidencia, a la pena de treinta años de reclusión mayor, con la accesoria de inhabilitación absoluta y pago de las costas procesales, así como a que, en concepto de responsabilidad civil, el abono a los herederos del fallecido de la suma de veinticinco millones de pesetas (150.253,03 ¤), si bien en auto de 7 de febrero de 1994 el condenado fue declarado insolvente.

El Tribunal Supremo, en sentencia de 16 de mayo de 1996, declaró no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Fermín .

Considerando que también se había producido un funcionamiento de los servicios públicos susceptible de generar responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado, la representación procesal de D. Luis Manuel solicitó una indemnización de veinticinco millones de pesetas (150.253,03 ¤).

Tramitado el correspondiente expediente administrativo, y emitido dictamen desfavorable por el Consejo de Estado en fecha 19 de enero de 1996, el Ministro de Justicia e Interior, en resolución de 12 de marzo siguiente, desestimó expresamente la solicitud.

Ante ello, se acude a la vía jurisdiccional.

Se fundamenta la sentencia en que el hecho causante del daño no ha sido realizado directamente por la Administración ni por ninguno de sus agentes, sino por otra persona que mantiene una relación peculiar con la Administración, en tanto en cuanto no está sometida a la plenitud de la disciplina penitenciaria, con los consiguientes derechos y obligaciones para los presos y para la Administración y sus funcionarios, pero tampoco se halla desligada totalmente de ella, al hallarse en situación de libertad condicional hasta que transcurra el tiempo de la condena. Otra cosa, sigue argumentando la sentencia, es que el funcionamiento de los servicios públicos en el ámbito de esa particular relación establecida entre Administración y liberado hubiera debido traer consigo impedir la comisión de unos hechos concretos y determinados. De ahí, que si se detecta un funcionamiento normal por parte de los servicios públicos y, pese a ello, el daño se produce como consecuencia de la realización por una persona condenada y en situación de libertad condicional, no se pueda considerar que existe relación causal alguna entre aquel funcionamiento y esos daños; sólo si se advierte la existencia de funcionamiento anormal, principalmente desde una perspectiva de omisión, es cuando podrá afirmarse que, si se reúnen los demás requisitos legalmente establecidos para ello, la actuación de la Administración ha podido, a juicio del Tribunal a quo, contribuir a causar el daño que directamente es imputable a una persona ajena a su organización y con la que le liga una relación peculiar.

Admite la sentencia que la Comisión no nombró al liberado un tutor con carácter individual, pero a ello no está obligada, ya que la tutela no se atribuye sino al personal de la Comisión, lo importante es que esa tutela y vigilancia se ejerzan y sean efectivas. Considera que aunque no se haya cumplimentado el despacho para la práctica de una prueba interesada por el demandante, obran en el expediente administrativo las respuestas de la Comisión de Asistencia Social de Álava a las preguntas planteadas por esa misma parte y el expediente de libertad condicional del causante de la muerte. En este expediente consta que el liberado realizó presentaciones periódicas ante la Comisión, contándose hasta 18, desde el 17 de junio al 2 de noviembre de 1993 y extendiéndose la correspondiente diligencia en ocasiones con las observaciones que se estimaron oportunas, como las relativas al domicilio, trabajo, etc. Igualmente, constan hasta 6 entrevistas con el personal de la Comisión, y según se expone por dicha Comisión de Asistencia Social, en todo momento se supo su domicilio y su trabajo, estando asimismo al tanto de los problemas que tenía el liberado con uno de los hijos de la mujer con la que convivía, lo que se acredita con las diligencias de presentación y el resultado de las entrevistas obrantes en el expediente de libertad condicional referido.

Por la representación procesal de D. Luis Manuel se interpone recurso de casación, mediante escrito de 12 de febrero de 1998, que fundamenta, al amparo del artículo 95.1, apartados 3 y 4, en tres motivos de casación que se sintetizan: Primero.- Infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y en concreto, por infracción de lo dispuesto en los artículos 80 de la Ley de la Jurisdicción y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Segundo.- Infracción de los artículos 106.2 de la Constitución, 139.1 y 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, todos ellos en relación con los artículos 1 de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y, especialmente, 65 y 66 del Reglamento Penitenciario aprobado por Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo. Tercero.- Infracción de los artículos 106.2 de la Constitución, y 139.1 y 141.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, así como vulneración de la jurisprudencia que los aplica.

Finalmente suplica a la Sala que dicte sentencia por la que declarando haber lugar al recurso, case y revoque la sentencia recurrida y en su lugar dicte otra por la que considere que existe el nexo de causalidad argumentado por esta parte y, en definitiva, establecer que ha habido responsabilidad patrimonial del Estado.

El Abogado del Estado formaliza el 29 de enero de 1999 la oposición al recurso de casación alegando cuanto estima procedente y suplicando a la Sala que dicte sentencia, en su día, por la que con desestimación de los motivos de casación aducidos de contrario confirme la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 23 de mayo de 2002, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

El primer motivo de casación que se aduce por la representación procesal de don Luis Manuel contra la sentencia impugnada se fundamenta en el artículo 95.1.3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción -a la sazón vigente- y en él se denuncia la conculcación de los artículos 80 de la Ley Jurisdiccional y 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, pues, a juicio de la citada representación, se produjo por el Tribunal a quo infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que deja fuera de su contenido aspectos de indudable interés que fueron oportunamente alegados en la instancia en su escrito fundamental de demanda y que constan acreditados en autos, tales como el amplio historial delictivo del liberado condicional que ocasionó la muerte violenta del hijo de su patrocinado, la comisión por parte de aquel de otro brutal asesinato en la localidad de Alsasua dos meses antes de que atentara contra la vida del descendiente de su patrocinado, y el cambio de residencia del liberado en la localidad alavesa de Salvatierra-Asurain.

Este motivo de impugnación debe ser desestimado, pues el vicio que formalmente se atribuye a la sentencia resulta intranscendente a los efectos de sustentar el error in procedendo, según resulta del número 3 del artículo 372 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, del apartado 3 del artículo 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 120 de la Constitución, pues la motivación es una exigencia formal de las sentencias en cuanto deben expresar las razones de hecho y de derecho que las fundamentan, es decir, el proceso lógico-jurídico que conduce a la decisión o fallo.

Ya como error in iudicando, se invoca, al amparo del artículo 95.1.4, [de la Ley Jurisdiccional], el segundo y tercer motivo casacional, por infracción de los preceptos que específicamente regulan en nuestro Ordenamiento Jurídico el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en relación con los artículos 1 de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, y 65 y 66 del Reglamento Penitenciario, aprobado por el Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo.

Por estar íntimamente relacionados ambos motivos vamos a referirnos conjuntamente a ellos.

En esencia, la sentencia recurrida, para desestimar la reclamación formulada, se fundamentó, según ya hemos indicado en los antecedentes de hecho, de ésta, nuestra resolución, en la inexistencia del nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño ocasionado, pues el hecho causante del daño no fue realizado por la Administración ni por ninguno de sus agentes, sino por un tercero que se encontraba en situación de libertad condicional.

Desde luego, no compartimos el criterio del Juzgador de instancia, pues en el caso que analizamos, no consideramos relevante, de acuerdo con nuestra doctrina sustentada, entre otras, en nuestras sentencias de veinticinco de enero, cinco y once de junio de mil novecientos noventa y cinco y siete de octubre y cinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete, el punto de vista jurídico relativo al nexo causal, ya que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél, por lo que no son admisibles, en consecuencia, restricciones derivadas de otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que -válidas como son en otros terrenos- irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. La consideración de hechos que pueden determinar la ruptura del nexo causal, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente- a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.

En el caso que examinamos, aun cuando el daño causado no dimanó directamente de la propia actividad de la Administración o de sus propios servicios, pues, según se desprende del relato de los hechos probados de la sentencia impugnada, fue correcta y diligente su actuación, tanto en la concesión de la libertad condicional del penado, como en su posterior vigilancia y tutela durante todo el tiempo que aquél permaneció en la referida situación, incluso cuando el liberado atentó contra la vida del joven Bernardo cuya muerte es la causa u origen sobre el que jurídicamente se fundamenta la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Ahora bien, en un supuesto similar al que ahora enjuiciamos, declaramos, en sentencia de siete de octubre de mil novecientos noventa y siete, que la obligación de soportar individualmente el daño sufrido no puede imputarse a los perjudicados cuando éstos no tienen el deber jurídico de soportar los riesgos que objetivamente debe asumir la sociedad en la concesión de los beneficios penitenciarios de esta naturaleza, que por perseguir la reinserción social del penado deben ser soportados por toda la sociedad porque así lo impone la función de resocialización propia de la pena que establece la propia Constitución y los compromisos internacionales asumidos por España.

Por ello, con arreglo a la conciencia social, no es adecuado que tales perjuicios sean soportados de manera individual por aquéllos en quienes se concretan los resultados dañosos de los inevitables fracasos penitenciarios, sino que deben ser compartidos en virtud del principio de solidaridad por el conjunto de la sociedad que sufraga el gasto público, ya que la lesión causada al particular se asimilaría a una obligación pública -«l'égalité devant les charges publiques», según la doctrina francesa- que, como tal, no puede gravar sobre un solo ciudadano y, por tanto, debe repartirse entre todos, a través de la correspondiente indemnización de la víctima, cuya carga definitiva, por la mecánica del impuesto, incumbe a los contribuyentes.

En consecuencia, procede que estimemos estos motivos de impugnación y de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, y en coherencia con lo razonado hasta aquí, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo formulado contra la resolución del Ministerio de Justicia e Interior de doce de marzo de mil novecientos noventa y seis, que anulamos por no ser ajustada a Derecho; reconociendo el derecho del demandante a obtener una indemnización por responsabilidad patrimonial de la Administración en la cantidad solicitada en el suplico de su escrito fundamental de demanda, es decir, en la cantidad de ciento cincuenta mil dos cientos cincuenta y tres euros con tres céntimos -150.253,03 ¤- (25.000.000 pesetas).

Al haber lugar al recurso de casación, cada una de las partes habrá de satisfacer sus propias costas, como dispone el artículo 102.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin que existan méritos, al no apreciarse en ellas temeridad ni mala fe, para hacer expresa condena al pago de las causadas en instancia, como establece el artículo 131.1 de la misma Ley.