STS, 26 de Junio de 2007

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de 21 de octubre de 2003, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación legal de Dª Daniela, contra la resolución dictada el 14 de julio de 1999 por la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón; resolución que se mantiene por ser conforme a derecho. Sin costas."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de Dña. Daniela, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 4 de diciembre de 2003 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 18 de enero de 2004 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que se hacen valer tres motivos de casación, los dos primeros al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y el tercero de la letra c) de dicho precepto, y se solicita que casando la sentencia recurrida y anulando la resolución de la Alcaldía de Gijón, se declare la existencia de responsabilidad solidaria entre el referido Ayuntamiento y el Ministerio de Fomento, condenando a ambos al abono de las cantidades reclamadas en el expediente administrativo, subsidiariamente, se declare la responsabilidad exclusiva del Ayuntamiento de Gijón, sin perjuicio de este de repetir contra la Administración General del Estado y, subsidiariamente, ordene al Ayuntamiento de Gijón tramitar y resolver sobre el fondo del asunto planteado dando intervención al Ministerio de Fomento.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado a las partes recurridas para que formalizaran escritos de oposición, las cuales solicitaron la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 20 de junio de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de la Sala

Con fecha 25 de febrero de 1999, Dña. Daniela se dirigió al Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Gijón, solicitando indemnización en la cantidad de 46.407.811,40 pesetas, más los perjuicios que se deriven, alegando que la finca de su propiedad situada en la Ctra. DIRECCION000, NUM000, calificada como suelo urbano de baja intensidad, sobre la que se encontraba situada la Sidrería Merendero "El Puentín", resultó afectada por el proyecto de expropiación para la ejecución del enlace del nudo del Piles con la Guía, de conformidad con el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Gijón de 1 de agosto de 1995, aprobando el proyecto y la relación de bienes afectados, y tras la aprobación definitiva y declaración de urgencia, el día 25 de marzo de 1996 se procedió a levantar acta previa a la ocupación, quedando afectados únicamente 883 m2 de la finca, fijándose el correspondiente justiprecio, mostrando el Ayuntamiento su conformidad con el Acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación y abonando su importe. Terminadas las obras la superficie ocupada es mucho mayor que la delimitada en el proyecto de expropiación del Ayuntamiento y el acta previa a la ocupación, habiéndose ocupado unos 700 m2 más, resultando un resto de 1400,33 m2, sin cobertura legal de ninguna clase, utilizando la Administración expropiante una vía de hecho. Señala la obligación del Ayuntamiento de velar por la ejecución del proyecto de expropiación y entiende que la lesión producida no lo es sólo respecto de la superficie apropiada por el Ayuntamiento, sino sobre los derechos que tenía respecto del resto de la finca no expropiada (aprovechamiento urbanístico), que han quedado vacíos de contenido, resultando antieconómico su mantenimiento, por lo que entiende que la indemnización debe extenderse al total de la finca, señalando al efecto la referida cantidad de 46.407.811,40 pesetas, que resulta de aplicar lo que entiende valor mínimo de la zona de 25.000 pts./m2 sobre los 1400,33 m2 antes indicados, más el 5% de premio de afección e intereses legales de demora desde el inicio de la expropiación.

Por resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gijón de 14 de julio de 1999 se declara la inadmisión a trámite de la reclamación de responsabilidad patrimonial, atribuyendo al Ministerio de Fomento en la realización de las obras la ocupación de terrenos que no habían sido incluidos en el proceso expropiatorio, por lo que la Entidad Local no puede determinar la existencia de los requisitos que deben concurrir para apreciar la responsabilidad patrimonial de una Administración Pública.

Frente a dicha resolución del Ayuntamiento de Gijón, la interesada formuló recurso contencioso administrativo ante la correspondiente Sala del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias, en cuya demanda mantiene la pretensión de indemnización en la citada cuantía, más los intereses legales desde la reclamación inicial, condenando solidariamente al Ayuntamiento de Gijón y al Ministerio de Fomento, señalando al efecto la actuación conjunta de ambas administraciones, habiéndose redactado el proyecto de expropiación por el Ayuntamiento siguiendo las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana y señalando las superficies a expropiar según el proyecto de obras remitido por el MOTMA.

Por el Abogado del Estado se planteó como alegación previa la inexistencia de acto administrativo expreso o presunto de la Administración del Estado que sea recurrible, al no constar que la actora hubiera seguido la vía procedimental establecida en la Ley 30/92 y el R.D. 429/93 en orden a obtener la declaración de responsabilidad del Estado y el reconocimiento de la indemnización que reclama (arts. 25 y 69 .c) LJCA), añadiendo que al reclamar una hipotética responsabilidad patrimonial del Estado (Ministerio de Fomento) la competencia para conocer del asunto, de conformidad con el art. 11.1.a) de la Ley 29/98, corresponde a la Audiencia Nacional.

Por auto de 31 de julio de 2001 la Sala declaró su incompetencia para el conocimiento del asunto, remitiendo las actuaciones a la correspondiente Sala de la Audiencia Nacional, en la que se contestó a la demanda por el Abogado del Estado y se recibió el pleito a prueba, dictándose auto de 11 de diciembre de 2002 por el que se declara la inadmisión del recurso contra el Ministerio de Fomento a la vista de que el expediente se refiere a la petición formulada al Ayuntamiento de Gijón, estimándose recurso de súplica contra el mismo por auto de 5 de febrero de 2003, en el sentido de entender que existe un acto administrativo impugnado dictado por el Ayuntamiento de Gijón y acordar oír a las partes sobre la competencia para conocer de tal impugnación, lo que dio lugar al auto de 25 de febrero de 2003, por el que se acuerda devolver las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Asturias, al que se considera competente al efecto, en el que se concluyó la tramitación del recurso, dictándose sentencia de 21 de octubre de 2003, en la que se razona la desestimación del recurso en los siguientes términos: "es preciso señalar de acuerdo con lo actuado en los autos que el único acto que ha de ser examinado en este recurso, atendiendo a la función eminentemente revisora de esta jurisdicción contencioso administrativa es la resolución dictada el 14 de julio de 1999 por el Ayuntamiento de Gijón, conforme así se interesó expresamente en el escrito de interposición del recurso, además de que de acuerdo con la resolución citada de 25 de febrero de 2003, contra la que no consta que haya interpuesto ningún recurso, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ningún pronunciamiento recaerá en este recurso respecto del Ministerio de Fomento; lo que obviamente incide en el pedimento contenido en el suplico de la demanda, en que interesa se condene solidariamente al Ayuntamiento de Gijón y al Ministerio de Obras Públicas (hoy, de Fomento), pues únicamente ha de ser examinado el Acuerdo recurrido dictado por el Ayuntamiento de Gijón.

Por ello, examinado el Expediente administrativo y de las pruebas practicadas se desprende que según Acuerdo de 1 de agosto de 1995 del Ayuntamiento Pleno de Gijón, por el que se aprobó inicialmente el Proyecto de Obras para la ejecución del enlace del Río Piles con La Guía, el Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente presenta proyecto de obras, cuya financiación íntegra, esto es, tanto su redacción como ejecución, será de cuenta del mismo, correspondiendo al Ayuntamiento obtener la disponibilidad de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras; aprobándose definitivamente dicho Proyecto el 3 de noviembre de 1995, en cuyos documentos consta el sello de entrada en dicho Ministerio. Asimismo en Acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Gijón de 1 de agosto de 1995 se aprobó inicialmente el Proyecto de Expropiación para la ejecución del enlace del Río Piles con La Guía, en el que señala que las superficies a expropiar recogidas en dicho documento se ajustan al Proyecto de obras redactado por el citado Ministerio que se tramita en Expediente diferenciado y del que el actual proyecto de Expropiación trae causa, teniendo lugar la aprobación definitiva del Proyecto de Expropiación el 11 de diciembre de 1995. De otro lado, tanto en el Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se declara la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por el Proyecto de Expropiación, como en el Acta previa a la ocupación como en el Acta de ocupación, consta que de la finca de autos se expropian 883 m2. Con lo que siendo ello así, y vistos los informes obrantes en el Expediente a los folios 30 y 34, consistentes el primero de ellos en un informe del Servicio Jurídico del Ayuntamiento de Gijón, que indica que las superficies a expropiar se ajustaron a las condiciones específicas contenidas en el Proyecto de Obras redactado por el Ministerio citado, acompañando plano de este último, y el segundo, en un informe técnico del Jefe del Servicio Técnico de Urbanismo en el mismo sentido, siendo realizadas las obras por el Ministerio de Fomento, que fue quien ocupó los terrenos, es por lo que no resultan de recibo las pretensiones de la recurrente, al haber fijado el Ayuntamiento de Gijón la superficie expropiada en 883 m2, manteniendo la resolución recurrida por ser conforme a derecho y sin que proceda realizar en este recurso, como se razonó, ningún otro pronunciamiento ajeno al acto recurrido."

No conforme con ello la interesada interpone recurso de casación, en cuyo primer motivo, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del art. 140 de la Ley 30/92 y el art. 18.1 del Real Decreto 429/1993, alegando las previsiones de tales preceptos sobre la concurrencia de varias Administraciones en la causación del daño y defendiendo la solidaridad por la actuación conjunta del Ayuntamiento y el Ministerio de Fomento, por lo que entiende que en este caso y una vez detectada por el Ayuntamiento la participación del Ministerio de Fomento en la privación de que fue objeto la parte, debió dar participación en el procedimiento a dicho Ministerio y al no hacerlo la privó de un pronunciamiento sobre la responsabilidad del mismo, considerando que aun detectada la responsabilidad del Ministerio el Ayuntamiento era competente para tramitar y resolver el procedimiento.

Conviene tener en cuenta para la resolución de este motivo lo que indica la sentencia de 5 de mayo de 2005, según la cual, "como señalamos en la STS de 23 de noviembre de 1999 "El principio de solidaridad entre las Administraciones públicas concurrentes a la producción del daño resarcible emana, como dice la sentencia de 15 de noviembre de 1993, de la normatividad inmanente en la naturaleza de las instituciones no sólo cuando, a partir de la entrada en vigor del artículo 140 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común, se dan fórmulas "colegiadas" de actuación, sino también, al margen de este principio formal, cuando lo impone la efectividad del principio de indemnidad que constituye el fundamento de la responsabilidad patrimonial. Así ocurre cuando la participación concurrente desde el punto de vista causal de varias Administraciones o las dudas acerca de la atribución competencial de la actividad cuestionada imponen soluciones favorables a posibilitar el ejercicio de la acción por el particular perjudicado, sin perjuicio de las relaciones económicas internas entre aquéllas (v. gr., sentencia de 13 de febrero de 1997, recurso número 14259/1991 ).

Sin embargo, tales soluciones carecen de sentido cuando la titularidad de la responsabilidad es susceptible de ser definida con claridad, bien desde el punto de vista formal, atendiendo al criterio de ejercicio de la competencia, bien desde el punto de vista sustantivo acudiendo al criterio del beneficio, revelado por la intensidad de la actuación o por la presencia predominante del interés tutelado por una de las Administraciones intervinientes. En estos casos se impone atribuir legitimación a la Administración a la que corresponde el protagonismo en la actividad dañosa y excluir a las que han colaborado mediante actividades complementarias o accesorias, pero no significativas desde el punto de vista del desempeño de la actividad o servicio causante del perjuicio y de su relevancia como causa eficiente del daño (v. gr., sentencia de 15 de noviembre de 1993 )". En este caso existe una actuación concurrente o coordinada del Ministerio de Fomento y del Ayuntamiento de Gijón, pero estando suficientemente diferenciadas las actividades de cada Administración que desarrollan de manera individual y no conjunta, correspondiendo la realización de la obra, tanto en la elaboración del proyecto como en su ejecución, al Ministerio de Fomento, mientras que el Ayuntamiento limita su actuación a proporcionar parte de los terrenos precisos para ello, mediante el correspondiente procedimiento expropiatorio, gestionado de manera individual por el mismo. Por lo demás tal diversidad de actuaciones, en razón de sus competencias, tienen un reflejo material y externo perfectamente apreciable por los administrados, atendiendo a la efectiva intervención de cada Administración de manera individual en cada caso. No se está, por lo tanto, en el caso de la responsabilidad solidaria que se invoca por la recurrente.

Por otra parte, es claro que la extralimitación en la ocupación de terrenos propiedad de la actora no es imputable al Ayuntamiento expropiante, pues la misma reconoce desde su reclamación inicial que el acta previa de ocupación se refería de manera precisa a los 883 m2 afectados por el proyecto y objeto de expropiación, desprendiéndose de las alegaciones de la interesada en dicha reclamación que tenía conocimiento que tal exceso de ocupación se produjo en la realización de las obras, por lo que no se justifica que tal reclamación inicial no se dirigiera contra la Administración que elaboró el proyecto y ejecutó tales obras a la que no se refiere en ningún momento la reclamante. A tal efecto ha de señalarse, que el hecho de que la parte entienda concurrente un supuesto de responsabilidad solidaria entre varias Administraciones, no le exonera de formular la reclamación en tal concepto, es decir, frente a las Administraciones que considere responsables, y sólo entonces entran en funcionamiento las previsiones del art. 18 del Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, sobre la determinación de la Administración competente para la iniciación, instrucción y decisión del procedimiento y sobre la consulta a las Administraciones Publicas implicadas. Y es el caso, como acabamos de señalar, que la interesada se limitó a formular la reclamación contra el Ayuntamiento de Gijón, sin ninguna referencia a la responsabilidad solidaria o concurrente del Ministerio de Fomento, por lo que no se instaba la aplicación de las previsiones de los preceptos que se invocan en este motivo de casación, reclamación cuya delimitación efectúa el perjudicado, y que justifica que el Ayuntamiento de Gijón se limitara a resolver lo que entendió procedente respecto de su participación en los hechos imputados como causa de la reclamación y que no llamara al procedimiento a otra Administración a la que la parte no había imputado el resultado lesivo y a la que no dirigía su reclamación.

En consecuencia la Sala de instancia al mantener la legalidad del acto impugnado no incurrió en las infracciones que se denuncian en este motivo de casación, que por lo tanto debe ser desestimado.

En el segundo motivo de casación, también al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, se alega la infracción del art. 89 de la Ley 30/92 y el art. 13.2 del Real Decreto 429/93, así como el art. 2 de la LEF y los arts. 1 y 3 de su Reglamento, considerando que el Ayuntamiento tiene, cuando menos, la obligación de resolver si asume o no la responsabilidad planteada, no siendo aceptable un pronunciamiento de inadmisión a trámite, y la sentencia al confirmar tal acto infringe los referidos preceptos, que garantizan la motivación sobre las cuestiones de fondo planteadas, recordando que la resolución administrativa deja de pronunciarse tanto sobre su propia responsabilidad como de la eventual concurrencia en la causación del daño del Ministerio de Fomento, señalando que conforme a los arts. 1 y 3 de la LEF, el expropiante titular de la potestad expropiatoria debe asumir, compartidamente o no, las consecuencias que para el expropiado haya comportado su ejercicio.

Tampoco este motivo puede prosperar, pues la resolución administrativa impugnada, aun cuando termina declarando la inadmisión a trámite de la reclamación, justifica y razona la misma señalando cuales fueron sus actuaciones en relación con la ocupación de la finca de la reclamante y, con ello, su falta de participación en la ocupación denunciada como perjudicial y causante de la lesión cuya reparación se pretende, señalando incluso la Administración que llevó a cabo las obras determinantes de la ocupación, por lo que entiende que no corresponde a dicha Entidad Local determinar la existencia de los requisitos que deben concurrir para apreciar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, que es tanto como decir que no es competente para resolver tal reclamación, de manera que indica con suficiente claridad las razones por las que rechaza la reclamación formulada, en relación al mismo Ayuntamiento por no serle imputable la actuación, ocupación lesiva, y en relación con el Ministerio de Fomento por no ser competente para ello, a pesar de que la interesada no dirigió la reclamación contra dicho Ministerio, obteniendo así una respuesta sobre las razones de fondo de la reclamación, aun cuando adopte la fórmula de inadmisión a trámite; y es en tal sentido en el que se confirma la resolución por la Sala de instancia, en los términos que antes se han reproducido, que vienen a poner de manifiesto que la actuación del Ayuntamiento en su actividad expropiatoria se ajustó al proyecto y se limitó a los 883 m2 que se consideraron afectados, y que la ocupación lesiva se produjo por el Ministerio de Fomento por "lo que no son de recibo las pretensiones de la recurrente", que se dirigen contra el Ayuntamiento.

Por lo demás, tal resolución se adoptó previos informes de la Jefa de la Sección de Gestión y Planeamiento y el Jefe del Servicio Técnico de Urbanismo, con audiencia de la reclamante al amparo del art. 11 del Real Decreto 429/93 y propuesta del Jefe del Servicio Jurídico, de manera que no se produjo una efectiva inadmisión a trámite, a pesar de los términos de la resolución, y se razonó suficientemente el rechazo de la reclamación, por lo que no son de apreciar las infracciones que se denuncian en este motivo de casación, que debe ser desestimado.

En el tercer motivo, formulado al amparo del art. 88.1.c) de la Ley procesal, se denuncia la infracción del art. 69.c) de dicha Ley, en relación con sus arts. 10 y 11 y el 74 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, así como el art. 24 de la Constitución, alegando que al no efectuar análisis ni pronunciamiento en relación a las pretensiones formuladas contra el Ministerio de Fomento, se le ha privado de un pronunciamiento relativo al fondo del asunto, infringiendo con ello el art. 69.c) de la Ley Jurisdiccional, argumentando sobre las razones por las que no formuló en su momento reclamación al Ministerio de Fomento y manteniendo que el ejercicio, junto al recurso contra el acto del Ayuntamiento de Gijón, de una pretensión contra el Ministerio de Fomento, permite a un sólo órgano jurisdiccional (la Sala del TSJ de Asturias) determinar si existe responsabilidad, a quien corresponde y en qué medida, y no genera indefensión alguna a la Administración estatal, que ha actuado en el proceso.

Conviene señalar al efecto con la sentencia del Tribunal Constitucional 132/2005, de 23 de mayo, que "constituye doctrina plenamente asentada de este Tribunal, recogida, entre otras, en la STC 59/2003, de 24 de marzo, FJ 2, que el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el art. 24.1 CE, si bien, no obstante, el referido derecho también se satisface con la obtención de una resolución de inadmisión, que impide entrar en el fondo de la cuestión planteada, cuando tal decisión se funda en la existencia de una causa legal que así lo justifica y que resulta aplicada razonablemente por el órgano judicial, pues, al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, que no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente".

En este caso, ya en la tramitación del proceso, concretamente en trámite de alegaciones previas y después en contestación a la demanda, se planteó por el Abogado del Estado la inexistencia de acto administrativo expreso o presunto de la Administración del Estado que sea recurrible, al no constar que la actora hubiera seguido la vía procedimental establecida en la Ley 30/92 y el R.D. 429/93 en orden a obtener la declaración de responsabilidad del Estado y el reconocimiento de la indemnización que reclama, causa de inadmisibilidad legalmente prevista en el art. 69.c) de la Ley de la Jurisdicción, en relación con su art. 25, lo que dio lugar a que la correspondiente Sala de la Audiencia Nacional dictara auto de 11 de diciembre de 2002 por el que se declara la inadmisión del recurso contra el Ministerio de Fomento a la vista de que el expediente se refiere a la petición formulada al Ayuntamiento de Gijón, precisando en súplica, por auto de 5 de febrero de 2003, que existe un acto administrativo impugnado dictado por el Ayuntamiento de Gijón, acordando oír a las partes sobre la competencia para conocer de tal impugnación, lo que dio lugar al auto de 25 de febrero de 2003

, por el que se acuerda devolver las actuaciones al Tribunal Superior de Justicia de Asturias, no impugnado por la parte. Con lo que quedó delimitado el objeto del recurso y el órgano jurisdiccional competente, que es lo que se recoge por la sentencia de instancia en el primer párrafo del fundamento de derecho tercero que antes se ha reproducido y que se ajusta a las previsiones legales, circunscribiendo con ello el ámbito de conocimiento y decisión del órgano jurisdiccional, que ha de juzgar dentro de los límites del proceso, en el que no se impugnaba acto administrativo alguno, expreso o presunto, del Ministerio de Fomento, respecto del cual, en todo caso y en contra de lo sostenido por la parte, no podría decidir la Sala de instancia al venir atribuida la competencia por la Ley procesal a la Audiencia Nacional.

Por lo demás, tal planteamiento responde a la decisión de la propia recurrente que dirigió su reclamación únicamente frente al Ayuntamiento de Gijón, sin ninguna referencia al Ministerio de Fomento, como reconoce expresamente en este motivo, en el que trata de justificar su actuación en la circunstancia de que la interesada vivía en Barcelona y no tuvo conocimiento de que el daño ocasionado podía ser debido al mismo y no exclusivamente al Ayuntamiento, alegación que no altera la realidad de los hechos ni exonera a la parte de sujetarse a los mismos y de las consecuencias procesales derivadas de su propia actuación al delimitar el alcance de la reclamación.

Por todo ello también este motivo de casación debe ser desestimado.

La desestimación de los motivos invocados lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.600 euros la cifra máxima, conjunta y por iguales partes, como honorarios de letrado de las partes recurridas.