STS, 20 de Junio de 2006

Ponente:OCTAVIO JUAN HERRERO PINA
Número de Recurso:1344/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:20 de Junio de 2006
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. Ha de estimarse la alegación de falta de nexo causal formulada por la representación de la Administración demandada, pues, como se recoge en la sentencia de esta Sala de 24 de abril de 2003, entre "la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa y efecto, ya que la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenas a la organización o a la actividad administrativa, pues la responsabilidad de la Administración no puede ser tan amplia que alcance a los daños derivados de actos puramente personales de otros sujetos de derecho que no guardan relación alguna con el servicio", en definitiva, la recurrente no ha acreditado la existencia de relación de causa a efecto entre los perjuicios invocados y la actuación de la Administración, única a la que reclama en la demanda, y habiendo tenido conocimiento de la respuesta de la Administración a la solicitud inicial de 5 de junio de 1997, sobre la imputación de los perjuicios a la empresa adjudicataria, en ningún momento plantea y menos justifica que tales perjuicios sean consecuencia de una orden de la Administración o de vicios del proyecto elaborado por la misma, como establece el art. 98 de la LCAP. Por todo ello, faltando la justificación de este requisito causal para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial que se reclama, procede desestimar el recurso contencioso administrativo. El TS declara haber lugar al recurso de casación interpuesto, casa la Sentencia de instancia y desestima el recurso contencioso-administrativo.

 
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CONTENIDO

JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTINICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINA

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil seis.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de la Junta de Compensación, Sector C-1, Baviera Golf, Vélez-Málaga, contra la

sentencia de 14 de noviembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 1692/1999

, en el que se impugna la desestimación presunta de la reclamación de indemnización en la cantidad de 55.886.228 pesetas, en concepto de responsabilidad patrimonial, formulada el 6 de abril de 1999. Han sido partes recurridas la Administración General del Estado representada por el Abogado del Estado y las entidades mercantiles Fomento de Construcciones y Contratas S.A. y FCC Construcción S.A. representadas por el Procurador D. Alejandro Escudero Delgado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La

sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 14 de noviembre de 2001

, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. ISACIO CALLEJA GARCÍA, en nombre y representación de JUNTA DE COMPENSACIÓN, SECTOR C-1, BAVIERA GOLF-VELEZ MÁLAGA contra desestimación por silencio en materia de responsabilidad patrimonial a que se contrae este recurso, por ser la misma ajustada a derecho.

SEGUNDO

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas."

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la JUNTA DE COMPENSACIÓN DEL SECTOR C-1, BAVIERA GOLF, DE VELEZ MÁLAGA, manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 6 de febrero de 2002 se tuvo por preparado, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

Con fecha 20 de marzo de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer un motivo al amparo del

art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción

, solicitando que se case y deje sin efecto la sentencia recurrida y se condene a la Administración demandada y a la concesionaria Fomento de Construcciones y Contratas, S.A. y FCC Construcción S.A., solidariamente, a indemnizarle en la cantidad de 55.886.228 pesetas (335.883 euros), así como los intereses devengados desde el momento de la reclamación.

CUARTO

Admitido a trámite el recurso interpuesto, se dio traslado a las partes recurridas para que formalizaran escrito de oposición, las cuales solicitan, respectivamente, la inadmisión del recurso y que se declare no haber lugar al mismo.

QUINTO

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 14 de junio de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida señala que el objeto del recurso es la "desestimación por silencio de la reclamación en concepto de responsabilidad patrimonial, por importe de 55.886.228 ptas. que la actora solicita por considerar que desde el inicio de la construcción de la Autovía Rincón de la Victoria-Velez-Málaga-Nerja, en junio de 1997, se ocuparon de forma permanente diversas zonas de la finca «El Clavel» calificada, en aquellos momentos de suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado para la construcción de viviendas y campo de golf. Tal ocupación de los terrenos que se utilizaron para vertido de escombros, estacionamiento de maquinaria y utilización de caminos alternativos, se realizó sin ninguna comunicación a los propietarios, ni ningún convenio previo, sobre el importe de la indemnización, generándole los perjuicios por los que reclama y que desglosa en 23.579.578 ptas. los 53.709.60m² ocupados a razón de 456 ptas. m² y 35.433.100 ptas., por la carga y transporte a vertedero de los escombros que siguen ocupando la finca".

Habiéndose invocado por la codemandada la prescripción de la acción, la sentencia de instancia razona sobre la concurrencia de la misma en los siguientes términos: "Consta en el expediente y así lo reconoce la actora que con fecha 5 de junio de 1997 presente Construcciones Vera, S.A., escrito ante la Dirección General de Carreteras que literalmente dice «Como propietarios de la finca "El Clavel" en la Caleta de Vélez, les comunico nuestra sorpresa y desagrado por la ocupación de la finca por parte de la Empresa constructora que construye la autovía Rincón-Algarrobo, sin la deferencia al menos, de pedir permiso o avisar simplemente.

Esta ocupación de la finca, comprende la construcción de un camino que atraviesa desde el Camino de Algarrobo al Camino de Torrox y además otro que vuelve a la explanación de la nueva autovía en construcción, así como una gran extensión de terreno para ocupación de acopios de materiales y maquinaria para las obras.

La finca está calificada de suelo urbanizable con Plan Parcial aprobado para construcción de viviendas y campo de golf en el que respeta la mayor parte de la topografía actual, que ha sido muy degradada con los caminos realizados.

Por todo ello, sirva la presente para reclamar que se nos pague los derechos que nos asisten por la ocupación y daños a la finca, para la ejecución de las obras de la autovía referida, y se nos restaure a la situación anterior de haber construido las obras antes mencionadas, una vez hayan resuelto las necesidades para la que han sido construidas.»

La Administración no les contesta hasta el 4 de febrero de 1999, en que señala que los perjuicios que se reclaman, son de exclusiva responsabilidad del adjudicatario de las obras, por lo que les manifiesta que pueden reclamar contra este si lo estiman oportuno. La actora presenta lo que denomina «Reclamación patrimonial por ocupación temporal de terrenos» el día 6 de abril de 1999, siendo así que la Junta de Compensación hoy actora, se constituye en los términos que constan en el acta de protocolización el 19 de mayo de 1998 con la aportación de Construcciones Vera, S.A., habiendo reconocido la propia recurrente que la Junta de Compensación asumió íntegramente la pretensión ejercitada por Construcciones Vera, S.A.

Es evidente, por tanto, que el 5 de junio de 1997 tal y como se desprende del escrito presentado por Construcciones Vera, S.A., ante la Administración y que ha sido transcrito, ya se había producido la ocupación de terrenos, que aduce les había ocasionado los daños, cuyo pago ya reclamaban en aquel escrito. Si como menciona la actora, en su escrito de 6 de abril de 1999, planteando reclamación patrimonial «la situación no ha cambiado en absoluto», debe concluirse que desde el 5 de junio de 1997 en que ya se había producido el hecho que pudiera ser susceptible de indemnización, hasta el 6 de abril de 1999 o incluso si se quiere hasta el 4 de febrero de 1999, ha transcurrido con creces el plazo de un año para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial previsto en el

Art. 142.5 de la Ley 30/92

, por lo que debe considerarse prescrito el derecho a reclamar, desestimándose en consecuencia el recurso interpuesto."

SEGUNDO

En estas circunstancias se interpone el recurso de casación, en el que se hace valer un único motivo, al amparo del

art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción

, denunciando la infracción de los arts. 106.2 de la Constitución

, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa

, 139 y 142.5 de la Ley 30/92

y 4 del Reglamento aprobado por Real Decreto 429/93, de 26 de marzo

, alegando frente al razonamiento de la sentencia de instancia que en el escrito de denuncia de 5 de junio de 1997 no sólo se habla de ocupación temporal sino de restitución a la situación anterior, concibiéndose esta como una futura actuación de la Administración para evacuar las tierras, los escombros y la maquinaria depositadas, entendiendo que se dan dos causas de responsabilidad patrimonial, una la ocupación temporal y otra la obligación de retirar los escombros, tierras y maquinaria y mantiene que, respecto de la ocupación temporal, la Junta de Compensación no tuvo conocimiento de los hechos hasta la respuesta de la Administración el 4 de febrero de 1999 y más rápido no pudo actuar, pues a los dos meses ya había formulado su reclamación; y en cuanto a la carga de escombros y tierras estamos ante un supuesto de inactividad administrativa, al no retirar los materiales depositados, y en tales supuestos el plazo de prescripción no empieza a correr sino desde que cesan los efectos, según sentencias que cita de 25 de julio de 2000 y 23 de enero de 1998

.

TERCERO

No es obstáculo para el examen de este recurso la alegación de inadmisibilidad que se formula por la entidad adjudicataria recurrida, por referencia al

art. 93.2.e) de la Ley de Jurisdicción

y a lo que entiende errónea interpretación del art. 145.2 de la Ley 30/92

por la parte recurrida, en cuanto pretende revisión de los hechos declarados probados y que no hubo una reclamación sino dos, ya que no se razona la falta de interés casacional y, por otra parte, la distinta valoración de la reclamación formulada no afecta a la fijación de los hechos y valoración de la prueba.

Se cuestiona en este recurso la determinación del dies a quo en el cómputo del plazo de prescripción de un año, establecido en el

art. 142.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre

, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial, según el cual el derecho a reclamar prescribe al año de la producción del hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. Entiende la jurisprudencia (Ss. de 27 de diciembre de 1985, 13 de mayo de 1987 y 4 de julio de 1990, que son citadas por la de 6 de julio de 1999

) que es de aplicación el principio general de la «actio nata», que significa que el cómputo del plazo para ejercitar la acción sólo puede comenzar cuando ello es posible y esta coyuntura se perfecciona cuando se unen los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad, criterio recordado por la posterior Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1991 y en las anteriores de 5 de abril de 1989 y 19 de septiembre de 1989

.

A tal efecto, como se indica en la

sentencia de 11 de mayo de 2004

, la jurisprudencia ha distinguido entre daños permanentes y daños continuados, entre otras, las siguientes sentencias de 12 de mayo de 1997, 26 de marzo de 1999, 29 de junio del 2002 y 10 de octubre del 2002

, según la cual, por daños permanentes debe entenderse aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento concreto aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, mientras que los continuados "son aquellos que, porque se producen día a día, de manera prolongada en el tiempo y sin solución de continuidad, es necesario dejar pasar un período de tiempo más o menos largo para poder evaluar económicamente las consecuencias del hecho o del acto causante del mismo. Y por eso, para este tipo de daños, "el plazo para reclamar no empezará a contarse sino desde el día en que cesan los efectos", o como señala la sentencia de 20 de febrero de 2001

, en estos casos, para el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial el «dies a quo» será aquel en que se conozcan definitivamente los efectos del quebranto (sentencias, entre otras, de 8 de julio de 1993, 28 de abril de 1997, 14 de febrero de 1994, 26 de mayo de 1994 y 5 de octubre de 2000

)".

En este caso, el perjuicio invocado se atribuye a la ocupación temporal de una finca con ocasión de la construcción de una autovía, concepto que en sí mismo supone una permanencia en el tiempo que no resulta indiferente para la existencia del perjuicio, pues el mismo viene constituido por la ocupación y por lo tanto subsiste mientras la ocupación permanece en cualquiera de sus formas, que en este caso fueron la utilización como estacionamiento de maquinaria, vertido de tierras y escombros y habilitación de caminos o desvios, de manera que no puede establecerse como dies a quo la fecha de 5 de junio de 1997 en la que Construcciones Vera denunció ante la Dirección General de Carreteras la ocupación de la finca, pues se reconoce que la misma continuaba ocupada, al menos por los vertidos, al momento de la reclamación de 6 de abril de 1999, en la que incluso se indica, como señala la sentencia de instancia, que la situación no había cambiado desde aquella fecha anterior, lo que supone la persistencia de la ocupación. Si a ello se añade el criterio jurisprudencial favorable al perjudicado en el cómputo del plazo de prescripción, necesariamente ha de concluirse que la Sala de instancia incurrió en la infracción que se denuncia en este motivo de casación al apreciar la prescripción de la acción, por lo que el motivo debe ser estimado.

CUARTO

La estimación del motivo de casación lleva a resolver lo procedente, dentro de los términos en que aparece planteado el debate, como señala el

art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción

, a cuyo efecto conviene señalar que la jurisprudencia viene exigiendo para que resulte viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor (Ss. 3-10-2000, 9-11-2004, 9-5-2005

).

En este caso el primer requisito que se cuestiona por la Administración demanda es la relación de causalidad, alegando el Abogado del Estado la falta de nexo causal por la intervención de un hecho de tercero, dada la responsabilidad del contratista, de acuerdo con el

art. 98 de la LCAP

, que supone una modulación del régimen general de responsabilidad patrimonial, que el actor ha ignorado por completo. A dicha alegación la parte actora se limita a responder, en conclusiones, que la responsabilidad patrimonial es de carácter objetivo y que el perjudicado no ha de soportar la carga de buscar quien sea el concesionario, sino que puede dirigirse directamente contra la Administración adjudicataria si, como en el caso que nos ocupa, tenía perfecto conocimiento de la situación creada.

Para resolver tal cuestión conviene reproducir el precepto invocado,

art. 98 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas

, aplicable al caso por razones temporales, según el cual, "1. Será obligación del contratista indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera la ejecución del contrato.

  1. Cuando tales daños y perjuicios hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata y directa de una orden de la Administración, será ésta responsable dentro de los límites señalados en las leyes. También será la Administración responsable de los daños que se causen a terceros como consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en el de suministro de fabricación.

  2. Los terceros podrán requerir previamente, dentro del año siguiente a la producción del hecho, al órgano de contratación para que éste, oído el contratista, se pronuncie sobre a cual de las partes contratantes corresponde la responsabilidad de los daños. El ejercicio de esta facultad interrumpe el plazo de prescripción de la acción.

  3. La reclamación de aquéllos se formulará, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la legislación aplicable a cada supuesto."

Se desprende del mismo que, frente a la regla general de responsabilidad del contratista por los daños y perjuicios causados a terceros como consecuencia de la ejecución del contrato de obras, la responsabilidad de la Administración solo se impone cuando los daños deriven de manera inmediata y directa de una orden de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma, modulando así la responsabilidad de la Administración en razón de la intervención del contratista, que interfiere en la relación de causalidad de manera determinante, exonerando a la Administración, por ser atribuible el daño a la conducta y actuación directa del contratista en la ejecución del contrato bajo su responsabilidad, afectando con ello a la relación de causalidad, que sin embargo se mantiene en lo demás, en cuanto la Administración es la titular de la obra y el fin público que se trata de satisfacer, e incluso en los casos indicados de las operaciones de ejecución del contrato que responden a ordenes de la Administración o vicios del proyecto elaborado por la misma.

Por otra parte, ello no supone una carga especial para el perjudicado en cuanto a la averiguación del contratista o concesionario, pues el propio precepto señala que basta que el mismo se dirija al órgano de contratación para que se pronuncie sobre el responsable de los daños, si bien, la consecuencia de todo ello es que la posterior reclamación ha de acomodarse al procedimiento establecido en la legislación aplicable en cada supuesto, sin perjuicio, claro está, de la impugnación ante la misma Administración cuando se discrepe de dicho pronunciamiento.

En este caso, se aprecia que Construcciones Vera S.A. (principal integrante de la Junta de Compensación recurrente) se dirigió a la correspondiente Unidad de Carreteras el 5 de junio de 1997, denunciando la situación y reclamando los derechos que le asistían por la ocupación de los terrenos, que dicha Administración se dirigió a la empresa contratista el 24 de julio de 1997, requiriendo la correspondiente información y ante la falta de respuesta, con fecha 8 de febrero de 1999 se comunica a la reclamante que los perjuicios invocados son de exclusiva responsabilidad del adjudicatario de las obras, al que se remite para su reclamación.

A pesar de todo ello la Junta de Compensación se dirige contra la Administración del Estado, sin cuestionar la resolución que de 8 de febrero de 1999 ni que el objeto de reclamación son daños y perjuicios derivados de la ejecución de un contrato administrativo, así como la posición del contratista, refiriéndose únicamente al genérico carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial.

En estas circunstancias, ha de estimarse la alegación de falta de nexo causal formulada por la representación de la Administración demandada, pues, como se recoge en la

sentencia de esta Sala de 24 de abril de 2003

, entre "la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa y efecto, ya que la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o por sus propios servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenas a la organización o a la actividad administrativa, pues la responsabilidad de la Administración no puede ser tan amplia que alcance a los daños derivados de actos puramente personales de otros sujetos de derecho que no guardan relación alguna con el servicio", sentencia que consideró improcedente la responsabilidad patrimonial de la Administración, por esa causa, en un supuesto de contratación administrativa aun teniendo en cuenta la legislación anterior; en el mismo sentido la sentencia de 19 de septiembre de 2002

.

En definitiva, la recurrente no ha acreditado la existencia de relación de causa a efecto entre los perjuicios invocados y la actuación de la Administración, única a la que reclama en la demanda, y habiendo tenido conocimiento de la respuesta de la Administración a la solicitud inicial de 5 de junio de 1997, sobre la imputación de los perjuicios a la empresa adjudicataria, en ningún momento plantea y menos justifica que tales perjuicios sean consecuencia de una orden de la Administración o de vicios del proyecto elaborado por la misma, como establece el

art. 98 de la LCAP

. Por todo ello, faltando la justificación de este requisito causal para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial que se reclama, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

QUINTO

No se aprecian razones para hacer una expresa condena en las costas de la instancia ni en esta casación.

FALLAMOS

Que estimando el motivo invocado, declaramos haber lugar al recurso de casación nº 1344/2002 interpuesto por la Junta de Compensación, Sector C-1, Baviera Golf, Vélez-Málaga, contra la

sentencia de 14 de noviembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso 1692/1999

y en su virtud: casamos y anulamos la citada sentencia; y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha representación procesal contra la desestimación presunta de la reclamación de indemnización en la cantidad de 55.886.228 pesetas, en concepto de responsabilidad patrimonial, formulada el 6 de abril de 1999. Sin que proceda hacer una expresa condena en las costas de la instancia ni este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.