STS, 21 de Abril de 2005

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador Javier Freixa Iruela, en la representación que ostenta de Huesca de Maquinaria, S.A. contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar y confirmamos la resolución objeto de recurso. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes.".

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la mercantil HUMSA, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación articulado en los siguientes motivos:

Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto los arts. 106.2 CE y 139 LRJPAC. Segundo.- Bajo el mismo amparo procesal, por infracción del art. 106.2 CE, art. 139 LRJPAC y RD 429/1993, así como de la doctrina jurisprudencial.

Solicitando finalmente sentencia estimatoria, que case la recurrida resolviendo en los términos interesados en el recurso.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

Evacuado el trámite de oposición por el Abogado del Estado, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 13 de Abril de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la Sala

La representación de Huesca de Maquinaria S.A., interpone recurso de Casación contra Sentencia de 4 de Octubre de 2.000 dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Auidencia Nacional, en la que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquella, contra la desestimación por silencio de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por la empresa recurente quien había solicitado como indemnización la cantidad de 3.512.674.312 ptas -tres mil millones quinientas doce mil seiscientas setenta y cuatro mil trescientas doce pesetas- más intereses legales al entender que al denegársele el derecho a reestructurar su plantilla de trabajadores, ello le obligó a cesar las actividades industriales, con la consiguiente pérdida de valor patrimonial y los perjuicios adicionales por despido de los trabajores.

La Sala de instancia considera hechos probados que: "La empresa HUESCA DE MAQUINARIA SA (HUMSA) fue adquirida en el año 1.989 por el grupo frances FAYAT; a su vez, la empresa francesa Ateliers de la Chainette adquirió el 99,99% de las acciones por 299.998.000 pesetas.

A partir de 1.991, comienza una fuerte crisis en el sector del metal lo que ocasiona desequilibrios en la empresa HUMSA que padecía un importante excedente de mano de obra siendo los salarios de sus trabajadores eran aproximadamente un 65% superiores a los de la media del sector.

La empresa, durante el año 1991 tramitó dos expedientes de regulación de empleo así como acordó la suspensión temporal del 40% de la jornada de 73 trabajadores.

Ante la insuficiencia de esta medidas, con fecha 2 de Junio de 1.993 la empresa inicia los trámites para que se aprobara un expediente de modificación de las condiciones de trabajo al amparo del artículo 41 del Estatuto de los Trabajadores y del RD 696/80, como único modo de salir de la profunda crisis en que parecía encontrarse.

El expediente de moficiación de las condiciones de trabajo fue rechazado tanto por el comité de Empresa como por la Dirección Provincial de Trabajo y, con fecha 27 de Septiembre de 1.993, se rechazó también por la Dirección General de Trabajo.

En Julio de 1.993 se inició un expediente de suspensión de pagos.

La resolución de la Dirección General de Trabajo de fecha 27 de Septiembre de 1.993 fue objeto de recurso contencioso administrativo tramitado ante el TSJ de Aragón tramitado con el número 1614/93.

Posteriormente, la empresa presentó un nuevo expediente de regulación de empleo que siguió igual suerte hasta que, con fecha 14 de enero de 1.994 se rechazó por la Dirección General de Trabajo. Dicha resolución también fue impugnada ante la Sala de lo Contencioso de Aragón que tramitó el recurso 768/94.

Con fecha 23 de Febrero de 1.994, por considerar la situación insostenible, la empresa procedió al despido individual de cada uno de los trabajadores, lo que llevó a que se impugnase dicho despido ante la Jurisdicción Social, dictándose sentencia declarando el despido improcedente.

Mientras tanto, se habían tramitado los recursos contencioso administrativos interpuestos frente a las resoluciones denegatorias de los expedientes de regulación de empleo. Dichas sentencias (de fechas 31 de Diciembre de 1.996 y 20 de Febrero de 1997) fueron estimatorias de las pretensiones de HUMSA y reconocían a la empresa el derecho a la modificación de las condiciones de trabajo propuestas en los expedientes de regulación de empleo.

Tras la interposición de los correspondientes recursos de casación por parte del Sr.Abogado del Estado, que quedaron desiertos, se declaró la firmeza de las mismas mediante providencias de fecha 22 y 27 de Octubre de 1.997".

La actora basaba su pretensión, al formular la demanda, en considerar que de haberse aprobado inicialmente los expedientes de regulación de empleo y de modificación de las condiciones de trabajo presentados y finalmente aprobados por las Sentencias dictadas por el TSJ de Aragón con fecha 31 de Diciembre de 1.996 y 20 de Febrero de 1.997, se habría podido mejorar la situación de la empresa y no se habría llegado al cierre de la misma.

La Sentencia de instancia desestima la reclamación de la actora, con base en la siguiente argumentación:

"....A estos requisitos debe unirse lo relativo al requisito de la antijuridicidad que recoge el artículo 141.1 de la Ley 30/92 cuando habla de que "Serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que este no tenga el deber Jurídico de soportar de acuerdo con la Ley"; quiere ello decir que cuando los daños derivan no de la actividad, normal o anormal, de la Administración sino de circunstancias que el propio reclamante debe soportar, no se puede hacer a la Admnistración responsable de dichos daños. En este caso el daño (la desaparición de la empresa HUMSA) deriva no solo del inicial rechazo de las solicitudes de los expedientes de regulación de empleo, sino, también, de la propia actividad de la empresa que precedió al despido individual de todos sus trabajadores y a su administración desafortunada que provocó la situación económica que llevó a la suspensión de pagos.

Resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 142,4 de la Ley 30/92 según el cual "La anulación en vía administrtivo o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas, no presupone el derecho a la indemnización"; no se olvide, que el simple hecho de que las Sentencias de la Jurisdicción Contenciosa anularan aquella resoluciones iniciales que rechazaban el expediente de regulación de empleo y de modificación de condiciones de trabajo no pueden ser suficiente para imputar a la Administración que rechazó dichos expedientes la situación económica y patrimonial a la que se encontró abocada la empresa poco despues.

En el caso presente se produce otra falta esencial que impide entender a la Administración como responsable del daño producido; hay que partir de la base de lo señalado por el artículo 139,2 de la Ley 30/92, según el cual "El daño alegado deberá ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas".

No puede dudarse que lo que plantea la parte recurrente en el folio 12 de su escrito de demanda no son sino hipótesis que no pueden justificar una condena a la Administración para que indemnice los daños producidos supuestamente a la empresa recurrente y ello pues:

-No está acreditado que el desequilibrio financiero se haya debido a la no aprobación de los expedientes de regulación de empleo, sobre todo cuando la propia demanda reconoce la situación de crisis por la que pasaba la empresa.

-Las indemnizaciones que debió pagar por el despido no se debieron al rechazo del expediente de regulación de empleo, sino que se debieron al despido que realizó de modo unilateral la propia empresa, y que fue declarado improcedente por la jurisdicción social.

-La circunstancia de que HUMSA hubiea llegado a sobrevivir es una hipótesis que no admite comprobación y ello pues habría dependido de muchas circunstancias de la que solo una de ellas es la autorización de los expedientes de regulación de empleo y de modificación de las condiciones de trabajo.

-No puede hacerse recaer sobre la Administración la situación de la empresa sobre todo cuando se ha reconocido una situación de crisis en el sector del metal y cuando no se pueden dejar al margen las decisiones adoptadas por los directivos en lo referente a la absorción por el grupo FAYAT y la compra de todas las acciones de la empresa; que duda cabe de que las decisiones tomadas en todo este proceso (más o menos acertadas) debieron tener su reflejo en la situación económica y financiera de la empresa y no puede descargarse todo el peso en la no aprobación de unos expedientes de regulación de empleo y de modificación de las condiciones de trabajo.

No puede tampoco dejarse de señalar que resulta paradójico que se vendiera la empresa en el año 1.989 en unos trescientos millones de pesetas y que, después de pasar una crisis, se pretenda que la indemnización por los daños derivados del cierre de la empresa se cuantifiquen en diez veces mas del importe abonado por la compra de la misma; parece que se trata de imputar a la Administración el resultado de una operación financiera fallida pero sin que exista base suficiente para ello".

La recurrente articula dos motivos de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional. El primero por considerar infringido el art. 106.2 de la Constitución, y el art. 139 de la Ley 30/92, entendiendo que la Sentencia de instancia vulnera tales preceptos, al no apreciar una causalidad adecuada entre la actuación administrativa anulada por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 20 de Febrero de 1.997 y 31 de Marzo de 1.997 y el cierre de la empresa y pérdida de la sustancia empresarial, fijándose, además, en que la Sentencia impugnada en su argumentación, habla de que el daño se deriva, "no sólo" del inicial rechazo de las solicitudes de regulación de empleo, "sino también" de la propia actividad de la empresa. Estima la recurrente que hecha tal manifestación no puede luego desestimarse por completo el recurso.

El segundo motivo de recurso considera infringidos los mismos preceptos antes citados, al estimar que el Tribunal "a quo" no tiene por acreditados los perjuicios por los que se reclama y cuya realidad y entidad estaría plenamente probada y no basada en hipótesis, todo ello por un importe de 3.572.674.312 pts., que desglosa en los siguientes conceptos:

1. Obligación de abonar indemnización por despido a la totalidad de la plantilla por importe de 1.512.674.312 pts. b) Créditos a favor de la Seguridad Social, generados en su mayoría durante los meses que duró la tramitación del proceso laboral por despido. c) Créditos a favor de los accionistas que no ha sido posible reembolsar y que superarían según las cuentas sociales auditadas por Arthur Andersen la cantidad de mil millones de pesetas. d) Todo el activo material al haberse visto obligada a cederlo a los acreedores de la Suspensión de pagos.

El exámen de los dos motivos de Casación, así formulados, exige hacer unas consideraciones previas.

La responsabilidad de las Administraciones Públicas en nuestro ordenamiento jurídico tiene su base, no sólo en el principio genérico de la tutela efectiva que en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos reconoce el art. 24 de la Constitución sino también, de modo específico, en el art. 106.2 de la propia Constitución al disponer que los particulares en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; en el artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -hoy artículo 139, apartados 1 y 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, y en los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa, que determinan el derecho de los particulares a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran siempre que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y, el daño sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado, habiéndose precisado por la jurisprudencia (Sentencias de 24 de Marzo de 1.992, 5 de Octubre de 1.993 y 2 y 22 de Marzo de 1.995, por todas) que para apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración son precisos los siguientes requisitos:

1. La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2. Que el daño o lesión patrimonial sufrida por el reclamante sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal -es indiferente la calificación- de los servicios públicos en una relación directa e inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando, el nexo causal.

3. Ausencia de fuerza mayor.

4. Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño cabalmente por su propia conducta.

Asimismo, a los fines del art. 106.2 de la Constitución, la jurisprudencia (sentencias de 5 de Junio de 1.989 y 22 de Marzo de 1.995), ha homologado como servicio público, toda actuación, gestión, actividad o tareas propias de la función administrativa que se ejerce, incluso por omisión o pasividad con resultado lesivo.

Por lo que se refiere a la relación de causalidad a efectos de configurar la responsabilidad patrimonial, esta Sala tiene declarado (v. gr., sentencias de 6 de octubre de 1998 y 13 de octubre de 1998) que, aun cuando la jurisprudencia ha venido refiriéndose de modo general a un carácter directo, inmediato y exclusivo para particularizar el nexo causal entre la actividad administrativa y el daño o lesión que debe concurrir para que pueda apreciarse responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, no queda excluido que la expresada relación causal -especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos- pueda aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancia que puede dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad (sentencias de 8 de enero de 1967, 27 de mayo de 1984, 11 de abril de 1986, 22 de julio de 1988, 25 de enero de 1997 y 26 de abril de 1997, entre otras) y que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen, en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración, aquéllas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquél (sentencia de 25 de enero de 1997), por lo que no son admisibles, en consecuencia, concepciones restrictivas que irían en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas (sentencia de 5 de junio de 1997).

Avanzando además en la doctrina sobre responsabilidad de la Administración por anulación de actos administrativos, no está de más recoger la doctrina de esta Sala al respecto, sintetizada entre otras en la Sentencia de 16 de Septiembre de 1.999 ( Rec.Casación 3816/95):

"La doctrina sobre responsabilidad de la Administración por anulación de actos administrativos está recogida en las Sentencias de esta Sala de 5 de febrero de 1996 (RJ 1996\987), 29 de octubre de 1998 (RJ 1998\8422) y 9 de marzo de 1999 (RJ 1999\2434), en las que se dice que: «El precepto (hoy artículo 142.5 de la Ley 30/1992 [RCL 1992\2512, 2775 y RCL 1993\246]) sólo puede ser entendido en el sentido de que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, sin que ello suponga obstáculo para que tal derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido cuando se cumplan los restantes requisitos del artículo 40 (hoy art. 139)». Por ello no cabe interpretarlo con tesis maximalistas de uno y otro sentido, como si dijera que de la anulación de una resolución administrativa no cabe nunca derivar responsabilidad patrimonial de la Administración, ni tampoco cabe afirmar que siempre se producirá tal responsabilidad. Como recoge la memoria del Consejo de Estado [año 1990], «el artículo 40, hoy 142.5, que examinamos sólo dice que "no presupone",es decir, que no se da por supuesto el derecho a la indemnización, lo que implica tanto como dejar abierta la posibilidad de que, no siendo presupuesto, sea o no supuesto del que se sigan efectos indemnizatorios si concurren los requisitos establecidos legalmente».

Lo hasta aquí señalado resulta conforme con la línea marcada por la Sentencia del Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 20 de febrero de 1989 (RJ 1989\2526) en la que, afirmando la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente se rechaza la tesis de lo que se ha denominado «margen de tolerancia», en cuanto pugna con la declaración constitucional del artículo 106 (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875) que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos; de tal manera que si bien la mera anulación de resoluciones administrativas no presupone sin más el derecho a la indemnización, sí puede ser supuesto de tal indemnización en aquellos casos en que la anulación produjo unos perjuicios individualizados y evaluables económicamente que el ciudadano no viene obligado a soportar, no siendo, por tanto, el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión.

De lo hasta aquí dicho ha de concluirse el carácter objetivo de la responsabilidad de la Administración como consecuencia de la anulación de resoluciones administrativas, tanto en vía jurisdiccional como en vía administrativa, siempre y cuando concurran los requisitos para ello, requisitos cuya concurrencia, si se quiere, ha de ser examinada con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos, en su normal actuar, participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo. Quizás por esta razón el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas, tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo, sin alterar por ello un ápice el carácter objetivo de dicha responsabilidad en uno y otro supuesto, siempre que exista nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado dañoso producido, y no concurra en el particular el deber jurídico de soportar el daño ya que en este caso desaparecería el carácter antijurídico de la lesión.

En principio parece claro que los aspectos de daño evaluable e individualizado y nexo causal entre el actuar de la Administración y el resultado producido no ofrecen mayores peculiaridades en unos y otros supuestos, ya que la realidad del daño es un hecho objetivo, invariable en ambos supuestos, y la determinación de concurrencia de relación de causalidad responde a un procesode razonamiento lógico-jurídico sujeto en ambos casos a los mismos criterios valorativos.

En consecuencia, el matiz diferencial, de existir, hemos de encontrarlo a la hora de efectuar el análisis valorativo en la concurrencia del tercero de los requisitos, la antijuridicidad de la lesión, o lo que es lo mismo la ausencia de deber jurídico del ciudadano de soportar el daño producido, lo que nos permite abandonar el debate sobre la conducta de la Administración y trasladarlo al resultado, la antijuridicidad de la lesión, atendiendo a las peculiaridades del caso concreto y sin introducir, por tanto, el requisito de culpa o negligencia en la actuación jurídica de la Administración.

El deber jurídico de soportar el daño, en principio, parece que únicamente podría derivarse de la concurrencia de un título que determine o imponga jurídicamente el perjuicio contemplado; tal sería la existencia de un contrato previo, el cumplimiento de una obligación legal o reglamentaria siempre que de ésta se derivasen cargas generales, o la ejecución administrativa o judicial de una resolución firme de tal naturaleza. Esto que desde la perspectiva del funcionamiento de los servicios públicos aparece relativamente claro en su interpretación, se complica a la hora de trasladarlo a los supuestos de anulación de resoluciones administrativas.

En los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales por la Administración, el legislador ha querido que ésta actúe libremente dentro de unos márgenes de apreciación con la sola exigencia de que se respeten los aspectos reglados que puedan existir, de tal manera que el actuar de la Administración no se convierta en una conducta arbitraria rechazada por el artículo 9.3 de la Constitución (RCL 1978\2836 y ApNDL 2875). En estos supuestos parece que no existiría duda de que siempre que el actuar de la Administración se mantuviese en unos márgenes de apreciación no sólo razonados sino razonables, debería entenderse que no podría hablarse de existencia de lesión antijurídica, dado que el particular vendría obligado por la norma que otorga tales potestades discrecionales, a soportar las consecuencias derivadas de su ejercicio, siempre que éste se llevase a cabo en los términos antedichos. Estaríamos pues ante un supuesto en el que existiría una obligación de soportar el posible resultado lesivo.

El tema, sin embargo, no se agota en los supuestos de ejercicio de potestades discrecionales dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, sino que ha de extenderse a aquellos supuestos, asimilables a éstos, en que en la aplicación por la Administración de la norma jurídica en caso concreto no haya de atender sólo a datos objetivos determinantes de la preexistencia o no del derecho en la esfera del administrado, sino que la norma, antes de ser aplicada, ha de integrarse mediante la apreciación, necesariamente subjetivada, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados determinantes del sentido de la resolución. En tales supuestos es necesario reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el institutode la responsabilidad patrimonial de la Administración. Ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados, o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de sus resoluciones."

La Sentencia de instancia rechaza la responsabilidad patrimonial de la Administración en el caso de autos, con base en dos consideraciones, que son las cuestionadas por la recurrente en los dos motivos de recurso articulados y así aduce que la anulación por la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que rechazaban el expediente de regulación de empleo y de modificación de condiciones de trabajo, no puede ser suficiente para imputar a la Administración que rechazó dichos expedientes, la situación económica y patrimonial a la que se vió abocada la empresa poco después. Además, con base en la argumentación que se ha transcrito, considera el Tribunal "a quo", que no quedarían acreditados los perjuicios que se reclaman y más cuando la propia reclamante reconoce la situación de crisis por la que atravesaba la empresa.

Respecto a los expedientes de regulación de empleo, esta Sala entre otras, en su Sentencia de 23 de Junio de 2.003, en recurso de Casación 9984/97 ha señalado:

"La intervención administrativa en los expedientes de regulación de empleo o despidos colectivos tiene por objeto evitar que los despidos colectivos se produzcan sin un mecanismo de control previo en defensa de los intereses generales que pueden resultar afectados. Entre ellos, desde luego, los intereses de los trabajadores considerados en su globalidad, pero también la competitividad empresarial, costes económicos de los procesos de reestructuración o ajuste de plantilla. Se establece, de esta forma, la sujeción de los poderes empresariales de disposición sobre el término de los contratos a la existencia de causas justificativas previstas legalmente, sin que la limitación administrativa instrumental en que consiste la necesaria autorización pueda desligarse de su condición causal, en los términos previstos en la norma que reconoce a la Administración la correspondiente potestad de intervención, conectada, además, con las exigencias de la economía general.

Por consiguiente, la actividad que la Administración desenvuelve, al otorgar o denegar la autorización pedida no es otra que la confrontación de la solicitud empresarial con las causas legales que permiten al empresario adoptar los despidos. Ello con independencia de la complejidad material o técnica de esa confrontación y de las dificultades que supone la valoración que la Administración debe hacer de la concurrencia de las causas legales atendiendo a los fines previstos por el legislador. Y con independencia, asimismo, de los posibles intereses enfrentados de los trabajadores en la tramitación del procedimiento administrativo.

La concurrencia efectiva de las causas legales de los despidos colectivos y su adecuación a los objetivos señalados por el legislador se sujeta a un procedimiento de verificación por las Administraciones de carácter reglado, sin que éstas dispongan de facultades discrecionales que les permitan oponerse a los despido ni tampoco arbitrar o solucionar conflictos entre intereses de los empresarios y trabajadores al margen de las previsiones causales de los despidos colectivos establecidas por el legislador..........

........ Y esta innovación legislativa ha sido interpretada por la jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Alto Tribunal, así como por la doctrina de esta Sala (Cfr. STS de 8 de febrero de 2992 SIC) en el sentido de que es suficiente con justificar, además, de la situación económica negativa de la empresa, la idoneidad del despido colectivo para contribuir a superarla, sin que tal despido se convierta en alternativa última a un determinado esfuerzo inversor, como medida prioritaria o previa, que la norma aplicada no exige.

Esta orientación jurisprudencial se adelanta así a los principios de la citada Ley 11/1994, en cuya exposición de motivos se expresa, entre otros conceptos, que «el marco económico en el que las empresas españolas desarrollan su actividad en la actualidad presenta notables diferencias con respecto a las existentes en 1980, año de entrada en vigor del Estatuto de los Trabajadores, y éste es un factor que, sin duda, debe pesar a la hora de decidir sobre la procedencia de cambios normativos», lo que origina «la necesidad de adoptar medidas en todos los terrenos de la acción política, lo que incluye, lógicamente, también el ámbito laboral». Cuando la necesidad de extinción tiene carácter colectivo y se encuentra basada en crisis de funcionamiento de la actividad empresarial, en ella confluyen elementos de trascendental importancia, vinculados tanto a derechos individuales como a las posibilidades de supervivencia de la empresa. Por ello se mantiene el sistema de intervención administrativa en los despidos colectivos, pero se flexibiliza tal intervención, en el sentido de considerar bastante la proporcionalidad de la adopción de la medida de extinción colectiva de relaciones laborales; esto es, cuando resulta idónea al fin de superar la situación de crisis y hacer viable la continuidad de la empresa (Cfr. STS 26 de mayo de 2003).

Por consiguiente, ha de concluirse, en cuanto a la naturaleza de los expedientes de regulación de empleo, que se trata de un mecanismo de control causal atribuido a la Administración, sin perjuicio de la eventual revisión jurisdiccional, de naturaleza reglada encaminado a evidenciar si realmente concurre o no alguna causa legal a la que se supedita la procedencia del despido colectivo, sin que la Administración pueda arbitrar en conflictos suscitados en el seno de la empresa, al margen de la constatación de dicha causa legal, o hacer cumplir eventuales obligaciones asumidas en virtud de acuerdos o pactos entre la empresa y los trabajadores. O, dicho en otros términos, las obligaciones derivadas de dichos acuerdos pueden hacerse cumplir por los cauces legales correspondientes, y su incumplimiento generar la oportuna responsabilidad, pero no pueden servir de base para denegar la autorización prevista en el artículo 51 ET y Real Decreto 696/1980, de 14 de abril, si se aprecia la concurrencia de una causa legal a la que se anula la procedencia de la regulación de empleo."

Para la adecuada resolución de los dos motivos de recurso formulados, es necesario tener en cuenta: A) Por Resolución de la Dirección Provincial de Trabajo de la Seguridad Social de Huesca dictada el 8 de Julio de 1.993 en el expediente 54/93 y confirmada por Resolución de 27 de Septiembre del mismo año, se denegó la aprobación por la Autoridad laboral de la modificación pedida por la actora de las condiciones sustanciales de trabajo relativas a la reducción de la jornada laboral en un 50%, así como situar los salarios de la empresa a nivel del Convenio Provincial para la industria siderúrgica con los incrementos señalados por ella (el 5%).

2. Por Resolución de la misma Dirección Provincial de 15 de Enero de 1.994, dictada en expediente de regulación de empleo número 106/93 se desestima la solicitud de extinción de contratos de 92 trabajadores y subsidiariamente la modificación sustancial de los contratos de trabajo de toda la plantilla. Dicha resolución es confirmada por la Dirección General de Trabajo el 30 de Junio de 1.994.

3. El 19 de Julio de 1.993 HUMSA presenta solicitud de suspensión de pagos que termina por Convenio de 20 de Mayo de 1.994 en que se acuerda la dación en pago de los bienes muebles a los acreedores.

4. Con fecha 23 de febrero de 1.994 HUMSA remite carta de despido a sus trabjadores con efectos de ese mismo día. El Juzgado de lo Social de Huesca en Sentencia de 30 de Mayo de 1.994 declara improcedentes los despidos y condena a la empresa hoy recurrente junto con las empresas Fayat Companie Financiere, S.A.; Ateliers de la Chainelte, S.A.; Ermont C.M:S.A. y Ermont Industrias, S.L. pertenecientes al mismo grupo de empresas, a readmitir a los trabajadores despedidos o a satisfacer las indemnizaciones que se recogen en la parte dispositiva de aquella Sentencia. La Sentencia señalada se fijaba en que HUMSA no compareció y las codemandadas nada opusieron sobre la improcedencia que los trabajdores habían alegado, en relación al despido. El 20 de Septiembre de 1.994, el Juzgado de lo Social decreta ejecución por la suma de 1.162.674.312 ptas más 350.000 pts. para intereses, costas y gastos.

5. El Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en Sentencias de 31 de Marzo de 1.997 (Recurso 1614/93) y 20 de Febrero de 1.997 (Recurso 768/94, estima los recursos interpuestos contra las resoluciones antes citadas en relación a las dos pretensiones de modificación de las condiciones de trabajo dictadas por la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huesca y confirmadas por la Dirección General de Trabajo, argumentando en ambas en idénticos términos del siguiente modo:

"Primero.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso administrativo determinar si resultan o no ajustadas al ordenamiento jurídico las resoluciones de la Administración Laboral, que se especifican en el encabezamiento de esta sentencia, esto es, la dictada por la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad social de Huesca con fecha 15 de enero de 1.994 en expediente de regulación de empleo número 106/93, que desestimó las solicitudes deducidas por la mercantil actora, en forma alternativa, sobre extinción de noventa y dos contratos de trabajo de los empleados de dicha mercantil en su fábrica de Huesca, así como la resolucion ulterior de la Direción General de trabajo, de 30 de junio de ese mismo año, que vino a desestimar el recurso ordinario formulado contra aquella, confirmándola en su integridad, cuestión la debatida que se deduce, en realidad, a discernir si ha quedado acreditada la concurrencia de los requisitos legales, que condicionan el otorgamiento por la Autoridad Laboral de las autorizaciones solicitadas por la mercantil actora para proceder a la extinción de determinado número de contratos de trabajo de empleados de la misma o, subsidiariamente, para proceder a la modificación sustancial de aquellos en cuanto a la duración de la jornada laboral y reducción de la cuantía de sus salarios en la forma propuesta por la empresa.

Según se explicita por la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Huesca en su resolución de 15 de enero de 1.994, dictada en expediente de regulación de empleo númeo 106/93, y que ahora se impugna, las razones por las que se denegó a la empresa hoy recurrente la autorización administrativa para la extinción de los 92 contratos de trabajo y, subsidiariamente, la modificación sustancial de las condiciones de trabajo respecto de su centro de Huesca, que había sido solicitada por dicha mercantil, fueron, en esencia, la no modificación sustantiva de la situación de la empresa respecto de la contemplada por la Autoridad Laboral en los precedentes expedientes de regulación de empleo número 41/92 y de normas laborales número 54/93, en los que tampoco se accedió a las pretensiones de la actora en orden a la modificación sustancial de las condiciones de trabajo en dicho centro de la misma, y, de otra parte, la falta de aportación de datos acerca de la realidad económica del grupo de empresas FAYAT, en el que estaba integrada la hoy recurrente, lo que impedía valorar la real situación económica de la misma, razones o motivos que deben ser rechazados por no ser acordes con los datos que manan de lo actuado en el expediente sobre regulación de empelo, sustanciando por la Dirección Provincial de Trabajo de Huesca a instancia de la mercantil recurrente, y de la documental obrante en estos autos, relativos a la situación económica de la misma, que se evidencia crítica, lo que conduce a la anulación de las resoluciones de la Administración Laboral, objeto de este proceso, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 63.1 de la Ley 30/1992, por su no conformidad al ordenamiento jurídico, al denegar indebidamente la pertinente autorización a dicha empresa para la adopción por la misma de alguna, al menos, de las medidas solicitadas afectantes al ámbito de las relaciones laborales en su centro de trabajo de Huesca, según los razonamientos que a continuación se exponen.

De la documentación aportada por la recurrente al expediente administrtivo de regulación de empleo, y que no ha sido desvirtuada por prueba alguna en contrario, se acreditan los siguientes datos de la situación económica de la misma, que resultan transcendentes para la resolución del presente recurso jurisdiccional:

El ejercicio anual de dicha empresa, terminado al 31 de diciembe de 1.990 arrojó pérdidas por importe de 46.199.000 pesetas, habiendo ascendido los gastos de personal a 391.757.000 pesetas y obteniendo unos ingresos por ventas de 1.397.522.000 pesetas.

Las cuentas anuales a 31 de agosto de 1.991 arrojaron unas pérdidas de 112.486.000 pesetas, importando los gastos de personal en dicho período de ocho meses la cantidad de 310.777.000 pesetas, siendo el importe neto de la cifra de negocios de 767.719.000 pesetas.

El siguiente ejercicio anual, cerrado el 31 de agosto de 1.992, concluyó con unas pérdidas de 106.477.000 pesetas, ejercicio en el que los gastos de personal fueron de 367.888.000 pesetas y el importe neto de la cifra de negocios de 1.017.187.000 pesetas.

Las cuentas del ejercicio cerrado al 31 de agosto de 1.993 arrojaron unas pérdidas de 53.070.000 pesetas, ascendiendo los gastos de personal a 236.722.000 y el importe neto de la cifra de negocios a 492.163.000 pesetas, siendo de destacar que durante dicho ejercicio se obtuvieron unos ingresos extraordinarios de 109.896.000 pesetas, procedentes, casi en su totalidad, por beneficios en enajenación de inmovilizado material (venta de activos), y los costes laborales descendieron por razón de una regularización temporal de empleo llevada a cabo en dicho ejercicio.

En el período de Abril a Octubre de 1.992 la media mensual del importe de pedidos fue de 63.524.271 pesetas y la de ventas de 81.772.347 pesetas, mientras que el período de noviembre de 1992 a abril de 1.993 dichas medias mensuales descendieron a 27.957.571 pesetas y 40.683.916 pesetas, respectivamente, quedando reducida la cartera de pedidos en este segundo período, respecto al anterior, al 29,9%.

En 26 de julio de 1.993 la empresa actora presentó ante el Juzgado de Primera Instancia número 3 de Huesca solicitud de suspensión de pagos, siendo admitida a trámite y siguiéndose el correspondiente procedimiento, en el que se dictó auto de 23 de diciembre de 1.993 en el que se declaró a dicha mercantil en estado de suspensión de pagos e insolvencia provisional, celebrándose Junta General de Acreedores de 20 de mayo de 1.994, en la que se probó la prpuesta de convenio presentada por el acreedor Ateliers de la Chainette, consistente en la dación de los bienes de la suspensa para el pago de la totalidad de las deudas contraídas y el nombramiento de una comisión liquidadora, convenio que fue aprobado por auto de fecha 1 de junio de 1.994.

De los datos reflejados anteriormente se evidencia, de forma indubitada, el estado desequilibrado y crítico de la estructura económica de la empresa recurrente, cuya viabilidad, al momento de deducirse por la misma su solicitud inicial, pasaba por una disminución drástica de sus costes laborales, tal como se indicaba por los Interventores Judiciales de la aludida supensión de pagos en el informe emitido por los mismos con fecha 3 de Diciembre de 1.993, y cuyo testimonio obra al folio 417 del expediente administrativo unido a estos autos, situación aquella que viene a constituir causa legal tanto para la modificación de las condiciones de trabajo, según el artículo 41.1 del Estatuto de los Trabajadores, como para la extinción de las relaciones laborales por aplicación del artículo 51.2 de esa misma norma, atendiendo para ello al grado mismo de dicho dsequilibrio.

En el supuesto analizado, ponderando los datos suministrados por la propia recurrente en el mentado expediente de regulación de empleo y la valoración que la misma daba a la problemática de la empresa, cabe estimar que resultaba suficiente para la superación de la crisis la modificación sustancial de los contratos de trabajo de sus empleados en la forma propuesta en la primera de las alternativas planteadas por dicha empresa, esto es, reducción de la jornada laboral al cincuenta por ciento sobre el horario actual, es decir, trabajo de la plantilla a media jornada, así como reducción del salario/hora de todos los trabajadores a un 5% por encima del mínimo establecido en el Convenio Colectivo Provincial de Huesca para el sector del Metal para categoría, situación y antigüedad en el futuro, por lo que debió autorizársele por la Autoridad laboral dicha modificación, al concurrir causa legal para ello, por lo tanto, no conformes al ordenamiento jurídico las resoluciones ahora impugnadas en cuanto que denegatorias de dicha autorización a la mercantil actora, por lo que procede su anulación, conforme a lo preceptuado en el artículo 63.1 de la Ley 30/92, con acogimiento, al respecto, del presente recurso.

El hecho de que la mercantil recurrente formase parte de un grupo de empresas organizadas alrededor de una sociedad holding francesa, FAYAT Compañía financiera, como se explicita en el documento obrante al folio 539, bis 5 del expediente, y que corresponde a una publicación de dicha sociedad, manteniendo estrechos vínculos con otras integradas en el mismo, como lo evidencia que la práctica totalidad de sus acciones perteneciesen a una de aquellas, Ateliers de la Chainette, titular del 99,9% de las mismas; que vendiese parte edel inmovilizado -las naves en que se halla instalado el centro de trabajo de HUMSA en Huesca- a otra empresa del aludido grupo; que obtuviese captiales de empresas del mismo, que mantuviera intercambios comerciales con las mismas, hasta el punto de ser una de ellas el principal acreedor de la recurrente, y que los cargos directivos procediesen de otras empresas del grupo, en nada empece en orden a la procedencia de la mentada autorización, ya que la misma viene determinada por la situación económico financiera de HUMSA, entidad mercantil con entidad jurídica propia y autonomía en su actuación empresarial, sin que la ausencia en el expediente de datos expresivos de la situación de dicho grupo de empresas constituya óbice legal alguno para ello, siendo de destacar al respecto, tal como señala con acierto la recurrente, que en ningún momento previo a dictarse por la Dirección Provincial de Trabajo de Huesca la resolución, que ahora se impugna, fue requerida para que aportara documentación atinenete a dicho extremo, como lo evidencia la comunicación de dicha Dirección Provincial, de fecha 18 de noviembre de 1.993 (folio 246 del expediente).".

De cuanto aquí se ha transcrito de las Sentencias dictadas por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dicho Tribunal entiende que resultaba suficiente para la superación de la crisis de la empresa, la modificación sustancial de las condiciones de trabajo de la plantilla, a saber, trabajo a media jornada, así como reducción del salario/hora de todos los trabajadores a un 5% por encima del mínimo establecido en el Convenio Colectivo Provincial de Huesca para el sector del Metal, para categoría, situación y antigüedad en la empresa y aplicación a la plantilla de trabajadores de un 25% de los beneficios distribuibles que se generasen en el futuro. Es de resaltar que del tenor de las citadas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón resulta que el Tribunal consideraba como suficientes para la superación de la crisis, la modificación de las condiciones de trabajo, pero no las extinciones de noventa y dos contratos de trabajo, que la empresa había solicitado.

Importa destacar que la anulación de los acuerdos de la Administración laboral en este supuesto se debe, no a una diferente interpretación de una norma jurídica en un asunto complejo, sino a la simple constatación de datos objetivos, por lo que nos encontramos ante uno de los supuestos en que como señalaba la Sentencia antes citada de esta Sala de 16 de Septiembre de 1.999, entre otras, procede declarar la responsabilidad patrimonial por anulación de actos administrativos siempre que concurran los restantes requisitos exigibles de realidad del daño y relación de causalidad.

En el desarrollo cronológico, que antes se ha relatado, se pone de manifiesto que el día 23 de Febrero de 1.994 HUMSA remite carta de despido a todos sus trabajadores con efectos de ese mismo día, despidos que son declarados improcedentes por Sentencia de 30 de Mayo de 1.994, optando la empresa por pagar las indemnizaciones correspondientes a todos los trabajadores por la suma de 1.162.674.312 pts más 350.000 pts para intereses, antes de proceder a la readmisión de los mismos, opción que le permitía la Sentencia del Juzgado de lo Social, al declarar la improcedencia del despido.

Es evidente que el despido declarado improcedente de todos los trabajadores de HUMSA y la opción de no readmisión de los mismos, antes de que se dictaran las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 31 de Marzo de 1.997 y 20 de Febrero de 1.997, pronunciándose sobre la no adecuación a derecho de las resoluciones de la Autoridad laboral sobre la regulación de empleo, fue la causa directa y eficaz del cierre de la empresa, que con su decisión voluntaria de despedir a los trabajadores y no mantener sus contratos de tabajo determinaba necesaria e inexorablemente que ésta no pudiera continuar con su actividad, sin que tampoco en ningún momento la recurrente haya acreditado cuales hubieran sido los daños que se le habrían producido, si no hubiera despedido a los trabajadores, esperando se dictaran las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

Ahora bien, aun cuando es cierto que la causa directa del cierre de la empresa, fue su opción de despedir improcedentemente a sus trabajadores, sin que tampoco haya probado los daños que se le hubieran generado si no hubiera despedido a aquellos, no lo es menos que como consecuencia de las resoluciones de la Autoridad laboral de 8 de Julio de 1.993 y 15 de Enero de 1.994, anuladas por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón antes citadas, con la argumentación que se ha transcrito y la especial consideración que en ellas se hace, de que la crisis de la empresa hubiera podido superarse con la modificación de las condiciones de trabajo que allí se contemplan, se derivaron para la recurrente directa y eficazmente de dichas resoluciones, posteriormente anuladas, unos evidentes perjuicios, al impedirle la autoridad laboral la reducción de unos costes en relación a los salarios y retribuciones de los trabajadores, a los que hubiera tenido derecho según el Tribunal Superior de Justicia de Aragón y esa minoracion de los costes que hubiera tenido es, como se ha dicho, una consecuencia directa de la anulación de las resoluciones que le impidieron modificar las condiciones de los contratos de trabajo.

Es evidente, por tanto, que los motivos de recurso de casación que se formulaban deben ser estimados pues ciertamente, y como se ha argumentado, como consecuencia de las citadas anulaciones se impidió que la empresa redujera unos costes laborales a los que tenía derecho, y en ese sentido sí cabe entender que concurren los requisitos reguladores de la responsabilidad patrimonial de la Administración.

Pero entrando en el fondo de la cuestión debatida al haberse estimado los dos motivos de recurso que se formulaban, es obvio que no se puede atender a la totalidad de las pretensiones de la actora, que solicita le sean indemnizados la totalidad de los perjudicios que entiende derivados del cierre de la empresa, cuando dicho cierre tuvo su causa fundamental en el despido improcedente de los trabajadores al que la empresa acudió.

En definitiva, pues, debe concluirse que HUMSA tiene derecho exclusivamente a ser indemnizada en la cantidad que se fije en ejecución de Sentencia, que consistirá en la minoración de costes que se determine que hubiera resultado para la recurrente, si se le hubiera permitido por la autoridad laboral, reducir aquellos, como consecuencia de las modificaciones de los contratos de trabajo a que tenía derecho, o lo que es igual a que se le indemnice por la diferencia entre los salarios y demás retribuciones pagadas, y los inferiores que hubiera debido pagar, si se hubieran aplicado las reducciones y modificaciones permitidas por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, ello desde el momento en que le fueron denegadas sus pretensiones en las Resoluciones de 8 de Julio de 1.993 y 15 de Enero de 1.994, hasta las fechas de las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 31 de Marzo y 20 de Febrero de 1.997.

La estimación del recurso de Casación interpuesto determina que no proceda hacer un especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas ni en la instancia, ni en la tramitación del recurso de Casación (art. 139 de la Ley Jurisdiccional).