STS, 9 de Junio de 2003

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS.- Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Gabriel Rojas, S.A. contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho primero que anulamos por ser contraria a Derecho y condenamos a la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla al pago de 11.551.000 pesetas (69.422,91 euros) más los intereses de dicha cantidad desde el día en que se reclamó su devolución hasta la fecha de notificación de esta sentencia, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa, sin hacer expresa imposición de costas».

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de la Gerencia municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla presentó ante la Sala de instancia recurso de casación para unificación de doctrina contra dicha sentencia. Remitidas las actuaciones, con testimonio de las dos sentencias que la Administración recurrente invoca como de contraste, a la Sala 3ª de este Tribunal Supremo de España, se pasaron, conforme al turno de reparto establecido, a esta sección 6ª donde se han tramitado con el número 238/2002.

Ha comparecido como parte recurrida la empresa Gabriel Rojas S.A. que formalizó oportunamente su oposición al recurso de casación del que estamos conociendo.

Se señaló para votación y fallo el día VEINTIOCHO DE MAYO DEL DOS MIL TRES , en cuya fecha ha tenido lugar, efectivamente, el debate, votación y fallo del recurso.

A. En este recurso de casación para unificación de doctrina, que se ha tramitado ante esta Sala tercera del Tribunal Supremo de España con el número 238/2002, la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO del AYUNTAMIENTO de SEVILLA, que actúa representado por un Letrado de sus servicios jurídicos, solicita que se anule la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía (Sala de lo contencioso-administrativo, con sede en Sevilla, sección 1ª) de treinta de enero del dos mil dos, dictada en el proceso 476/2000, sobre responsabilidad extracontractual de la Administración pública citada.

2. Ha comparecido oponiéndose al recurso, la empresa Gabriel Rojas S.A. que en la instancia actuó como demandante

Porque es doctrina que, como luego se verá, vamos a tener que aplicar en este recurso, y porque, con más frecuencia de lo que sería conveniente, nuestra Sala ha tenido ocasión de comprobar que quienes hacen uso de este recurso de casación excepcional centran su discurso casi exclusivamente en la demostración de que la doctrina de la sentencia impugnada está en contradicción con la sentencia de contraste, y prestan, en cambio, muy escasa e incluso ninguna atención a los requisitos de identidad sustancial entre hechos, fundamentos y pretensiones de una y otra sentencia; relato preciso y circunstanciado de esas identidades, e infracción legal que se imputa a la sentencia impugnada (artículos 96 y 97), debemos empezar recordando que, precisamente porque esta modalidad de recurso de casación es un recurso contra sentencias no susceptibles de recurso de casación ordinario y cuya cuantía sea superior a tres millones de pesetas (art. 96.3), ha de ponerse particular cuidado en razonar que esos presupuestos efectivamente se dan en el caso que se somete al Tribunal de casación.

Queremos decir con esto que, al conocer de este tipo de recursos, nuestra Sala tiene que empezar por determinar si existe igualdad sustancial entre los hechos, los fundamentos y las pretensiones (art. 96.1), para lo cual el letrado de la parte recurrente ha de poner un exquisito cuidado en razonar de forma «precisa y circunstanciada» que se dan las tres clases de identidades sustanciales que exige ese precepto: en los hechos, en los fundamentos y en las pretensiones. Y esa argumentación demostrativa ha de someterla el letrado a la Sala en su escrito de recurso (art. 97.1), sin que basten meras afirmaciones genéricas de que esos presupuestos concurren en el caso. Y es el Tribunal el que luego, y a la vista de esos razonamientos y de las sentencias de contraste que, testimoniadas con expresión de su firmeza, se acompañen, decidirá si, tal como dice la parte recurrente, se dan esas identidades en cuyo caso pasará a analizar si hay o no contradicción en la doctrina.

En resumen: en el recurso de casación para unificación de doctrina, es tan importante razonar con precisión las identidades cuya concurrencia exigen los artículos 96.1 y 97.1, (presupuestos de admisión) como la contradicción de doctrina (cuestión de fondo). Y esta doble exigencia vincula en primer lugar al letrado de la parte recurrente, sin que el Tribunal pueda suplir lo no hecho por aquél, y esto porque el principio o regla de la tutela judicial efectiva protege tanto a la parte que recurre como a la que se opone.

Establecido lo que antecede, empezaremos por transcribir aquella parte de la sentencia impugnada que es preciso tener presente para comprobar si concurren esas identidades sustanciales sin cuya concurrencia no hay lugar a entrar a analizar el problema de fondo -o sea la contradicción de doctrina-. A tal efecto conviene retenerlo que puede leerse en los fundamentos 1º, 2º y 3º que es esto:«Primero.- Se debate en el proceso la conformidad a Derecho del acto presunto por el que se entiende desestimada la solicitud de indemnización formulada como consecuencia de la declaración de nulidad de determinados preceptos de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla. Segundo.- La recurrente mantiene que por aplicación de los artículos relativos a la reparcelación discontinua de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla, cuya nulidad ha sido declarada por sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998, el Ayuntamiento de Sevilla le cobró coactivamente 11.551.000 pesetas, por lo que solicita no la remoción de los actos liquidatorios sino la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de las normas reglamentarias. Tercero.- El Tribunal Supremo en sentencia de 7 de abril de 2001, recogiendo la doctrina fijada en las sentencias de 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000, con relación a la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, como consecuencia de haber sido declarado por el Tribunal Constitucional, en sentencia 173/1996, de 31 de octubre, inconstitucional y nulo el gravamen complementario sobre la tasa de juego establecido por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, al objeto de que le fueran reembolsadas las cantidades ingresadas en las arcas públicas por tal concepto ha indicado [...] El Tribunal Supremo reconoce pues el derecho de los particulares a ser indemnizados por los perjuicios causados en aplicación de una Ley declarada incosntitucional, aun cuando no se puedan revisar los actos firmes, dado que no se trata de revocar los mismos sino de obtener una reparación por unos daños causados por una norma inconstitucional, considerando dichos daños antijurídicos, no teniendo que ser soportados por los particulares. En el caso de la sentencia comentada, existía incluso cosa juzgada al haber sido desestimados los recursos jurisdiccionales interpuestos contra las liquidaciones, afirmándose que la reclamación de responsabilidad patrimonial era la única vía que quedaba a los administrados, pero expresamente reconoce la posibilidad de acudir directamente a esta vía sin necesidad de instar la declaración de nulidad en vía administrativa. Por su parte en la sentencia de 13 de junio de 2000, el recurrente no había recurrido las liquidaciones dejándolas firmes en vía administrativa y el Alto Tribunal reconoció igualmente la indemnización. La doctrina citada es aplicable al caso de autos, pues las liquidaciones abonadas por la reparcelación, fueron exigidas en virtud de una disposición general declarada nula por el Tribunal Supremo, de modo que causaron al recurrente unos perjuicios antijurídicos, por lo que al quedar firmes las liquidaciones en vía administrativa, es esta la única forma que tiene de resarcirse de los daños causados por la Administración por el incorrecto uso de su potestad reglamentaria, por lo que el recurso ha de ser estimado».

Hasta aquí lo que constituye el núcleo central de lo que argumenta la sentencia de instancia para estimar el recurso y declarar, en consecuencia que la empresa reclamante tenía derecho a la indemnización que solicita y a los correspondientes intereses legales, siempre cuya procedencia y cómputo para su cálculo razona en el fundamento 4º que aquí resulta innecesario transcribir pues no es sobre este problema sobre lo que se debate.

La parte recurrente considera que la sentencia impugnada contradice dos sentencias de otra sección -la segunda- y que son también de la Sala de lo contencioso-administrativo que tiene su sede en Sevilla: concretamente, la sentencia de 9 de enero del 2002, dictada en el proceso 94/2000, en recurso contencioso-administrativo interpuesto por la empresa mercantil JIMÉNEZ ARANDA, Sociedad Cooperativa Andaluza, y la de 6 de febrero del 2002, dictada en el proceso 324/2000, interpuesto por la entidad mercantil PROMOCIONES CAJAL S.A.

1. Antes de seguir adelante, hay que decir que en la sentencia impugnada se hace hincapié (cfr. fundamento 1º transcrito) en que la empresa recurrente «solicita, no la remoción de los actos, liquidatorios firmes, sino la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de las normas reglamentarias».

   Y, efectivamente, en la demanda que figura en autos se advierte ya esto: «Es importante dejar claro que no se trata de remover la firmeza de aquellos actos liquidatorios de la Gerencia municipal de urbanismo, ni de solicitar la devolución de lo pagado; por el contrario se trata de solicitar la procedente responsabilidad patrimonial por el daño antijurídico producido por el funcionamiento de la potestad planificadora de la Administración urbanística» (fundamento 2ª de la demanda).

   En cambio, la propia Gerencia municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, en el recurso de casación para unificación de doctrina que ha formalizado y del que nos estamos ocupando, dice textualmente -precisamente en el apartado que lleva la rúbrica «Objeto y doctrina de las sentencias dictadas por la misma Sala con anterioridad y en contradicción con la recurrida»- lo siguiente: «...Finalmente también en ambas [sentencias de contraste] se solicita la devolución del importe de la carga reparcelatoria más sus intereses legales».

   Y es que, aunque tanto en esas dos sentencias como en la impugnada en este recurso, se ejercitan «acciones de responsabilidad patrimonial contra la Gerencia de Urbanismo, cuyos presupuestos son el ingreso de una reparcelatoria en aplicación de las normas de la Revisión del P.G.O.U. que luego serán anuladas por sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998», en la sentencia impugnada -dictada por la sección 1ª- la responsabilidad extracontractual de la Administración municipal se solicita por haberse anulado los preceptos del P.G.O.U. que legitimaban esas liquidaciones, en las reclamaciones de la misma naturaleza de las que conoció la sección 2ª se solicitaba por denegación de la devolución de las cantidades ingresadas.

   Y por eso, no puede sorprender que las dos sentencias de contraste empleen una fundamentación distinta de la impugnada para llegar a una conclusión denegatoria de la indemnización pedida. Y así, en el fundamento segundo de una y otra sentencia de contraste, con idéntica redacción, dicen esto: «Delimitada las acciones ejercitadas, por lo que a las mismas hemos de centrarnos, no está de más recordar, como pone de manifiesto la Administración demandada con abundante cita jurisprudencial, que con carácter general existe una constante y uniforme doctrina jurisprudencial pronunciándose sobre el tratamiento jurídico que merecen supuestos como el que nos ocupa. Por la similitud con el caso que nos ocupa, baste recordar lo dicho por el Tribunal Supremo en su sentencia de 31-10-2000, en la que se desestima el recurso de casación para la unificación de doctrina, interpuesto contra la sentencia de esta Sala, desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto contra la denegación presunta de la petición dirigida al Ayuntamiento de Sevilla de devolución de cantidad entregada en concepto de depósito constituido para sufragar la reparcelación discontinua sobre la finca para la que se solicitó licencia de obras. Afirmándose en dicha sentencia que en todos estos casos, referentes unos a "cargas contributivas provisionales" exigidas por el Ayuntamiento de Sevilla, y otros a "liquidaciones provisionales" giradas por el de Madrid, pero siempre a cuenta de una futura reparcelación económica, esta Sala ha declarado que la reclamación de devolución de las cantidades ingresadas por los aludidos conceptos no resulta procedente cuando el pago de la carga económica para la reparcelación y obtención de la licencia hubiere devenido firme y consentido, ya que, según se desprende de la exégesis del art. 86.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJ), mientras que las sentencias que en estimación de una pretensión de anulación anularen una disposición general producen efectos "erga omnes" quedando la misma sin efecto para todos, las que en estimación de una pretensión de plena jurisdicción anularen un acto por ser nula la disposición en que se fundaba, sólo los producen en cuanto a los que hubieran sido parte en el pleito respecto a esa pretensión, sin que supongan en modo alguno un reconocimiento de la situación jurídica de quienes no dedujeron la misma; y por otra parte, aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general por ser de pleno derecho produzca efecto "ex tunc" y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se encuentra atemperada por el art. 120. LPA, en el que, con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como a los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general"».

   C.Y hay que añadir algo más en relación con la primera de esas dos sentencias de contraste -o sea, la de 9 de enero del 2002, recurso contencioso-administrativo 94/2000-, y que confirma que el enfoque con que se abordaba la reclamación era distinto del adoptado por el letrado que planteó la reclamación resuelta en la sentencia impugnada. En el fundamento primero de aquella sentencia de 9 de enero del 2002 se decía esto:« Resultan hechos conteste que como consecuencia del expediente reparcelario la actora pagó la suma 2.295.351 ptas., dentro de un proceso de reparcelación discontinua en aplicación de lo dispuesto en el PGOU de Sevilla, vigente, y Real Decreto 1346/76; no estando de acuerdo con dicho ingreso, recurrió ante esta jurisdicción, dictándose sentencia desestimatoria en 30 de marzo de 1994, sentencia firme, por la que se desestimaba la pretensión de la actora de devolución de la referida suma. Por sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998, se anularon los preceptos 9.4, 9.9, 9.10, 9.11, 9.12, 9.14 y 9.15 de la Revisión del PGOU, que establecía la carga reparcelatoria prevista en el art. 83.3. de la Ley del Suelo, por lo que considera que al darse los requisitos exigidos para la responsabilidad patrimonial de la Administración, ejercita la expresa acción, o la solicitud de revisión de actos firmes al amparo de lo dispuesto en el art. 102 de la Ley 30/92, en relación con el art 62 de dicho texto.»

3. Así pues, la pretensión se formulaba, en este caso, en términos alternativos, pues -y véase cómo se hace evidente ya, ab initio, que se estaba atacando la liquidación misma- se pedía que se revisara de oficio la liquidación. A esta concreta pretensión, la Sala de instancia daba respuesta en el extenso fundamento 4º, del que nos limitaremos a reproducir únicamente la embocadura de su párrafo cuarto, que dice esto: «En definitiva, la vía del artículo 102 del texto legal no es posible transitarla, puesto que como se ha puesto de manifiesto, la declaración por sentencia de la nulidad de una disposición reglamentaria, no acarrea la nulidad de aquellos actos de aplicación de la misma, que firmes afectan a un tercero ajeno al proceso de ilegalidad reglamentaria. Así lo ha confirmado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, como se ha dejado dicho, en relación con una materia idéntica a la que se cuestiona en estos autos, y que por su importancia, transcribimos seguidamente pues cualifica una corriente jurisprudencial determinante. Representada entre otras muchas por las sentencias de 24 de febrero, 20 de junio y 27 de julio 1995, del Tribunal Supremo que, teniendo en cuenta la nueva Ley de Procedimiento 30/92, hace los siguientes pronunciamientos: [...]».

A la vista de cuanto antecede nuestra Sala llega a la conclusión de que, aunque entre la sentencia impugnada y las dos sentencias de contraste que invoca la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla, existe una cierta vecindad, pues efectivamente la causa remota de las reclamaciones se encuentra en la anulación por sentencia firme de una carga reparcelaria anulada por sentencia del Tribunal Supremo, no se da entre ellas esa identidad sustancial entre hechos, fundamentos y pretensiones e infracción legal imputada que exigen los artículos 96 y 97 de la Ley 29/1998, de 13 de julio reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Por cuanto queda expuesto, el recurso de casación para unificación de doctrina de que nos venimos ocupando debemos rechazarlo y nuestra Sala, efectivamente, lo rechaza.

Y siendo esto así, sólo resta añadir que, cuanto a las costas de este recurso y en aplicación de lo prevenido en el artículo 139 de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, habiendo sido desestimado el presente recurso, y no existiendo razones que justifiquen lo contrario, imponemos a la parte recurrente la totalidad de aquéllas.

En virtud de lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación para unificación de doctrina formalizado por la GERENCIA MUNICIPAL DE URGANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SEVILLA contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía (Sala de lo contencioso-administrativo, con sede en Sevilla, sección 1ª), de treinta de enero de dos mil dos, dictada en el recurso número 476/2000.

Imponemos la totalidad de las costas de este recurso de casación para unificación de doctrina a la parte recurrente

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.