STS, 24 de Septiembre de 2007

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2007:6061
Número de Recurso8748/2003
Fecha de Resolución24 de Septiembre de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de dos mil siete.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 8748/03 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ALBACETE, representado por el Letrado municipal, contra la sentencia de 9 de octubre de 2003 de la Sección 2ª de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (recurso 150/03, seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona). Han sido parte en las presentes actuaciones D. Juan Francisco, representado por la Procuradora Dª Carmen García Rubio, y el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha Sección dictó sentencia con fecha 9 de octubre de 2003 en proceso seguido por el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona (recurso 150/03) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:

FALLAMOS

1- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Francisco ; desestimamos el presentado por Dª Bárbara .

2- Declaramos que la actuación del Ilmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Albacete, durante la sesión del pleno de 27 de febrero de 2003, vulneró el libre ejercicio, por D. Juan Francisco, del derecho de participación reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitirse la lectura, al inicio de la sesión, de un comunicado o manifiesto por parte de un miembro del público.

3- Condenamos al Ayuntamiento de Albacete a que, bien mediante la convocatoria de un pleno extraordinario, bien en el seno de uno ordinario, proceda a la inclusión en el orden del día de los asuntos números 22, 28 y 29 de los de la sesión de 27 de febrero de 2003, a fin de que se proceda a su debate y votación en debida forma.

4- No hacemos especial imposición de las costas procesales.

SEGUNDO

Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Albacete preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 1 de diciembre de 2003 en el que aduce un único motivo de casación, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 88.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Entidades Locales en relación con el artículo 23.2 de la Constitución, en cuanto se refiere a la actuación política en la vida pública sin intromisiones ajenas que perturben la actividad del funcionario o autoridad en el ejercicio de sus funciones.

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare ajustada a derecho la actuación del Ilmo. Sr. Alcalde de Albacete en el Pleno de 27 de febrero de 2003.

TERCERO

La representación de D. Juan Francisco se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 8 de agosto de 2005 en el que, argumentando en contra de lo alegado por la Corporación municipal, cada uno de los motivos aducidos por la Corporación recurrente, termina solicitando que se dicte sentencia por la que desestimando el recurso de casación interpuesto, confirme la sentencia recurrida en su totalidad, imponiéndose al demandado las costas de la primera y de esta segunda instancia (sic).

CUARTO

El Ministerio Fiscal presentó escrito fechado a 7 de julio de 2005 en el que se opone a los argumentos del Ayuntamiento de Albacete y solicita la desestimación del recurso de casación.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 19 de septiembre de 2007, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo interpone el Ayuntamiento de Albacete contra la sentencia de 9 de octubre de 2003 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha en la que, estimando el recurso contencioso- administrativo promovido por el concejal D. Juan Francisco por el cauce especial de protección de los derechos fundamentales (recurso 150/03), se declara que la actuación del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Albacete durante la sesión del pleno de 27 de febrero de 2003 vulneró el libre ejercicio por D. Juan Francisco del derecho de participación reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitirse la lectura, al inicio de la sesión, de un comunicado o manifiesto por parte de un miembro del público. Por ello se condena al Ayuntamiento de Albacete a que, bien mediante la convocatoria de un pleno extraordinario, bien en el seno de uno ordinario, proceda a la inclusión en el orden del día de los asuntos números 22, 28 y 29 de los de la sesión de 27 de febrero de 2003, a fin de que se proceda a su debate y votación en debida forma. En la misma sentencia se desestima, en cambio, el recurso interpuesto por la también Conejal Dª Bárbara .

En el proceso de instancia se impugnaba la actuación del Alcalde durante el Pleno municipal de 27 de febrero de 2003 en un doble aspecto: de un lado, por la alteración del orden del debate y votación de los asuntos incluidos en el orden del día; de otra parte, por permitir la lectura por un colectivo ciudadano de un manifiesto al inicio de la sesión, permitiendo asimismo que se arrojasen sobre los concejales del Grupo Popular muñecos "aparentemente ensangrentados".

En lo que se refiere a la alteración del orden de debate y votación de los asuntos del orden del día la sentencia de instancia deja reseñado que a propuesta del Portavoz del Grupo Municipal PSOE- Progresistas, el Pleno acordó tratar en primer lugar, conjuntamente, los asuntos que venían incluidos en el orden del día con los números 22, 28 y 29. Tales asuntos eran los siguientes: una moción del Grupo Municipal de Izquierda Unida "contra el uso de la Base Aérea de Albacete, para llevar a cabo la invasión de Irak "; una moción del Grupo Municipal del Partido Popular "a favor de la legalidad internacional para el desarme de Irak y en contra del terrorismo"; y una "presentación conjunta de los grupos municipales de Izquierda Unida y del PSOE-Progresistas del manifiesto ¡ NO A LA GUERRA!". Tras un examen de las cuestiones suscitadas, la sentencia de instancia no aprecia en la alteración del orden del día ninguna vulneración del derecho fundamental invocado; como tampoco aprecia que tal vulneración se haya producido por la colocación de muñecos manchados ("no consta si semejando manchas de petróleo o de sangre") en las mesas de los concejales demandantes. Y sobre tales cuestiones no se ha suscitado controversia en el recurso de casación.

La Sala de instancia recurrida considera, en cambio, que sí ha existido vulneración del derecho fundamental por haber permitido el Alcalde la lectura de un comunicado por determinados ciudadanos al inicio de la sesión; si bien el pronunciamiento se produce únicamente en favor del demandante Sr. Juan Francisco

, no así de la Sra. Bárbara que no estaba presente en aquel momento. En torno a esta cuestión la sentencia de la Sala de Albacete ofrece en su fundamento tercero (debería decir cuarto) las siguientes explicaciones:

(...) Tercero.- Seguidamente debe analizarse el alegato relativo a la supuesta vulneración del derecho constitucional a la participación en los asuntos públicos derivada del hecho de que el Alcalde permitiese la lectura de un comunicado por determinados ciudadanos al inicio de la sesión.

(...). En el caso de autos, según se desprende del acta de la sesión, una vez abierta la misma y "antes de iniciarse el estudio de los asuntos comprendidos en el Orden del Día, por el Sr. Alcalde se suspende la sesión, ante las palabras que inician la intervención del portavoz de la Mesa por la Paz, de Albacete". Leído el manifiesto o comunicado, se hace constar que "reanudada la sesión, por D. Juan Francisco, Portavoz del Grupo Municipal P.P., se plantea una cuestión de orden..."; más adelante se señala: "Por el Sr. Alcalde se indica que es ahora cuando realmente se inicia la sesión". De las informaciones periodísticas aportadas, y que se refieren a hechos no discutidos de contrario, se desprende que el manifiesto iba dirigido en contra de la guerra contra Irak y en contra de cualquier colaboración del Gobierno español con los EEUU en la invasión. Además, personas del público mostraron carteles con la leyenda "Niñ@s iraquíes muertos por petróleo". Por último, y en cuanto a la cuestión de si se arrojaron o no "muñecos aparentemente ensangrentados" sobre los concejales de la oposición, lo único que cabe dar por probado es que fueron depositados sobre sus mesas muñecos manchados, no consta si semejando manchas de petróleo o de sangre.

Lo primero que ha de averiguarse es si la actuación descrita supone vulneración legal, para, si así fuera, decidir si la misma implica a su vez una vulneración del derecho constitucional del artículo 23 .

Pues bien, entendemos que la actuación del Alcalde durante el Pleno fue, en este punto, contraria a lo establecido en el artículo 88.3 del R.O.F . El precepto deja claro que el público asistente a las sesiones no podrá intervenir en éstas. Según la contestación a la demanda, no hubo tal intervención, pues la sesión se suspendió y no se reanudó hasta que terminó de explayarse el ciudadano que la llevó a cabo. Es más, se dice que precisamente el Alcalde utilizó una técnica hábil para impedir la intervención en la sesión sin tener que recurrir a la coacción, simplemente suspendiendo la sesión y reanudándola después. El problema, sin embargo, es que lo que la norma impone no es que el Pleno ceda su espacio y su tiempo a quien altera el orden, ni que se paralice la sesión porque haya un ciudadano que quiera intervenir en el momento que mejor le parezca, sino que lo que exige es que nadie del público intervenga mas que una vez levantada la sesión (y aun eso, sólo para hacer "consultas") y que en caso contrario se impida por el Presidente, pudiendo éste incluso expulsar al asistente. Una vez abierta la sesión lo único que cabe es tomar las medidas necesarias para que quien la perturbe cese de inmediato en la perturbación y en su caso abandone la sala; lo que no cabe es cederle el campo a fin de que proceda con total libertad a consumar la alteración del orden del Pleno. A la vista de ello, la medida de suspender y reanudar la sesión no es más que un subterfugio o fraude de ley que lo que permite es que la alteración del orden del Pleno se consume, e implica dejación de las funciones propias del Presidente

Dicho lo anterior, debemos averiguar si ello supuso vulneración del derecho constitucional de los Concejales recurrentes a participar en los asuntos públicos. Recordemos que el artículo 23 de la Constitución Española establece: "I. Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. 2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes".

Pues bien, no hubo vulneración, desde luego, respecto de Dª Bárbara, la cual, según el acta, no estaba presente en el momento en que se iniciaron los hechos, de modo que mal le pudo afectar el que se leyese o no un manifiesto.

Ahora bien, sí es de estimar la vulneración constitucional en cuanto a D. Juan Francisco (...).

(...) Así pues, el representante electo de los ciudadanos tiene el derecho a desempeñar su función representativa y el cargo público que ocupa sin perturbaciones ilegítimas; y ello es especialmente importante en relación con el momento en el que se lleva a cabo el acto más propio y elevado de la representación democrática, a saber, el momento del debate y votación de los asuntos públicos en las asambleas representativas elegidas por sufragio de los ciudadanos. En tales momentos el derecho del artículo 23 de la Constitución Española reclama que se impongan por quien dirige la asamblea, sin vacilaciones de ninguna clase, las condiciones precisas que garanticen el respeto al equilibrio de ánimo de los representantes de los ciudadanos a la hora de desempeñar su labor. Por eso, no resulta admisible que con carácter inmediatamente anterior al debate de tres puntos relativos, directa o indirectamente, al problema de la invasión de Irak, se permita, en contra de la legalidad, que se lea un manifiesto relativo, justamente, a tal asunto. Naturalmente, no es posible adentrarse en el fuero interno del Concejal para averiguar si el hecho en cuestión condicionó o constriñó, y hasta qué punto, el legítimo ejercicio de su cargo representativo; pero lo que sí puede afirmarse es que la falta de adopción de las medidas legalmente obligatorias para impedir un acto que afectaba directamente a la libertad de ánimo de los representantes de los ciudadanos en el Pleno, precisamente en relación con el asunto que se iba a votar de inmediato, implica la vulneración del derecho comprendido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitir, en contra de las normas vigentes que rigen el desarrollo de la sesión, la creación de condiciones objetivas aptas para condicionar o constreñir el ejercicio de tal derechos.

En consecuencia, procede la estimación del recurso contencioso-administrativo por este motivo. La estimación obliga, por elemental coherencia jurídica, a admitir la pretensión del actor de que se condene al Ayuntamiento a que proceda a convocar nuevamente el Pleno a fin de debatir los asuntos del orden del día números 22, 28 y 29, esta vez sin perturbaciones indebidas. En efecto, pese a que es discutible el sentido de debatir ahora asuntos tan vinculados al momento mismo en que fueron objeto de debate y votación, no lo es menos que la estimación de la vulneración legal no permite adoptar otra decisión que esta, pues son estos los asuntos respecto de los que quedó afectado el libre ejercicio de los derechos constitucionales del concejal recurrente.....

SEGUNDO

En el único motivo de casación que se formula, al amparo de lo previsto en el artículo

88.1.d/ de la Ley reguladora de esta jurisdicción, la Corporación municipal recurrente alega la infracción del artículo 88.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Entidades Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, en relación con el artículo 23.2 de la Constitución en cuanto se refiere a la actuación política en la vida pública sin intromisiones ajenas que perturben la actividad del funcionario o autoridad en el ejercicio de sus funciones.

La Corporación recurrente sostiene que, frente a lo que señala la sentencia, no hubo en este caso una infracción del artículo 88.3 del Reglamento citado pues tal norma no obliga al Alcalde a acordar la expulsión de la persona o personas que interrumpan el desarrollo de la sesión sino que simplemente le faculta ("....pudiendo el Presidente proceder....") para, en casos extremos, acordar la expulsión del asistente que por cualquier causa impida el normal desarrollo de la sesión. Y no habiendo existido infracción del precepto reglamentario -concluye el Ayuntamiento- tampoco podrá declarase vulnerado el artículo 23.2 de la Constitución pues durante la lectura del manifiesto la sesión del Pleno estuvo suspendida y fue una vez terminada dicha lectura cuando se inició realmente la sesión, desarrollándose a partir de ese momento sin incidentes el debate de los asuntos, sin interferencia alguna que limitara o coartara la presencia o la opinión de los concejales.

El planteamiento de la Corporación recurrente no puede ser asumido. Es cierto que el artículo 88.3 del Reglamento no obliga a acordar la expulsión de quienes interfieran el desarrollo de las sesiones sino que confiere al Alcalde-Presidente un margen de apreciación para que adopte las medidas que las circunstancias demanden, facultándole para que en casos extremos ordene la expulsión. Pero sucede que en este caso no adoptó medida alguna y sencillamente permitió que se produjese la lectura del manifiesto, modo éste de proceder que desde luego no se acomoda a lo dispuesto en la norma reglamentaria ("El público asistente a las sesiones no podrá intervenir en éstas, ni tampoco podrán permitirse manifestaciones de agrado o desagrado,...").

En cuanto a la vulneración del derecho fundamental del concejal demandante, son también acertadas las consideraciones que hace la Sala de instancia al señalar que, aunque no es posible adentrarse en el fuero interno del concejal para averiguar si efectivamente resultó violentado o constreñido, y hasta qué punto, el legítimo ejercicio de su cargo representativo, sí puede afirmarse que la falta de adopción de medidas encaminadas a impedir la perturbación del orden que se estaba produciendo -la lectura de un manifiesto referido directamente a cuestiones sobre las que se iba a debatir y votar de inmediato- supone la vulneración del derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución Española, al permitir, en contra de las normas vigentes que rigen el desarrollo de la sesión, la creación de condiciones objetivas que podían condicionar o constreñir el ejercicio del derecho de representación.

TERCERO

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la corporación recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido de los escritos de oposición, se fija en 1.200 euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogados.

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Albacete contra la sentencia de 9 de octubre de 2003 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla La Mancha (recurso 150/03, seguido por el cauce del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona), con imposición al recurrente de las costas de este recurso de casación en los términos señalados en el fundamento de derecho tercero.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

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