STS, 22 de Marzo de 2006

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Cantabria, se ha seguido el recurso nº 318/2001, promovido por la PROMOTORA RESIDENCIAL LIENDO, S. L. y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO DE CANTABRIA, sobre Modificación Puntual del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de Liendo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de diciembre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la PROMOTORA RESIDENCIAL LIENDO, S. L., contra la Resolución de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria de 13 de Febrero de 2001 por la que se deniega la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Proyecto de Delimitación de Suelo Urbano de Liendo afectante al Barrio de Mollaneda, declarando la nulidad de la resolución recurrida por ser contraria al ordenamiento jurídico, procediéndose a la aprobación definitiva del Proyecto de Modificación Puntual de la Delimitación de Suelo Urbano de Liendo, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del GOBIERNO DE CANTABRIA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de enero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente GOBIERNO DE CANTABRIA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo en fecha 1 de abril de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estimando el recurso de casación, y casando la sentencia recurrida, inadmita y subsidiariamente desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil actora confirmando el acto impugnado, por ser dicho acto conforme a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de septiembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 18 de noviembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Promotora Residencial Liendo, S. L.) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 20 de enero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se confirme íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 10 de diciembre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 318/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad PROMOTORA RESIDENCIAL LIENDO, S. L. contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, adoptado en su sesión de fecha 13 de febrero de 2001, por el que se había denegado la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano de Liendo (Barrio de Mollaneda), acordándose la aprobación definitiva de dicho Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo tomando en consideración, en síntesis, las siguientes y diversas argumentaciones:

1. Tras dejar constancia de la doctrina establecida en la STS de 19 de octubre de 1998 la sentencia de instancia rechazó la causa de inadmisibilidad alegada, basada en la circunstancia de no haber agotado la resolución impugnada la vía administrativa.

2. La Sala se instancia reproduce los Fundamentos Cuarto a Décimosegundo de su sentencia de 4 de abril de 2002 , por la que se anuló el Decreto 50/1991, de Cantabria , en todo aquello que excedía en su regulación de lo dispuesto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA ), señalando que, en aplicación de la doctrina contenida en la sentencia que reproducía, no resultaba exigible en el procedimiento la estimación de impacto ambiental realizada.

3. Y, en tercer lugar, la Sala de instancia, tras dejar constancia de la doctrina establecida en las SSTS de 26 de octubre y 14 de abril de 1992 ---que citaba en su posterior de 18 de octubre de 2002 --- en relación con los requisitos precisos para la clasificación del suelo como urbano y sobre el carácter reglado del mismo, señala que "de la prueba practicada en el presente procedimiento y de los informes municipales obrantes en el expediente administrativo, se acredita que la parcela litigiosa reúne todos los requisitos para ser clasificada como suelo urbano, dado que dispone de todos los servicios normativamente exigidos, conclusión que resulta lógica si tenemos en cuenta que siendo la parcela una unidad, parte de su extensión ya venía siendo calificada como urbana ".

Contra esa sentencia ha interpuesto el GOBIERNO DE CANTABRIA recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se considera infringido el artículo 25 de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por no haber procedido la Sala de instancia a declarar la inadmisibilidad del recurso. Se insiste por el Gobierno de Cantabria ---en el desarrollo del motivo--- en que la Resolución impugnada lo es de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, la cual, de conformidad con la normativa autonómica (art. 74.2 de la Ley Autonómica 2/1997, 28 de abril, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria ), debe ser recurrida en alzada para agotar la vía administrativa, al estar presidida dicha Comisión por el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo; rechazándose, por otra parte, la doctrina que la Sala de instancia extrae de la STS de 18 de octubre de 1998 ---que se produce en un supuesto de responsabilidad patrimonial y estando en vigor la antigua Ley de Procedimiento Administrativo---, así como la aplicación del artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), al no poder atribuirse al Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano la consideración de disposición de carácter general, cuando ---además--- lo que se impugnaba en el supuesto de autos era la denegación de la aprobación definitiva de la modificación puntual del proyecto, no siendo exigible la notificación a la entidad mercantil demandante en la instancia.

El motivo no puede ser admitido: (1) El Acuerdo denegatorio de la aprobación no se notifica, por la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, a la entidad que había sido la promotora de la Modificación Puntual del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano; (2) cuando lo es por parte del Ayuntamiento de Liendo, lo es sin indicación de recurso alguno administrativo o jurisdiccional; y (3), la notificación del órgano autonómico al Ayuntamiento no puede resultar mas confuso, pues si, por una parte, se le indica que puede "interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses" ---sin indicación de órgano jurisdiccional---, también se añade que "podrá requerir, en idéntico plazo, y con carácter previo la anulación o revocación del acto por el Consejo de Gobierno de Cantabria", y, además, todo ello "a reserva de la aprobación del Acta correspondiente".

La citada actuación autonómica libera al recurrente de la acreditación, que en el motivo se reclama, de la firmeza administrativa del acto impugnado.

Por otra parte, tampoco puede prosperar el motivo segundo del Gobierno de Cantabria que gira en torno a la infracción que se denuncia del artículo 72.2 de la citada LRJCA , considerando que la sentencia de instancia, al reproducir y reiterar los fundamentos de la de 4 de abril de 2002, del propio Tribunal (RCA 134/2001, por la que se anulaba el Decreto 50/1991, de 29 de abril ), estaba anticipando los efectos del fallo, con ruptura de los principios de legalidad y seguridad jurídica, sobre todo cuando no se trataba de una sentencia firme (que exige el artículo 72.2 citado), ya que respecto de la misma el propio Gobierno recurrente había formulado el Recurso de Casación 4413/2002, que había sido admitido a trámite; por ello consideraba igualmente vulnerados los artículos 91.1 de la misma LRJCA , pues, en realidad, estaba procediendo a una ejecución provisional de la misma sentencia, así como 104, por la misma circunstancia de la falta de firmeza.

No se trata de ejecución provisional alguna, sino, simplemente, del mantenimiento de un criterio jurisdiccional, adoptado con anterioridad por la propia Sala, sin vinculación o dependencia jurídica determinante alguna, y, solo seguido de conformidad con determinados principios jurídicos como los de igualdad, seguridad jurídica o unidad de doctrina; criterio que, previa la correspondiente motivación, la Sala podía no haber seguido, desvinculándose, pues del precedente.

Así lo venimos diciendo con reiteración: SSTS de 22 de febrero y 16 de marzo de 2002 ---y, recientemente, en la de 2 de febrero de 2005 --- en las que la Sala de instancia anuló determinadas licencias por tratarse las mismas de actos cuya cobertura se encontraba en la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana que había sido anulado por dicha Sala de instancia en anterior sentencia dictada en el recurso seguido ante la misma en virtud de una impugnación directa de dicho acuerdo. Pues bien, en las citadas sentencias ---presentado lo acaecido--- se expresa que "la sentencia razona que con ocasión de la impugnación de una licencia de obras cabe impugnar indirectamente las Normas del Plan General de Ordenación Urbana que se hayan aplicado para conceder aquélla, por lo que reproduce los argumentos expuestos por aquella sentencia en que se produjo la anulación del acuerdo de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y como la licencia solicitada no se acomodaba al planeamiento anterior, declara su nulidad". Y, respondiendo al motivo casacional formulado en relación con tal proceder jurisdiccional, las sentencias expresan que "En realidad, toda la argumentación de este motivo adolece del mismo defecto, el de repetir lo ya alegado ante la Sala de instancia sin combatir adecuadamente el pronunciamiento de la sentencia recurrida. Como ya dijimos en nuestras sentencias de 4 de mayo y 20 de diciembre de 2001 y 14 y 26 de febrero de este mismo año , no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecución provisional de la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana ..., sino de que con ocasión de una licencia de obras cabe la impugnación indirecta del plan que haya sido aplicado para la concesión de aquélla y que, si ese plan ha sido ya anulado en virtud de una impugnación directa, el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que empleó para anular el plan para anular también los actos dictados en su aplicación".

Tal motivo, pues, no puede prosperar.

En el tercer motivo se considera, por parte del Gobierno de Cantabria, en concreto, infringido el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), así como la jurisprudencia dictada en relación con el mismo y su precedente (artículo 78 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ---TRLS76 --- y 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ---RPU---). Y, en el cuarto motivo, que podemos analizar conjuntamente, se insiste en la vulneración de la jurisprudencia dictada en desarrollo de los mencionados preceptos.

Se expone que, en los terrenos litigiosos, si es posible que cuenten con los servicios urbanísticos exigidos por las normas de precedente cita, sin embargo, "no es posible concluir que sean adecuados a la edificación prevista o que se pueda construir". Se insiste, en tal sentido, en el informe del Ingeniero Municipal, en el que se advierte respecto de tal carencia, tratándose, la adecuación, suficiencia e idoneidad de los servicios, de un requisito adicional, cuya constancia no implica una valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia.

El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) --- que, en síntesis, ha asumido el contenido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 )---, dispone, en su apartado a) que "Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística".

Por su parte, el 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , perfila los mencionados requisitos en los siguientes términos: "que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de constituir".

En la STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999 : "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003 , en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002 , y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 10 a) del Texto Refundido de 1992 , 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento , así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976 , pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004 .

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana" .

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81 , que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 , han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999 , y las que en esta última se citan)".

La falta de adecuación, pues, así como la insuficiencia, de los servicios que se predican de la parte de finca de la entidad recurrente en la instancia, clasificada como suelo no urbanizable, para adaptarse y soportar las construcciones y actuaciones urbanísticas previstas en el Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano aprobado ---cuya legalidad se discute en el particular relativo a la clasificación de los mencionados terrenos--- nos obliga a acoger estos dos últimos motivos de casación planteados ---con corrección--- por el Gobierno de Cantabria así como, a continuación, a la desestimación del recurso contencioso administrativo deducido por la recurrente en la instancia (parte recurrida en casación); la clasificación, pues, de los terrenos (1.721,21 m2) de su propiedad, como suelo no urbanizable, a diferencia de los del resto de la finca (4.906,27 m2), ha de continuar, al ser ella la clasificación correcta y no haberse acreditado ---pese a la valoración realizada en la instancia--- la suficiencia y adecuación de los expresados servicios a las actuaciones urbanísticas previstas en el citado planeamiento.

Por lo que hace referencia a tales servicios, es evidente que en el escueto informe del Aparejador Municipal ---al que la sentencia de instancia se refiere---- se afirma "que la parte que se pretende edificar reúne las condiciones para urbana dado que dispone de los servicios necesarios que exige la Ley del Suelo", pero sin especificar dato alguno ampliatorio de las características de los mismos. Tales características las encontramos en el informe emitido en la pericial practicada en autos, que hace referencia a que los citados servicios "se encuentran justo en el esquina Noroeste del mismo". Efectivamente, hasta dicho concreto punto podemos apreciar como llegan el abastecimiento de aguas, la acometida eléctrica y la red de saneamiento, e incluso un vial asfaltado con encintado de su acera izquierda. Pero del mismo informe pericial se deduce que, desde dicho punto, y en los concretos terrenos a los que el litigio se refiere, no concurren los mencionados servicios; las fotografías del dictamen pericial son bien significativa en relación con las características de los terrenos, a partir de dicho punto.

Ante tal situación lo que no ofrece duda alguna es que ---de existir tales servicios en el punto colindante de referencia--- los mismos no resultan, en modo alguno, suficientes y adecuados para las determinaciones urbanísticas que pudieran realizarse como consecuencia de la aprobación del Proyecto de Delimitación del Suelo Urbano aprobado.

No podemos olvidar la exigencia, legal y jurisprudencialmente contrastada, de que los servicios urbanísticos de precedente y reiterada cita han de contar con "las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir" . En síntesis se trata de mantener en el ámbito urbanístico los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, de los que es consecuencia la urbanística equiparación de beneficios y cargas; como hemos dicho con reiteración, en la anteriores citas jurisprudenciales, "se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

Hemos de considerar, pues, infringidos los preceptos que se invocan del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , debiendo acogerse el motivo planeado, revocar la sentencia de instancia y desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.