STS, 17 de Mayo de 2006

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Tercera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la Entidad FORMOL Y DERIVADOS, S.A., contra la resolución de la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica de fecha 28 de marzo de 2001, que declara el éxito técnico del proyecto I+D "Nuevas Rutas en la fabricación de formaldehido", y establece la obligación de reintegrar al Tesoro Público el total de la cantidad obtenida como ayuda reembolsable para su ejecución.

Razona el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo que:

"Para la resolución del presente recurso se hace obligado tener en cuenta, como expresamente se pone de manifiesto en la demanda, que el artículo 5 de la Ley 13/1986, de 14 de abril , de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, establece un sistema de ayudas públicas, a través del Plan Nacional, dirigidas al fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en las Empresas, así como a la promoción de las Entidades que éstas constituyan a tal fin.

El Plan Nacional promoverá en todo caso, según el apartado segundo del artículo 5: a) la necesaria comunicación entre los centros públicos y privados de investigación y las Empresas; b) la inclusión en los proyectos y programas de investigación de previsiones relativas a la utilización de los resultados de la misma; y c) las actuaciones concertadas de las Universidades y los centros públicos de investigación con las Empresas.

Por su parte, la Disposición Adicional decimosexta de la Ley 41/1994, de 30 de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para 1995, previene respecto de las ayudas públicas que, de acuerdo con lo establecido en el art. 5 de la Ley 13/1986 , y con las previsiones del Plan Nacional de I+D, se concedan a empresas para la financiación de actuaciones de las previstas en los núms. 1 y 2 del citado art. 5 , la posibilidad de que se configuren como ayudas reembolsables, total o parcialmente -con cesión a la Administración General del Estado, en este último caso, de los derechos sobre los resultados obtenidos-, en función de lo conseguido en la ejecución de dichas actuaciones, y en los términos que establezcan las respectivas bases reguladoras.

En cuanto al reembolso de las ayudas, la Base Sexta de la Orden de 15 de julio de 1994, por la que se establecen las Bases para la concesión de ayudas destinadas a la financiación de proyectos concertados de investigación y desarrollo en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, se expresa en los siguientes términos:

"Reembolso de la ayuda

Los reembolsos que deban efectuar las empresas beneficiarias tendrán como acto administrativo origen de los mismos la correspondiente resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación por la que se declare el éxito o fracaso técnico del proyecto. Dicha resolución especificará los plazos de reembolso de la ayuda, de acuerdo con la cuantía final de la misma y las condiciones generales fijadas en la convocatoria.

En cualquier caso, el reembolso de la ayuda será total si el proyecto concertado finalizara con éxito técnico.

En caso de que el proyecto finalizara con fracaso técnico, es decir, si durante su desarrollo o al término del mismo se apreciaran defectos técnicos insubsanables que hicieran inviables los objetivos previstos, la empresa podrá solicitar al Presidente de la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología la reducción parcial del reembolso de la misma en la forma prevista en la convocatoria, en cuyo caso cederá los derechos de explotación de los resultados del proyecto a la antedicha Comisión Permanente, la cual podrá disponer que dichos resultados se entreguen al ente público más afín al tema del proyecto. Dicho reembolso parcial no podrá ser, en ningún caso, por cuantía inferior a la que se fije en la correspondiente convocatoria".

[...] De la anterior regulación resulta, como se expresa por el Abogado del Estado en la contestación a la demanda, que el núcleo central de la resolución del presente recurso vendrá representado por la consideración del éxito o fracaso técnico del proyecto desarrollado por la recurrente, por cuanto de dicha consideración dependerá la extensión de la obligación de reembolso de la ayuda otorgada para el desarrollo del proyecto.

De esta forma, si entendemos que el proyecto concluyó con éxito técnico, como sostiene la Administración en la resolución recurrida, la actora deberá restituir la totalidad de la ayuda concedida, y si concluimos por el contrario que el proyecto concluyó en "fracaso técnico", como afirma la actora, la devolución de la ayuda se extenderá solamente a los porcentajes previstos en la convocatoria.

Partiendo de dicho presupuesto, fácilmente pude entenderse que la valoración del éxito o fracaso técnico de un proyecto industrial no es tarea que pueda acometer un Tribunal de Justicia, quien forzosamente habrá de apoyarse en los dictámenes de los peritos en la materia, para concluir en la solución más justa.

En la búsqueda de dicha solución, el criterio de los órganos técnicos de la Administración goza de la presunción de acierto, y al actuar en el ámbito de la discrecionalidad técnica los dictámenes de los referidos órganos sólo podrán ser desconocidos cuando se aprecien arbitrarios o evidentemente errados, sin que sea suficiente, a tales efectos, la existencia de otras opiniones técnicas que propongan soluciones alternativas a las sostenidas por los órganos técnicos de la Administración.

[...] Las consideraciones expresadas en el fundamento anterior obligan a la desestimación del presente recurso.

En efecto, en el supuesto objeto de autos obra en el expediente administrativo sendas opiniones, suficientemente motivadas, del Departamento de Seguimiento del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial y del Departamento de Tecnologías Químicas y Sanitarias del citado Centro, favorables a la "recepción definitiva del proyecto con éxito técnico".

Frente al criterio de los referidos órganos técnicos de la Administración, el recurrente considera que, aunque de la investigación llevada a cabo se han extraído una serie de conocimientos, el proyecto subvencionado ha de calificarse como "fracaso técnico", por cuanto no se alcanzaron los resultados u objetivos que se esperaban del mismo, concretamente, el descubrimiento de nuevas rutas en la fabricación de formaldehído, criterio compartido, según el recurrente, por el informe elaborado por el Instituto de Tecnología Química de la Universidad de Valencia y por el informe pericial aportado junto con la demanda.

Pues bien, una lectura de los objetivos del proyecto, desde las limitaciones técnicas propias del Tribunal, no permiten concluir, al menos de manera patente y manifiesta, como es exigible para desvirtuar el parecer de los órganos técnicos de la Administración, que el proyecto concluyera en fracaso técnico, por cuanto, según resulta de la dicción literal de los objetivos del proyecto su finalidad era "ensayar" nuevas rutas en la fabricación de formaldehído, llevando a cabo una serie de tareas que se relacionan en el proyecto, y dichos ensayos se llevaron a cabo concluyendo las referidas tareas, y todo ello con beneficios para la recurrente (folios nº 5 y 9 del expediente).

En este sentido, la nota del Departamento de Tecnologías Químicas y Sanitarias del Centro de Seguimiento para el Desarrollo Tecnológico Industrial concluye con el siguiente tenor: "...la empresa, según ella misma manifiesta ...,ha obtenido importante información sobre las dos rutas estudiadas en la fabricación de formaldehido: una que ya está explotando a escala industrial y sobre la que podrían ser aplicadas mejoras derivadas de los estudios de este proyecto; y otra que ha desarrollado hasta una escala piloto y que requeriría de un estudio más detallado para llegar al proceso de industrialización viable" (folio nº 75 y 76 del expediente administrativo).

En definitiva, en la ejecución del proyecto se han llevado a cabo las tareas previstas con un resultado beneficioso para la empresa, por lo que no puede concluirse en la calificación de "fracaso técnico" propuesta por la recurrente"

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Notificada esta sentencia a las partes, por la Entidad FORMOL Y DERIVADOS, S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 13 de septiembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (FORMOL Y DERIVADOS, S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 23 de octubre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

UNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de: (A) Normativa reguladora de las ayudas reembolsables; (B) Arts. 81 y 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria ; y (C) del Derecho Fundamental a obtener la tutela judicial efectiva que exige el control jurisdiccional de las facultades discrecionales de la Administración basadas en consideraciones erróneas o manifiestamente infundadas.

Terminando por suplicar dicte sentencia que estime el presente recurso de casación, revoque la sentencia recurrida y con estimación del recurso contencioso-administrativo revoque la resolución recurrida.

Por providencia de la Sala, de fecha 17 de marzo de 2005, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 25 de abril de 2005 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 8 de junio de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 7 de marzo de 2006, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 9 de mayo siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

El artículo 5 de la Ley 13/1986 de 14 de abril , de Fomento y Coordinación General de la Investigación Científica y Técnica, estableció un sistema de ayudas públicas a través del Plan Nacional, dirigidas al fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico de las empresas, así como a la promoción de las entidades que éstas constituyan a tal fin. Según su apartado segundo, el Plan Nacional promoverá la necesaria comunicación entre los centros públicos y privados de investigación y las empresas, la inclusión en los proyectos y programas de investigación de previsiones relativas a la utilización de los resultados de la misma, y las actuaciones concertadas de las Universidades y los centros públicos de investigación con las empresas.

La Disposición Adicional 16ª de la Ley 41/1994 de 30 de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para 1995 señala, respecto de las ayudas públicas que de acuerdo con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 13/86 y con las previsiones del Plan Nacional de I+D se concedan a empresas para la financiación de actuaciones de las previstas en los números 1 y 2 de dicho artículo, la posibilidad de que se configuren como ayudas reembolsables, total o parcialmente -con cesión a la Administración General del Estado, en este último caso, de los derechos sobre los resultados obtenidos-, en función de lo conseguido en la ejecución de dichas actuaciones, y en los términos que establezcan las respectivas bases reguladoras.

Por su parte, la Base sexta de la Orden de 15 de julio de 1994, que estableció las Bases para la concesión de ayudas destinadas a la financiación de proyectos concertados de investigación y desarrollo en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico, indica, en relación con el reembolso de ayudas, lo siguiente:

"Los reembolsos que deban efectuar las empresas beneficiarias tendrán como acto administrativo origen de los mismos la correspondiente resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación por la que se declare el éxito o fracaso técnico del proyecto. Dicha resolución especificará los plazos de reembolso de la ayuda, de acuerdo con la cuantía final de la misma y las condiciones generales fijadas en la convocatoria.

En cualquier caso, el reembolso de la ayuda será total si el proyecto concertado finalizara con éxito técnico.

En caso de que el proyecto finalizara con fracaso técnico, es decir, si durante el desarrollo y al término del mismo no apreciaran defectos técnicos insubsanables que hicieran inviables los objetivos previstos, la empresa podrá solicitar al Presidente de la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología la reducción parcial del reembolso de la misma en la forma prevista en la convocatoria, en cuyo caso cederá los derechos de explotación de los resultados del proyecto a la antedicha Comisión Permanente, la cual podrá disponer que dichos resultados se entreguen al ente público más afín al tema del proyecto. Dicho reembolso parcial no podrá ser, en ningún caso, por cuantía inferior a la que se fije en la correspondiente convocatoria.

Las cantidades que hayan de reembolsar las empresas tendrán la consideración de deudas de derecho público no tributarias y se ingresarán en el Tesoro Público. Dichos reembolsos se aplicarán, previa tramitación del oportuno expediente de generación del crédito, a reponer e incrementar el Fondo Nacional para el Desarrollo de la Investigación Científica y Técnica".

En el marco de esta normativa, la entidad recurrente presentó con fecha 26 de noviembre de 1997, ante el Consejo de Administración del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial, la documentación pertinente para la obtención de una ayuda reembolsable destinada a la financiación del proyecto de I+D "NUEVAS RUTAS EN LA FABRICACIÓN DE FORMALDEHIDO".

Tramitada la referida propuesta, con fecha 15 de junio de 1998 el Secretario de Estado de Universidades, Investigación y Desarrollo concedió la citada ayuda a la recurrente, por importe de 65.1 millones de pesetas.

Ejecutado el proyecto, el día 6 de noviembre de 2000 la recurrente notificó al Departamento de Seguimiento del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial la finalización del proyecto con el resultado de "fracaso" desde el punto de vista técnico, y emplazada para que reconsiderara la petición de fracaso por parte del citado Departamento, el día 23 de enero de 2001 la actora ratificó su calificación de "fracaso" técnico del proyecto, al considerar que no se había obtenido el fin propuesto tras la ejecución del mismo.

Con fecha 19 de marzo de 2001, el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial remitió a la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología el expediente, acompañado de una nota interior del Departamento de Tecnologías Químicas y Sanitarias del citado Centro, proponiendo la "recepción definitiva del proyecto con éxito técnico". Y el 28 de marzo de 2001, la Secretaría de Estado de Política Científica y Tecnológica dictó resolución declarando el éxito técnico del proyecto y estableciendo la obligación de la recurrente a reembolsar al Tesoro Público el total de la cantidad obtenida como ayuda reembolsable.

Contra este acto se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional, que lo desestimó, con base en los informes emitidos por el Departamento de Seguimiento del Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial, y del Departamento de Tecnologías Químicas y Sanitarias, favorables a la recepción definitiva del proyecto con éxito técnico, que considera prevalente al informe elaborado por el Instituto de Tecnología Química de la Universidad de Valencia, y al informe pericial aportado junto con la demanda. Señala el Tribunal de instancia que apreciar el éxito o fracaso técnico de un proyecto industrial no es tarea que pueda acometer un Tribunal de justicia, que forzosamente debe apoyarse en los dictámenes de los peritos en la materia siendo los órganos técnicos de la Administración los que gozan de la presunción de acierto, al actuar en ámbitos de la discrecionalidad técnica, y solo podrán ser desconocidos cuando se aprecien que son arbitrarios o evidentemente errados, sin que sean suficientes otras opiniones técnicas que propongan soluciones alternativas a la de aquellos.

Frente a esta sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Aduce la sociedad recurrente que de la normativa específica reguladora de este tipo de ayudas se desprende que la extensión de la obligación de reembolso de la ayuda depende del éxito o fracaso técnico del proyecto desarrollado, lo que en el caso presente implica que se producía el fracaso al no haberse obtenido el objetivo del proyecto que no era otro que la "obtención de formaldehido por otros caminos", y no, como entiende la sentencia "el estudio o ensayo de nuevas rutas en la fabricación del formaldehido". Añade que la simple investigación sin resultados prácticos no constituye por si sola un beneficio suficiente que justifique la devolución total de la ayuda percibida. Indica que no son aplicable los supuestos de devolución previstos en los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria -Real Decreto legislativo 1091/1988 de 23 de septiembre -. Concluye que se ha infringido la jurisprudencia sobre el control de la discrecionalidad administrativa, pues del resultado de los informes se deduce que el proyecto no obtuvo el éxito previsto por lo que el reembolso debe ser parcial, en función del principio de proporcionalidad y de acuerdo, a los hechos determinantes, y al principio de confianza legítima.

El motivo debe ser desestimado pues parte de una interpretación equivocada de la normativa aplicable. En efecto, la base sexta de la Orden de 15 de julio de 1994, no subordina el reembolso o no reembolso de la ayuda a la consecución o no del objetivo propuesto en el proyecto, sino a su éxito o fracaso técnico. El concepto de éxito o fracaso puede extraerse de la propia base que identifica el "fracaso técnico" con el supuesto de que durante el desarrollo del proyecto y al término del mismo "se apreciaren defectos técnicos insubsanables que hicieran inviables los objetivos previstos". Es decir, no se trata de que en todos los casos de no logro de los objetivos exista fracaso, sino sólo en aquellos en que ello fuera debido a la existencia de defectos técnicos insubsanables.

Pues bien, si se examina el informe de finalización del proyecto se lee en él:

"Los mejores resultados se han obtenido al utilizar óxido de cinc sobre sílice. Se llega a alcanzar rendimientos cercanos al 80% y es el único proceso que merecería un estudio más detallado para aumentar dicho rendimiento y que de esa forma llegara a ser económicamente rentable desde el punto de vista industrial.

[...] No se han conseguido los aumentos de rendimiento que se pretendía, pero la investigación ha permitido la adquisición de una serie de conocimientos sobre la reacción que han dado lugar a la optimazión de la reacción que se realiza industrialmente. Por otra parte, el proyecto ha puesto de manifiesto que, hoy por hoy, el proceso que utiliza Formol y Derivados, S.A., incorporando las mejoras halladas en la investigación realizada, es el mejor posible. Los datos indicados en la bibliografía, o se refieren a otro proceso diferente del nuestro o son resultados puntuales sin continuidad en el tiempo, tal como hemos puesto de manifiesto en nuestros experimentos".

Se observa, por tanto, que no ha existido fracaso técnico ya que se prevé la obtención de mejores rendimientos, la optimización de la reacción que se realiza industrialmente, incorporación de las mejoras halladas. En consecuencia se está lejos de considerar que el proyecto ha fracasado, y a partir de aquí, no es posible hablar de lesión de los principios de confianza legítima, pues la administración ha actuado conforme a la normativa aplicable, ni del principio de proporcionalidad pues el único supuesto de devolución parcial que se prevé en la base no se ha producido ya que está lo establece para el caso de que aparecieran defectos insubsanables que lo hicieran inviable, defectos que en este caso no se han producido. No debe olvidarse que la DA 16ª de la Ley 41/94 remite a las bases reguladoras el establecimiento de los términos para la devolución total o parcial, y si bien se refiere a que sea en función de lo conseguido, será la Administración en cada caso la que determine si existe o no éxito, para cuya determinación actúa con discrecionalidad técnica, en la cual no puede esta jurisdicción interferirse, como acertadamente se indica por la sentencia recurrida.

En último término, no se aprecia que en la valoración de la prueba haya incurrido el juzgador de instancia en error o arbitrariedad, pues se basa en informes emitidos por órganos competentes, cuya objetividad no ha sido contradicha sin que se pueda en esta casación sustituir esa valoración por la propuesta por la parte recurrente, al tratarse de un recurso dirigido exclusivamente a examinar la corrección que de la aplicación de las normas se ha efectuado en la sentencia recurrida, en la cual, por otra parte, para nada se mencionan los artículo 81 y 82 de la Ley Presupuestaria , cuya infracción denuncia la recurrente, artículos que aquí a lo sumo tendrían un carácter subsidiario, ya que las normas que establecen las ayudas que se están examinando contienen su propia regulación.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,