STS, 19 de Marzo de 2007
| Ponente | EDUARDO CALVO ROJAS |
| ECLI | ES:TS:2007:1671 |
| Número de Recurso | 1738/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Marzo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Marzo de dos mil siete.
La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación número 1738/02 interpuesto por D. Donato, D. Alberto, D. Luis Pablo, D. Jose Pedro, D. Ramón, D. Jaime, D. Felix, Dª Marí Jose, D. Claudio, D. Alfredo, D. Juan Alberto, Dª Francisca
, Dª Virginia, D. Jesús Ángel, Dª Eugenia, Dª Yolanda, Dª Eva, D. Luis Pedro, D. Carlos Jesús,
D. Víctor, D. Rubén, D. Pedro, D. Miguel, D. Luis, D. Julián, D. Juan, D. Lorenzo, D. Lucas, D. Marcelino, D. Pablo, D. Rodolfo, D. Valentín, D. Jose Ángel, D. Carlos Daniel, D. Juan Luis
, Dª Leticia, D. Adolfo, D. Casimiro, D. Federico, D. Isidro, D. Rosendo, D. Carlos Antonio, D. Ángel Jesús, D. Cornelio, D. Imanol, D. Simón, D. Juan Ignacio, D. Constantino, D. Joaquín,
D. Carlos Alberto, D. Arturo, Dª Marcelina, Dª Blanca, D. Lázaro, D. Luis Miguel, D. Eloy, Dª María Antonieta, D. Jose Carlos, D. Baltasar, D. Millán, D. Ángel Daniel, D. Iván, Dª Raquel, D. Pedro Jesús, D. Jorge, D. Agustín, D. Rodrigo, D. Carlos, D. Luis María, D. Hugo, D, Alfonso
, D. Jose Miguel, D. Humberto, D. Benedicto, Dª Soledad, Dª Julieta, D. Juan Miguel, Dª Diana
, D. Carlos Francisco, Dª Angelina, D. Salvador, D. Íñigo, D. Fermín, D. Cosme, D. Bernardo,
D. Benito, D. Antonio, D. Bartolomé y D. Bruno, todos ellos representados por la Procuradora Dª Mª Dolores Girón Arjonilla, contra la sentencia de 13 de septiembre de 2001 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (recurso contencioso-administrativo 1958/97). Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y asistida por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla dictó sentencia con fecha 13 de septiembre de 2001 (recurso contencioso-administrativo 1958/97 ) cuya parte dispositiva es del siguiente tenor:
FALLO
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por D. Donato y los demás recurrentes a los que refiere el encabezamiento contra el Decreto de la Junta de Andalucía 194/97, de 29 de Julio (BOJA de 9-8-97 ), por el que se regula el Sistema Andaluz de Formación del Profesorado, por considerarlo conforme al Ordenamiento Jurídico No ha lugar a una expresa condena de costas procesales.
La representación de D. Donato y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de marzo de 2002 en el que, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate), reprocha a la sentencia recurrida las siguientes infracciones:
Incumplimiento de los diferentes trámites previstos para el procedimiento de elaboración de disposiciones generales en los artículos 129 y siguientes de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo, y que, siendo esenciales, en la sentencia recurrida no se han considerado relevantes (apartados 1º y 2º del escrito de interposición).
Infracción del artículo 130.3 de la mencionada Ley de procedimiento Administrativo y del artículo 16.3 de la Ley 8/93, de 19 de octubre, del Parlamento de Andalucía, por la omisión del trámite esencial de dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía (apartado 3º del escrito de interposición del recurso).
Infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el artículo 105 de la Constitución, por no haberse observado el procedimiento legalmente establecido para su elaboración, lo que determina la nulidad de pleno derecho del Reglamento impugnado.
El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con el suplico de la demanda.
La Junta de Andalucía se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2003 en el que manifiesta que en lo que se refiere a la infracción que se alega del artículo
16.3 de la Ley 8/1993 del Consejo Consultivo de Andalucía el recurso es inadmisible de conformidad con lo previsto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción. Por lo demás, la Junta de Andalucía manifiesta su parecer contrario a los argumentos del recurrente y termina solicitando que se dicte sentencia por la que se inadmita el recurso, desestimándolo, confirmando a estos efectos la sentencia impugnada.
Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 14 de marzo del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,
El presente recurso de casación lo dirigen D. Donato y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la sentencia de 13 de septiembre de 2001 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (recurso 1958/97) que desestimó el recurso contencioso interpuesto contra el Decreto de la Junta de Andalucía 194/97, de 29 de Julio (BOJA de 9-8-97 ), por el que se regula el Sistema Andaluz de Formación del Profesorado.
Dejando ahora a un lado aquellos otros argumentos de impugnación que los demandantes adujeron en el proceso de instancia pero a los que no hacen ya referencia en su recurso de casación, nos interesa reseñar aquí las razones que expuso la Sala de Sevilla acerca de aquellos aspectos de la controversia en los que se centra el recurso de casación que ahora nos ocupa, que son los relativos a la omisión del dictamen del Consejo Consultivo y de otros trámites esenciales durante el procedimiento de elaboración del Decreto impugnado. Sobre estas cuestiones la sentencia de instancia expone las siguientes consideraciones:
(...) TERCERO.- Por los recurrentes se imputa que en la elaboración del Decreto 194/97 se omitieron los informes y estudios previos a los que se refiere el artículo 129.1 de la LPA y con los que se trata de garantizar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición de carácter general. Es lo cierto que la más reciente doctrina jurisprudencial ha remarcado la trascendencia de los mencionados estudios, partiendo de las finalidades aludidas, de manera que su omisión en el expediente podría conllevar la nulidad (STS de 8-2-1989, 10 y 27 de jul. 1990 y 10-3-1993 ) Dicho lo cual se comprueba que consta un informe sobre el proyecto suscrito por la Jefatura del Servicio de Organización y Procedimiento de la Dirección General de Organización Administrativa e Inspección General de Servicios (Consejería de Gobernación) y otro de la Dirección General de Presupuestos (Consejería de Economía) Igualmente se acredita la emisión, suscrita por la Dirección General de Evaluación Educativa, de sendas memorias, funcional una y económica la otra. Si bien todos estos dictámenes no son anteriores al proyecto, cumplen no obstante en grado de suficiencia con las funciones encomendadas a los estudios previos a la redacción, lo que queda demostrado cuando el camino seguido por la Administración se ajustaría plenamente al establecido en el artículo 24.1 de la vigente Ley del Gobierno . La alegación, por tanto, es rechazada.
En lo relativo a una supuesta omisión del trámite del informe preceptivo a cargo de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Educación y Ciencia (artículo 130.1 de la LPA ), -cuya omisión conllevaría la nulidad de pleno derecho de la disposición reglamentaria (STS de 7 de marzo, 10 y 27 de julio 1990 y 10 de mar. Y 23 de abril de 1993 )- se comprueba como unido al expediente administrativo el informe emitido por dicha Secretaría y fechado a 11-4-1997, y con remisión a otro de 18 de marzo anterior -también obrante en las actuaciones-, con lo que el vicio imputado no tuvo lugar.
Los actores consideran que habiéndose omitido en el procedimiento de elaboración el trámite del dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, se vulneró con ello el artículo 130.3 de la LPA, así como el 16.3 de la Ley 8/9 3, de 19 de octubre, de creación del Consejo Consultivo de Andalucía, norma esta que establece que el Consejo Consultivo de Andalucía será consultado preceptivamente en ..los Proyectos de Reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones". Consideran los recurrentes que "estamos ante una norma reglamentaria dictada en ejecución de Leyes y ello se deduce de la propia exposición de motivos del Decreto impugnado cuando cita los artículos. 55.a y 56 de la LO 1/1990 (LOGSE) y los artículos 1.c y 32 y Disp. Ad. Sexta de la LO 9/1995 de participación, evaluación y gobierno de los centros docentes no universitarios..." .
Si bien tenemos que convenir con la parte actora con que el Decreto impugnado viene, en un sentido amplio, a completar, desarrollar o ejecutar determinados aspectos contemplados en los preceptos de la legislación básica invocada, en concreto los de la formación del profesorado, no por ello sin embargo podemos asimilar esa norma a la categoría doctrinal de reglamento ejecutivo En efecto, es verdad que el objeto, según su artículo 1, consiste en "regular la formación permanente del profesorado de los niveles no universitarios de centros docentes públicos y privados concertados. Pero el subsiguiente contenido de la norma se detiene en el aspecto puramente organizativo y así se deduce de los encabezamientos y redacción de su articulado "Sistema Andaluz de Formación del Profesorado" (artículo 2 ) "Coordinación general" (artículo 3 ) "Comisión Andaluza de Formación del profesorado" (artículo 4 ) "Coordinación provincial" (artículo 5 ), " Comisión Provincial de Formación del Profesorado" (artículo 6 ) y así hasta llegar al artículo 15 disciplinándose entre otras las funciones de determinados órganos tales como el de Director, Subdirector o Asesor La regulación quedaría intramuros del ámbito interno o doméstico de la Administración esto es, constituye una manifestación ejercicio de su potestad organizativa, y su contenido tiene un significado instrumental. Nos encontramos en consecuencia ante una mera reestructuración de determinados órganos de la Administración, por lo que el reglamento debe calificarse como independiente u organizativo, en cuya elaboración no se precisa el dictamen del órgano consultivo, según constante jurisprudencia ( SSTS de 28-1-1997, 8-7-1992 22-5-1991 15-3- 1989, 16-12-1986, etc.). EL motivo no es acogido.
Tampoco puede asumirse que en la elaboración se haya pretendo el trámite de audiencia a las organizaciones sindicales que ostentaren la representación de los intereses de los funcionarios afectados (artículo 130.4 de la LPA, en relación con el artículo 7 de la CE ), como quiera que todos los sindicatos representativos del sector, reunidos a 11-4-1997 en la Mesa Sectorial de Educación, fueron oídos sobre el proyecto del Decreto.
Por último se aduce que la Administración omitió el trámite de información pública (artículo 130.4 de la LPA ) Este precepto tiene su base y fundamento en el artículo 105.a de la CE, que confería la audiencia a los ciudadanos aunque a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley De lo que se deriva que el principio general de audiencia sólo tenía sentido cuando se trata de decidir sobre derechos de los administrados, siendo en consecuencia el trámite innecesario en los Reglamentos de naturaleza organizativa que, como el que nos ocupa, desenvuelven su ámbito en el campo interno o doméstico de la Administración (STS de 12-12-1990, 15-7-1993 28-1-1997 ) y ello con independencia de que los directamente afectados por el Decreto ya fueran oídos a través de su representación sindical. El motivo es rechazado N, con él todas las alegaciones relacionadas con supuestos vicios de procedimiento.....
En los dos primeros apartados del escrito de interposición del recurso de casación los recurrentes reprochan a la sentencia de instancia el no haber declarado la nulidad del decreto impugnado por incumplimiento de los diferentes trámites previstos para el procedimiento de elaboración de disposiciones generales en los artículos 129 y siguientes de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo .
Aducen los recurrentes que, dado que la disposición impugnada lleva a cabo una reestructuración del Sistema Andaluz de Formación del Profesorado que conlleva la supresión de los puestos ocupados por los recurrentes -en concreto, la supresión de los puestos de Coordinador de Recurso Didácticos de los Centros de Profesores, Coordinador de Programas de los Centros de Profesores y Coordinador de Departamentos de informática- la Sala de instancia debería haber atribuido a los defectos formales y procedimentales señalados en la demanda una relevancia determinante de la nulidad del Decreto; y sin embargo no lo hace pues la sentencia recurrida ha tratado de justificar tales anomalías con el cumplimiento a posteriori de unos requisitos que no concurrían en el momento de producirse la disposición, o incluso invocando una normativa que no estaba vigente cuando se publicó el Decreto impugnado. No entran los recurrentes en más detalles, ni explican cuál o cuales de las diversas omisiones y anomalías procedimentales alegadas en el proceso de instancia han sido indebidamente valoradas en la sentencia recurrida. Parece como si con esa genérica alusión a los defectos procedimentales alegados en la demanda pretendieran simplemente evocar las cuestiones abordadas en la sentencia recurrida, con el propósito de que esta Sala vuelva a examinarlas y pueda llegar a conclusiones diferentes. Pero si este es el planteamiento es claro que no puede prosperar, pues como ya hemos declarado en ocasiones anteriores -pueden verse el auto de esta Sala de 3 de abril de 1998 (casación 4593/97 ) y las sentencias de 29 de enero de 2007 (casación 6640/01) y 19 de febrero de 2007 (casación 211/02 )-, el recurso de casación no es un recurso ordinario como el de apelación, que permite un nuevo y total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso dirigido contra la sentencia que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal de instancia, puede volver a resolver el concreto caso controvertido.
En cuanto a la referencia que se hace en la sentencia a lo establecido en el artículo 24.1 de la vigente Ley del Gobierno (Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), no cabe ver en ello un propósito de justificar la actuación de la Junta de Andalucía al amparo de una norma legal que no estaba vigente en el momento de dictarse el Decreto controvertido. Con aquella mención la Sala de instancia simplemente quiere poner de manifiesto que las anomalías alegadas por los recurrentes, y que se examinan en el primer párrafo del fundamento tercero de la sentencia, tampoco habrían tenido relevancia invalidante si hubiesen de ser examinadas a la luz de los preceptos de la citada Ley 50/1997. Pero eso en modo alguno significa, por más que así lo pretendan los recurrentes, que la Sala de instancia haya fundamentado su decisión mediante una aplicación retroactiva de la Ley del Gobierno.
Los recurrentes hacen especial referencia en el apartado 3º/ de su escrito a la omisión del trámite esencial de dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía, lo que a su juicio constituye una infracción del artículo 130.3 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo y del artículo 16.3 de la Ley 8/93, de 19 de octubre, del Parlamento de Andalucía .
Sostienen los recurrentes que el dictamen del Consejo Consultivo es preceptivo pues no se trata aquí de un reglamento organizativo, como se afirma en la sentencia, sino que nos encontramos ante una norma reglamentaria dictada en ejecución de leyes tal y como se deduce de la propia exposición de motivos del Decreto, en la que se citan los artículos 55.a/ y 56 de la Ley Orgánica 1/1990 (LOGSE) y los artículos 1.c/ y 32 Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 9/1995, de participación, evaluación y gobierno de los centros docentes no universitarios. Pues bien, el planteamiento de los recurrentes no puede ser acogido.
A la hora de determinar si es no exigible el informe del Consejo de Estado o, en su caso, del correspondiente Consejo Consultivo de la Comunidad Autónoma, existe una copiosa jurisprudencia de esta Sala en la que se trazan las características definitorias de los llamados "reglamentos ejecutivos" frente a los "reglamentos organizativos".
Así, en lo que se refiere a la categoría de los denominados reglamentos ejecutivos, extraemos de la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala de 13 de octubre de 2005 (recurso 68/2003 ) -y en el mismo sentido pueden verse, entre otras, las sentencias de la propia Sección 4ª de 11 de octubre de 2005 (recurso 63/2003) y 9 de noviembre de 2003 (recurso 61/2003 )- las siguientes consideraciones:
(...) En cuanto a los supuestos en que dicho dictamen resulta preceptivo, conviene precisar, como señala la sentencia de 15 de julio de 1996, que a tales efectos, "son reglamentos ejecutivos los que la doctrina tradicional denominaba "Reglamentos de ley". Se caracterizan, en primer lugar, por dictarse como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que, sin abandonar el terreno a una norma inferior, mediante la técnica deslegalizadora, lo acota al sentar los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el Reglamento en colaboración con la Ley. Es también necesario, en segundo lugar, que el Reglamento que se expida en ejecución de una norma legal innove, en su desarrollo, el ordenamiento jurídico sin que, en consecuencia, deban ser considerados ejecutivos, a efectos del referido artículo 22.3 LOCE, los Reglamentos "secundum legem" o meramente interpretativos, entendiendo por tales los que se limitan a aclarar la Ley según su tenor literal, sin innovar lo que la misma dice; los Reglamentos que se limitan a seguir o desarrollar en forma inmediata otros Reglamentos (sentencia de esta Sala y Sección de 25 de octubre de 1991 ) y los Reglamentos independientes que - "extra legem" -establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administració (...)"
En cuanto a los denominados reglamentos organizativos, la sentencia de 6 de abril de 2004 (casación 4004/01 ) declara que: (...) Esta Sala ha considerado exentos del dictamen del Consejo de Estado tales disposiciones cuando se limitan a extraer consecuencias organizativas, especialmente en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, de las potestades expresamente reconocidas en la Ley.
La sentencia de 14 de octubre de 1997 resume la jurisprudencia en la materia declarando que se entiende por disposición organizativa aquélla que, entre otros requisitos, no tiene otro alcance que el meramente organizativo de alterar la competencia de los órganos de la Administración competente para prestar el servicio que pretende mejorarse. En el mismo sentido, la sentencia de 27 de mayo de 2002, recurso de casación número 666/1996, afirma que los reglamentos organizativos, como ha admitido el Tribunal Constitucional (v. gr., sentencia 18/1982, fundamento jurídico 4 EDJ 1982/18 ), pueden afectar a los derechos de los administrados en cuanto se integran de una u otra manera en la estructura administrativa, de tal suerte que el hecho de que un reglamento pueda ser considerado como un reglamento interno de organización administrativa no excluye el cumplimiento del requisito que estamos considerando si se produce la afectación de intereses en los términos indicados (...) .
Pues bien, trasladando las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa resulta claro que el Decreto de la Junta de Andalucía 194/97, de 29 de julio, no es un reglamento ejecutivo en los términos en que ha quedado caracterizada esa figura sino un reglamento organizativo.
Como señala la sentencia recurrida, este carácter organizativo se desprende de la propia rúbrica de sus diferentes artículos, y, por supuesto, de la lectura de su contenido, pues si bien el artículo 1 parece encaminado a abordar una ordenación sustantiva ("El presente Decreto tiene por objeto regular la formación permanente del profesorado de los niveles no universitarios de centros docentes públicos y privados concertados"), luego el resto del articulado no va más allá del aspecto puramente organizativo, pues se limita a estructurar los diferentes órganos del Sistema Andaluz de Formación del Profesorado (artículo 2 ) y a definir seguidamente sus respectivas funciones detallando las correspondientes a Coordinación general (artículo 3 ), Comisión Andaluza de Formación del Profesorado" (artículo 4 ), Coordinación provincial (artículo 5 ), Comisión Provincial de Formación del Profesorado (artículo 6 ), Centros de Profesorado (artículos 7 y 8 ) y Órganos de Gobierno de los Centros de (artículos 9 al 14 ), dedicando sus últimos preceptos al personal de Administración y Servicios, registro de actividades y colaboraciones (artículos 15 al 17 ).
Vemos así que el Decreto que examina la sentencia recurrida tiene un contenido esencialmente organizativo. El hecho de que en la exposición de motivos del Decreto se mencionen diversas disposiciones legales -en particular, los artículos 55.a/ y 56 de la Ley Orgánica 1/1990 (LOGSE) y los artículos 1.c/ y 32 y la Disposición Adicional Sexta de la Ley Orgánica 9/1995, de participación, evaluación y gobierno de los centros docentes no universitarios- en modo alguno lo convierte en un Decreto dictado en desarrollo o ejecución de tales normas, pues del contenido del articulado que hemos dejado enunciado se desprende claramente que no es así; y de la lectura de la mencionada exposición de motivos resulta de manera igualmente clara que la invocación de aquellos preceptos legales se hace al solo efecto de señalar que en ellos se reafirma la importancia y la necesidad de la formación del profesorado.
En el último apartado del escrito de interposición del recurso de casación los recurrentes alegan la infracción del artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con el artículo 105 de la Constitución, por no haberse observado el procedimiento legalmente establecido para la elaboración del Reglamento impugnado, lo que determina la nulidad de pleno derecho de dicha norma reglamentaria.
Vemos entonces que se trata del mismo argumento de impugnación, aunque con otro revestimiento, y, en consecuencia, las razones que hemos expuesto en los apartados anteriores conducen a su desestimación.
Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición a la casación, se fija en mil euros el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogado.
NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por D. Donato y demás recurrentes que figuran en el encabezamiento contra la sentencia de 13 de septiembre de 2001 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (recurso contencioso-administrativo 1958/97), con imposición a la recurrente de las costas de este recurso de casación en los términos señalados en el fundamento de derecho quinto de esta sentencia. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.
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