STS, 18 de Septiembre de 2008

PonenteJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
ECLIES:TS:2008:5047
Número de Recurso84/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución18 de Septiembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 1/84/2006, interpuesto por la Procurador Doña Ángela María Rodríguez Martínez-Conde, en nombre y representación de Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés, con la asistencia de Letrado, contra el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía. Ha sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés, interpuso ante esta Sala, con fecha 22 de diciembre de 2006 el recurso contencioso-administrativo número 1/84/2006, contra el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía.

SEGUNDO

En su escrito de demanda de fecha 9 de abril de 2007, la representación procesal de los recurrentes Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por formalizada en tiempo y forma la demanda y por devuelto el expediente administrativo y, en su día, previo el recibimiento a prueba que desde ahora intereso, dicte Sentencia en la que, estimando las pretensiones de esta parte, declare:

(i) la nulidad de pleno derecho, por infracción del principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la Constitución, del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de Energía, por vulnerar su procedimiento de aprobación la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos y el artículo 24.b de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en virtud del artículo 62.2 LRJPAC ;

(ii) o, subsidiariamente, por infracción del principio de jerarquía normativa del artículo 9.3 de la Constitución y en virtud del artículo 62.2 LRJPAC :

* la nulidad de pleno derecho de los apartados Tres y Seis del Real Decreto 1204/2006, por vulnerar los apartados Primero.3 y Tercero.1 función Decimosexta de la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos, la Disposición Adicional Décima de la LOFAGE y los artículos 22 y ss. LRJPAC,

* así como la nulidad de pleno derecho de los apartados Siete y Ocho del Real Decreto 1204/2006, por vulnerar el apartado Tercero.1 función Decimosexta de la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos y la Disposición Adicional Décima de la LOFAGE.

Todo ello sobre la base de la fundamentación expuesta en el cuerpo del presente escrito, y con expresa imposición de costas a la parte demandada.

.

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito presentado con fecha 11 de septiembre de 2007, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que habiendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo y tener por contestada la demanda y, previos los trámites que sean procedentes, dictar sentencia por la que se desestime el presente recurso contencioso administrativo.

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CUARTO

Por Auto de 18 de septiembre de 2007, se acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada, no recibir el proceso a prueba, y sí la formulación de conclusiones escritas en el momento procesal oportuno.

QUINTO

Por providencia de 15 de octubre de 2007 se concede al representante procesal de la parte actora el plazo de diez días para presentar conclusiones, evacuando dicho trámite por escrito presentado el 6 de noviembre de 2007, el cual lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que, habiendo por presentado este escrito con sus copias, se sirva admitirlo, teniendo por evacuado en tiempo y forma el trámite de Conclusiones sucintas de la parte actora y, en su día, dicte Sentencia acorde con la petición elevada en el escrito de demanda.

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SEXTO

Por diligencia de ordenación de 7 de noviembre de 2007, se otorgó a la parte recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), el plazo de diez días para presentar, asimismo, sus conclusiones, evacuando dicho trámite en escrito presentado el 4 de diciembre de 2007, en el que expuso las alegaciones que consideró oportunas y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

se tenga por evacuado el trámite de conclusiones.

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SÉPTIMO

Por providencia de fecha 10 de abril de 2008 se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señaló para votación y fallo el día 27 de mayo de 2008, dictándose con esa fecha providencia del siguiente tenor:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 61.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, como diligencia para mejor proveer, requiérase al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y a la Comisión Nacional de la Energía para que en el plazo de quince días informen a este Tribunal sobre la intervención de la Comisión Nacional de la Energía en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía, a que hacen referencia el Dictamen del Consejo de Estado 1716/2006 y la nota del Secretario General Técnico del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio de 6 de junio de 2006, que obran en el expediente administrativo, remitiendo, en su caso, los documentos que justifiquen dicha participación.

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OCTAVO

Por providencia de 10 de julio de 2008, una vez recibidos los informes de la Comisión Nacional de la Energía y del Ministerio de Industria, se acordó oír a las partes por plazo común de diez días para que aleguen lo que estimen conveniente, evacuando dicho trámite con el siguiente resultado:

  1. - El Abogado del Estado, en escrito presentado el 22 de julio de 2008, tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

    se tenga por evacuado el trámite conferido y continúe la tramitación del recurso

    .

  2. - La Procuradora Doña Ángela María Rodríguez Martínez-Conde, en representación de los recurrentes Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés, en escrito presentado el 31 de julio de 2008, tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

    que, por presentado este escrito, se sirva admitirlo, tener por efectuadas las manifestaciones en él contenidas y en su virtud, dicte Sentencia acorde con petición elevada en el escrito de demanda formalizado por esta parte

    .

NOVENO

Por diligencia de ordenación de 10 de septiembre de 20089, pasan las actuaciones al ponente para la resolución que proceda.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto del recurso contencioso-administrativo.

El presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés tiene por objeto la pretensión de nulidad del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía, y, subsidiariamente, que se declare la nulidad de pleno derecho de los apartados Tres, Seis, Siete y Ocho de la mencionada disposición reglamentaria.

SEGUNDO

Sobre la impugnación por razones formales del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre.

Los recurrentes fundan la impugnación por motivos formales del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, en la vulneración de la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos y del artículo 24.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por haberse omitido en el procedimiento de elaboración el preceptivo informe de la Comisión Nacional de la Energía.

Se aduce en desarrollo de este motivo de impugnación que el Real Decreto 1204/2006 constituye un desarrollo reglamentario de la Ley de Hidrocarburos por lo que la elaboración de la norma recurrida debió ajustarse al procedimiento especial previsto en dicha norma legal, que reconoce entre las funciones de la Comisión Nacional de la Energía la de participar mediante propuesta o informe en el proceso de elaboración de las disposiciones generales que concreten, entre otros aspectos, el régimen jurídico, la estructura y funciones de dicho organismo público, puesto que dicho informe tiene carácter preceptivo.

El motivo, fundamentado en estos términos, debe prosperar, al constatarse que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, se ha prescindido del trámite de recabar el informe de carácter preceptivo que debió emitir la Comisión Nacional de la Energía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, exigible, en razón de la naturaleza de la norma impugnada, según lo dispuesto en la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos.

En efecto, cabe observar que se ha producido en el procedimiento de elaboración de la norma reglamentaria recurrida, la infracción de la Disposición Adicional Undécima de la Ley de Hidrocarburos, que, en su apartado Tercero.1 segunda establece entre las funciones propias de la Comisión Nacional de la Energía participar mediante propuesta o informe en el proceso de elaboración de disposiciones generales que afecten a los mercados energéticos y, en particular, en el desarrollo reglamentario de la presente Ley, en relación con lo dispuesto en la función decimoctava de la referida disposición legal, que estipula el carácter preceptivo de los Informes de la Comisión Nacional de la Energía previstos en las funciones segunda, tercera, cuarta y quinta, al comprobarse que en el expediente administrativo remitido a esta Sala no consta ningún documento que asegure el sometimiento del proyecto de la norma reglamentaria al preceptivo informe de la Comisión Nacional de la Energía, ni que se hubiere evacuado el referido informe, habiéndose corroborado el defecto procedimental por las comunicaciones de la Presidenta de la Comisión Nacional de la Energía y del Vicesecretario General Técnico del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, remitidas a requerimiento de este Tribunal como diligencia para mejor proveer, que informan que únicamente la «Presidenta de la Comisión Nacional de la Energía tuvo conocimiento, durante el procedimiento de su elaboración, del contenido de dicho Real Decreto y de su tramitación».

Por ello, aunque quepa recordar que, conforme a una consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 22 de diciembre de 2006 (RCA 70/2003 ), se insiste en «la necesidad de efectuar una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, en cuya valoración han de tenerse en cuenta las especialidades de la disposición general de que se trate (sentencia del Tribunal Supremo de 13 de Septiembre de 1996 , en el supuesto litigioso analizado ha de entenderse que prescindir del informe preceptivo de la Comisión Nacional de la Energía deja insatisfecha la finalidad y garantía de la función encomendada por la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998. de 7 de octubre, de Hidrocarburos.

Debe significarse que, conforme a lo dispuesto en la Disposición Adicional Undécima de la Ley 34/1998. de 7 de octubre, de Hidrocarburos, la Comisión Nacional de la Energía se configura como un organismo público de carácter colegiado, puesto que está regido por un Consejo de Administración, compuesto por el Presidente, que ostenta la representación legal de la Comisión, por ocho vocales y un Secretario que actúa con voz pero sin voto, que constituye el órgano de gobierno a quien corresponde el ejercicio de las funciones atribuidas por la Ley, que resultan indelegables por su naturaleza.

No obsta a esta consideración jurídica la alegación que formula el Abogado del Estado sobre la posibilidad de prescindir del trámite de evacuación del informe preceptivo de la Comisión Nacional de la Energía previsto en la Disposición Adicional Undécima de la Ley de Hidrocarburos, por tratarse de una norma reglamentaria de carácter organizativo, puesto que consideramos que la interpretación del alcance de la cláusula contenida en dicha disposición legal «en particular, en el desarrollo reglamentario de la presente Ley», no permite excluir de dicho trámite procedimental las normas reglamentarias, como la analizada, que modifica la estructura y las competencias de los órganos de la Comisión Nacional de la Energía, por incidir directamente en la propia naturaleza de la Comisión Nacional de la Energía como órgano colegiado y afectar de forma significativa al estatuto legal de sus miembros y a la organización y funcionamiento del ente regulador, con la finalidad de no contradecir el designio legal que se persigue con la intervención de dicho órgano, y no vaciar inadecuadamente la función de propuesta o informe que corresponde por atribución legal a dicho organismo público independiente.

Debe recordarse, que según dijimos en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2003 (RC 1417/2000 ):

[...] Son reglamentos ejecutivos los que aparecen "directa y concretamente ligados a una Ley, a un articulo o artículos de una Ley o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley, o leyes, es completada, desarrollada, pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el reglamento" (STS de 22 de abril de 1974 y STC 18/1982 ).

Con la intervención del órgano consultivo cualificado se pretende hacer plenamente efectivo el sometimiento de la Administración a al Ley y al Derecho (art. 103.1 CE ), y el principio de jerarquía normativa (SSTS de 10 de mayo y 16 de junio de 1989 ), y ello como garantía de la actuación administrativa frente a los ciudadanos

.

Por ello, cabe considerar que el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre impugnado, constituye, efectivamente, un desarrollo reglamentario de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos, que innova el ordenamiento jurídico en cuanto que concreta el régimen jurídico de los órganos de gobierno de la Comisión Nacional de la Energía, con la finalidad de mejorar la funcionalidad de su actuación como ente regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, integrados por los mercados eléctricos y de hidrocarburos, y que, en consecuencia, transciende del marco de las potestades organizativas de la Administración.

En consecuencia con lo razonado, atendiendo a la doctrina jurisprudencial expuesta en las sentencias de esta Sala de 5 de octubre de 2006 (RC 1633/2001) y de 13 de junio de 2007 (RC 8149/2003 ), al acogerse el motivo de impugnación formulado por infracción de las normas procedimentales de elaboración de los reglamentos, cabe estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés contra el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía, que declaramos nulo de pleno derecho conforme a lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 70.2 y 71.1 a) de la Ley reguladora de esta jurisdicción contencioso-administrativa.

TERCERO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso-administrativo.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Primero

Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Juan Ignacio, Don Miguel Ángel y Don Andrés contra el Real Decreto 1204/2006, de 20 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1339/1999, de 31 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Comisión Nacional de la Energía, que declaramos nulo de pleno derecho

Segundo

No procede hacer expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso contencioso- administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Óscar González González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, con su voto particular, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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