STS, 4 de Julio de 2006
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2006:4337 |
| Número de Recurso | 5775/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Julio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADOEDUARDO CALVO ROJAS
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Julio de dos mil seis.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 5775/2000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA, representada por el Procurador Don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, contra la sentencia de diecinueve de junio de 2000 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha .
Siendo parte recurridas don Pedro Miguel, don Jose Manuel y don Íñigo y las demás personas que actuaron con éste último como litisconsortes en el proceso de instancia, que no se han personado en esta fase de casación.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
Fallamos: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jose Manuel contra el Decreto de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha 188/1995 , declaramos la nulidad de dicha disposición, desestimando los restantes recursos contencioso-administrativo acumulados
.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar el motivo en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
(...) dicte sentencia por la que estimando este recurso case y anule la sentencia recurrida
.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de veintiuno de junio de 2006, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El actual recurso de casación lo interpone la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA contra la sentencia que declaró la nulidad el Decreto 188/1995, de 13 de diciembre, de su Consejo de Gobierno, por el que se aprobó el Reglamento-Marco de las Policías Locales de Castilla-La Mancha .
Más antes de estudiar dicho recurso y para comprender las cuestiones que en él se suscitan, resulta necesario comenzar con una referencia, como se hace a continuación, sobre cuales fueron los términos del litigio seguido en la instancia y los razonamientos con que la Sala "a quo" justificó su pronunciamiento de nulidad.
En el proceso de instancia se acumularon inicialmente varios recursos contencioso administrativos dirigidos contra el Decreto 188/1995, de 13 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por el que se aprobó el Reglamento-Marco de las Policías Locales de Castilla-La Mancha .
Y según se expresa en los antecedentes de la sentencia dictada en ese proceso, ahora recurrida en esta casación, el procedimiento fue archivado por falta de personación legal respecto de varios de los recurrentes iniciales y, posteriormente, también se declaró caducado el recurso registrado bajo el número 267/199.
En esos mismos antecedentes se señala que en el proceso de instancia se formalizaron estas tres demandas:
(1) La de don Pedro Miguel (correspondiente al recurso contencioso- administrativo 191/1996), que postuló la anulación del artículo 10 del Reglamento impugnado .
(2) La de don Íñigo y varias personas que actuaron con él como litisconsortes bajo la misma representación (correspondiente al recurso contencioso-administrativo 265/1996), que pidió la declaración de no ser conformes a Derecho los artículos 10.1, 28 y 29 y 26 y 27 del Reglamento recurrido .
(3) La de don Jose Manuel (correspondiente al recurso contencioso- administrativo 2I7/1996), que reclamó que se deje sin efecto el artículo 10 del Reglamento impugnado, así como el 28 y 29 ,
y en consecuencia se retrotraigan las actuaciones al tiempo de dar debido cumplimiento a los requisitos de orden procedimental establecidos en los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo sobre las observaciones y enmiendas formuladas por los agentes de Policías Locales de Castilla-La Mancha, así como la Memoria Explicativa requerida por la Orden de 4 de Febrero de 1980 o en su lugar que se declare que se sustituyan de la siguiente forma:
El art. 10 GRUPO ESCALA CATEGORÍA
A Superior Inspector y Oficial
B Técnica Suboficial y Sargento
C Ejecutiva Cabo y Guardia
Que los art. 28 y 29 se regulen en la forma establecida por la Ley 26/94 de 29 de septiembre y por el Real Decreto 1556/95 de 21 de septiembre que regula la situación de Segunda Actividad del Cuerpo Nacional de Policía.
Al mismo tiempo se solicita de esa Sala para que, si lo estima conveniente, promueva la correspondiente Cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra el Real Decreto Ley 12/95 sobre Reclasificación de Personal de las Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad y Fuerzas Armadas por vulneración de los art. 14, 23.2, 103, 1 y 3 y 149.1.1º de la Constitución Española .
La sentencia recurrida en la actual casación en su fallo estimó el recurso contencioso-administrativo de don Jose Manuel y declaró la nulidad de la disposición recurrida (el antes mencionado Decreto 188/1995, de 13 de diciembre, del Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por el que se aprobó el Reglamento-Marco de las Policías Locales de Castilla-La Mancha). También declaró expresamente que desestimaba «los restantes recursos contencioso- administrativos acumulados.»
En el último de sus fundamentos jurídicos (el octavo) afirma que desestima los recursos contencioso-administrativos de don Pedro Miguel y de Don Íñigo y sus litisconsortes «en cuanto que todos los motivos de impugnación que en ellos se contienen son desestimados».
Y también argumenta que estima el recurso contencioso-administrativo del Sr. Jose Manuel
en cuanto en el mismo se denunciaba la infracción del procedimiento establecido en los arts. 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo reguladores del procedimiento para la elaboración de Disposiciones de carácter general al faltar la prescriptiva memoria económica justificativa, lo que determina la nulidad del Reglamento Marco.
La delimitación del litigio enjuiciado lo hace la sentencia recurrida en el segundo de sus fundamentos jurídicos (FFJJ), donde señala que los motivos de impugnación invocados en las demandas son de dos clases: de carácter formal y de carácter material.
También precisa que los de la primera clase imputan al Decreto Regional impugnado la vulneración de los artículos 129 y siguientes de la Ley de Procedimiento Administrativo , por haber incurrido en los siguientes defectos en el proceso de elaboración: falta de informe de la Comisión de Coordinación de Policías Locales; falta de la necesaria justificación requerida por la Orden de 4 de febrero de 1980; falta de la tabla de vigencias de disposiciones anteriores; y falta del trámite de audiencia de las organizaciones- sindicales.
Más adelante ese FJ segundo y el siguiente FJ tercero rechazan expresamente los defectos denunciados en relación al informe de la Comisión de Coordinación de Policías Locales, la tabla de vigencias de disposiciones anteriores; y el trámite de audiencia de las organizaciones sindicales.
El FJ cuarto es el que concreta cual es la razón que se acoge como determinante del pronunciamiento de nulidad que se realiza sobre ese impugnado Decreto Regional 188/1995 .
Está representada por la ausencia de una Memoria Económica Justificativa y el alcance que se da a esta circunstancia lo expresa la sentencia recurrida en esta literal declaración:
(...) constituyendo la memoria justificativa en un caso como el que nos ocupa en el que la disposición no va a resultar inocua al gasto público, uno de aquellos requisitos contemplados en el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo para poder examinar el acierto del Reglamento Marco su ausencia es motivo de nulidad al amparo del artículo 62-1 e) Ley 30/92
.
Lo que acaba de transcribirse es la idea principal que sustenta el razonamiento de la Sala de Albacete y, para darle apoyo, va precedida de unas consideraciones que se pueden resumir en lo que continúa.
Se comienza destacando que la demanda que denuncia la ausencia de esa Memoria Económica Justificativa deriva su exigencia de lo establecido en la Orden de 4 de febrero de 1980 de la Presidencia de Gobierno, y la liga a la garantía de legalidad, acierto y oportunidad contemplada en el artículo 129.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) de 1958). Se dice que el impugnado Reglamento Marco se encuadraría dentro del grupo de disposiciones para las que la mencionada Orden prevé la Memoria, añadiéndose que basta para ello con examinar su artículo 10 y la modificación que introduce sobre el encuadramiento de las categorías de Cabo y Guardia (que dejan de estarlo en el Grupo D y pasan al Grupo C).
Se puntualiza a continuación que cuestión distinta es la aplicabilidad de la Orden Ministerial al procedimiento de elaboración de una disposición reglamentaria por una Comunidad Autónoma
Se afirma que, para abordar esa cuestión, ha de tenerse en cuenta que los trámites previstos en los artículos siguientes de la LPA de 1958 se integran dentro del Procedimiento Administrativo Común cuya regulación estatal contempla la Constitución como norma básica.
Se defiende que como consecuencia de lo anterior todas las Administraciones han de ajustar sus actuaciones al artículo 129 de la LPA de 1958 .
Se declara que la necesidad de la Memoria Económica Justificativa no solo derivaría de la Orden de 4 de febrero de 1980, también sería una exigencia legal tras la Disposición Adicional Primera de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1982 (Ley 44/1981, de 26 de diciembre ).
Y se subraya que el anterior precepto legal se limita a especificar una exigencia en materia económica que puede entenderse contenida en el propio artículo 129 (de la LPA de 1958 ).
Los posteriores FFJJ quinto, sexto y séptimo analizan y desestiman las impugnaciones planteadas en relación a los artículos 10, 28 y 29, y 26 y 27 de ese Decreto Regional 188/1995 que es objeto de impugnación.
El recurso de casación de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA invoca en su apoyo un único motivo, amparado en la letra d) del artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional , en el que denuncia como infringidos la Orden de la Presidencia de Gobierno de 4 de febrero de 1980 y el artículo 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 .
Los argumentos principales desarrollados para apoyar ese reproche son que en ese artículo 129 de la LPA de 1958 nada se decía sobre el carácter preceptivo de incorporar un estudio económico para la elaboración de disposiciones generales; y que la Orden de 4 de febrero de 1980 y la Disposición Adicional Primera de la Ley 44/1981, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1982 (que vino a sustituir a dicha Orden) no pueden considerarse normas estatales básicas encuadradas dentro del título competencial del artículo 149.1.18 de la Constitución .
El motivo de casación debe ser acogido, por ser justificados en lo esencial, con las matizaciones que seguidamente se harán, esos reproches que se realizan para sostenerlo.
La sentencia recurrida, como resulta de la extensa reseña que de ella se ha hecho con anterioridad, hace derivar la Memoria Económica Justificativa, cuya ausencia valora como causa de nulidad del Decreto Regional impugnado, la hace derivar (se repite) de lo dispuesto en el artículo 129 de la LPA y por considerarla encuadrable en los informes dirigidos a garantizar el acierto que establecía dicho precepto para el procedimiento de elaboración de disposiciones generales.
El razonamiento anterior no puede ser compartido.
En primer lugar, porque en un plano conceptual el acierto y la justificación económica de una disposición son cosas diferentes: el acierto alude a la idoneidad de esa disposición para alcanzar el fin o la necesidad de interés general que explícita o implícitamente proclame perseguir, mientras que la justificación económica a lo que hace referencia es a los medios financieros que resulten necesarios para que pueda llevarse a efecto lo que en dicha disposición se establezca; esto es, se trata de facetas distintas de la norma que apuntan, en un caso, a la conveniencia o necesidad de dicha norma y, en el otro, a su viabilidad económica.
Y, en segundo lugar, porque los propios textos legales reconocen esa diferenciación (una prueba de ello es que el legislador durante la vigencia de la LPA de 1958 contemplara en textos normativos diferentes esas dos exigencias; y otra que, posteriormente, el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , cuando regula el procedimiento de elaboración de un reglamento, haya diferenciado también entre "informes sobre la necesidad y oportunidad" y "memoria económica que contenga la estimación del coste").
Lo que antecede ya es bastante para considerar justificada la infracción denunciada de ese artículo 129 de la LPA de 1958 y hace innecesario el estudio de los demás razonamientos que la Sala de Albacete realiza sobre la significación de dicho precepto (lo que no quiere decir que se compartan).
Y entrando ya en lo que se suscita sobre la Orden de 4 de febrero de 1980 y la Disposición Adicional Primera de la Ley 44/1981 , lo primero que debe decirse es que las gravísimas consecuencias que comporta la nulidad de una norma reglamentaria hace aconsejable actuar con una especial cautela cuando se valora la exigibilidad de la Memoria económica que en la Orden y Ley mencionada se regula.
Por lo cual, en el caso aquí enjuiciado no es necesario entrar en la polémica cuestión de su aplicabilidad o no a las Comunidades Autónomas. Lo que debe señalarse es que la única razón ofrecida por la sentencia recurrida para considerar aplicable la Memoria económica regulada en esos preceptos no es convincente. La cuestión de la evaluación del alcance económico de las diferencias retributivas resultantes del diferente encuadramiento de las categorías de Cabo y Guardia en cuanto a grupo funcionarial, en un inicial análisis, ofrece ya un relieve muy reducido si es ponderada dentro del contenido total del Decreto impugnado, pero, sobre todo, su conocimiento por parte de los Ayuntamientos destinatarios del controvertido Reglamento no necesita de esa Memoria, por venir determinado por la retribución básica que para esos grupos refleje en cada ejercicio presupuestario la correspondiente Ley de Presupuestos.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar haber lugar al recurso de casación y anular la sentencia recurrida.
Lo cual conduce también a desestimar el recurso contencioso interpuesto en el proceso de instancia. Porque no siendo acogible esa única causa que apreció la sentencia "a quo" para justificar su pronunciamiento de nulidad sobre el Decreto Regional impugnado, sí merecen mantenerse el resto de los razonamientos que en ella se incluyeron para rechazar los otros motivos de impugnación que fueron invocados por las demandas formalizadas en ese proceso de instancia (que, por otra parte, no han sido reiterados en esta fase de casación, al no haber comparecido quienes los esgrimieron).
En lo que se refiere a las costas, no median razones que aconsejen un especial pronunciamiento sobre las causadas en el proceso de instancia y cada parte habrá de satisfacer las suyas en las correspondientes a esta fase de casación ( artículos 131 y 102 de la LJCA de 1956 ).
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- Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA LA MANCHA contra la sentencia de diecinueve de junio de 2000 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha , y anular dicha sentencia a los efectos de lo que se declara a continuación.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo que fue interpuesto en el proceso de instancia por don Pedro Miguel, don Jose Manuel y don Íñigo y las personas que actuaron con éste último como litisconsortes frente al Decreto 188/1995, de 13 de diciembre, de su Consejo de Gobierno, por el que se aprobó el Reglamento-Marco de las Policías Locales de Castilla-La Mancha , al ser la actuación administrativa impugnada conforme a Derecho en lo que fue discutido en ese proceso.
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- No hacer pronunciamiento especial sobre las costas causadas en el proceso de instancia y declarar que cada parte satisfaga las suyas en las correspondientes a esta fase de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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