STS, 15 de Abril de 2002

Con fecha 13 de enero de 2001 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor.

Contra dicho Real Decreto ha interpuesto recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la Asociación AUTOMOVILISTAS EUROPEOS ASOCIADOS (AEA), formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que:

"...dicte Sentencia por la que estimando el recurso contencioso- administrativo por esta parte interpuesto contra el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor, declare la nulidad de dicha disposición general por no ser conforme a Derecho, anulándola totalmente, por ser un Reglamento ilegal y nulo de pleno derecho, por las razones y motivos expuestos en el cuerpo de este escrito y que aquí se dan por reproducidos íntegramente.

Subsidiariamente, caso de no estimar lo anterior, acuerde dictar Sentencia por la que estimando el recurso contencioso- administrativo por esta parte interpuesto contra el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor, declare la nulidad parcial de dicha disposición general, anulándola parcialmente, y declarando no ser conformes a Derecho y anulándolos totalmente:

-- El artículo 10 a) del Reglamento sobre la responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos de motor, aprobado por Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, que dispone: "Exclusiones. Están excluidos de la cobertura del seguro de suscripción obligatoria los siguientes daños: a) Todos los daños y perjuicios ocasionados por las lesiones o fallecimiento del conductor del vehículo causante del siniestro"

-- Y los artículos 23, 24, 25, 26, 27 y 28 del Capítulo VI, y el ANEXO del Reglamento sobre responsabilidad civil y seguro en la circulación de vehículos a motor, aprobado por el Real Decreto 7/2001, de 12 de enero,

por las razones y motivos expuestos en el cuerpo de este escrito y que aquí se dan por reproducidos íntegramente".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, contestó a la demanda interpuesta y termina suplicando en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

La representación procesal de la también recurrida UNION ESPAÑOLA DE ENTIDADES ASEGURADORAS Y REASEGURADORAS (UNESPA), se opuso igualmente al recurso interpuesto y suplicó a la Sala que "...dicte sentencia por la que, desestimando íntegramente el recurso se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

No habiéndose abierto el periodo probatorio ni acordado el trámite de conclusiones, mediante Providencia de fecha 29 de enero de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 3 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

A juicio de la parte actora, en el procedimiento de elaboración del Real Decreto 7/2001, de 12 de enero, por el que se aprueba el Reglamento sobre la Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, surgieron dos sucesivos y distintos proyectos, de los cuales, el segundo, no fue informado por la Agencia de Protección de Datos, ni fue sometido a la Junta Consultiva de Seguros. Además, el informe de dicha Agencia no constaba en el expediente remitido al Consejo de Estado. Y, en fin, no hay justificación alguna de la razón por la que en el segundo proyecto se dio una nueva redacción al artículo 10 a).

En ese conjunto de argumentos se echa en falta la razón o razones por las que las distintas y sucesivas redacciones de la norma reglamentaria en elaboración, en lugar de ser consideradas como meras versiones surgidas al hilo de la sucesión de trámites y de los avances propios del procedimiento, deban, más bien, ser agrupadas en dos proyectos que, además, hayan de reputarse como procedimentalmente independientes, en el sentido de que los trámites e informes producidos en contemplación de uno de ellos, carezcan de eficacia jurídica para la correcta elaboración de la norma en que, finalmente, desembocó el otro.

Hemos de rechazar, por tanto, que aquellas circunstancias merezcan, ni tan siquiera, ser valoradas como vicios del procedimiento, y más aun, que hayan de ser consideradas como vicios con transcendencia o eficacia invalidante.

Así, consta en el expediente el informe emitido por la Agencia de Protección de Datos, desprendiéndose de su lectura que el contenido de las proyectadas normas sobre las que entonces informaba la Agencia, no difería en lo esencial del de las que luego pasaron a formar parte del Reglamento ahora impugnado. Y, por agotar el examen de los reparos que la actora muestra a la eficacia de aquel informe, no le priva de ella la circunstancia de que se emitiera bajo la vigencia de la Ley Orgánica 5/1992, de 29 de octubre, de Regulación del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (LORTAD), luego derogada y sustituida por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), pues esta sustitución de normas, en sí misma, o cuando se produjo, no alteró de modo relevante el marco normativo en relación con el tema o cuestión que ahora plantea la actora, relativo a la cesión o comunicación de datos entre Administraciones Públicas, tal y como se desprende al comparar los artículos 19.1 de la Ley de 1992 y 21.1 de la Ley de 1999, este último antes de la redacción surgida tras la sentencia del Tribunal Constitucional número 292/2000, de 30 de noviembre.

Obra también en el expediente administrativo la documentación que refleja el estudio y valoración que del proyecto hizo la Junta Consultiva de Seguros.

En el dictamen del Consejo de Estado, no se considera que la circunstancia de que no tuviera a la vista el informe de la Agencia de Protección de Datos, obstaculizara el correcto desempeño de su función consultiva; y se afirma, en fin, que en la tramitación del proyecto "se han atendido las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado".

En fin, la Memoria Jurídica del Proyecto se detiene en comentar la previsión del artículo 10 a). Pero en todo caso, lo relevante en este extremo no es que en el expediente administrativo obre o deje de obrar la documentación que exteriorice las razones que motivaron un cambio en la redacción de aquella previsión, sino que la norma reglamentaria en definitiva aprobada no sea, también en ese particular, más que desarrollo y complemento de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor (Ley cuya denominación y contenido es el que resulta de las modificaciones introducidas por la Disposición adicional octava de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre). Cuestión que habremos de examinar más adelante.

Ya en el plano de la legalidad material, afirma la actora, en primer término, que la regulación contenida en el Capítulo VI del Título II del Reglamento que impugna, artículos 23 a 28 ambos inclusive, así como en el Anexo, vulnera lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, con arreglo a lo declarado en el fallo de la sentencia del Tribunal Constitucional número 292/2000, de 30 de noviembre.

En aquellos preceptos y en aquel Anexo, dicho ahora muy en síntesis, se crea el fichero automatizado de datos de carácter personal denominado "Fichero informativo de vehículos asegurados" (FIVA), de carácter público, cuya finalidad "consiste en suministrar la información necesaria para que las personas implicadas en un accidente de circulación puedan averiguar a la mayor brevedad posible las circunstancias relativas a la entidad aseguradora que cubre la responsabilidad civil de cada uno de los vehículos implicados en el accidente y en facilitar el control de la obligación de asegurarse". Para ello, "las entidades aseguradoras que cubran la responsabilidad civil de suscripción obligatoria, derivada de la circulación de vehículos a motor con estacionamiento habitual en España, deberán comunicar al Ministerio de Economía, mediante su remisión al Consorcio de Compensación de Seguros, los datos relativos a los vehículos asegurados por ellas [...]". Estableciéndose, en fin, en el párrafo primero del artículo 28.1, que "El control de la obligación de asegurarse se realizará mediante la colaboración entre el Ministerio de Economía, a través del Consorcio de Compensación de Seguros, y el Ministerio del Interior, que podrán cederse, entre sí, los datos que figuren en sus ficheros automatizados que expresamente prevean esta cesión".

Sin embargo, aunque la actora solicita en el suplico de su escrito de demanda, la declaración de nulidad de todos y cada uno de esos artículos, así como la del Anexo, es lo cierto que la razón por la que los impugna lo es, únicamente, porque la cesión de los datos de carácter personal prevista en el artículo 28, se establece por una norma reglamentaria, siendo así que, necesariamente, debe establecerse por ley. Es, por tanto, el artículo 28 el único realmente impugnado en la parte de la demanda que ahora analizamos.

El artículo 18.4 de la Constitución establece que "La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos".

A partir de ese precepto, queda incorporado a nuestro Ordenamiento un nuevo derecho fundamental (de "libertad informática", lo denomina el Tribunal Constitucional en sus sentencias 254/1993, de 20 de julio, 94/1998, de 4 de mayo, 202/1999, de 8 de noviembre, y 292/2000, de 30 de noviembre), en el que el bien jurídico garantizado es el de la libertad o autodeterminación informativa, que consiste en el control que corresponde a la persona sobre la información que la concierne personalmente, sea íntima o no, para preservar, de este modo y en último extremo, la propia identidad, dignidad y libertad.

En palabras de la última de esas sentencias "[...] el artículo 18.4 CE contiene, en los términos de la STC 254/1993, un instituto de garantía de los derechos a la intimidad y al honor y del pleno disfrute de los restantes derechos de los ciudadanos que, además, es en sí mismo "un derecho o libertad fundamental, el derecho a la libertad frente a las potenciales agresiones a la dignidad y a la libertad de la persona provenientes de un uso ilegítimo del tratamiento mecanizado de datos, lo que la Constitución llama la informática", lo que se ha dado en llamar "libertad informática" (FJ 6, reiterado luego en las SSTC 143/1994, FJ 7, 11/1998, FJ 4, 94/1998, FJ 6, 202/1999, FJ 2). La garantía de la vida privada de la persona y de su reputación poseen hoy una dimensión positiva que excede el ámbito propio del derecho fundamental a la intimidad (artículo 18.1 CE), y que se traduce en un derecho de control sobre los datos relativos a la propia persona. La llamada "libertad informática" es así derecho a controlar el uso de los mismos datos insertos en un programa informático ("habeas data") y comprende, entre otros aspectos, la oposición del ciudadano a que determinados datos personales sean utilizados para fines distintos de aquel legítimo que justificó su obtención (SSTC 11/1998, FJ 5, 94/1998, FJ 4)".

Y añade después: "[...] el contenido del derecho fundamental a la protección de datos consiste en un poder de disposición y de control sobre los datos personales que faculta a la persona para decidir cuáles de esos datos proporcionar a un tercero, sea el Estado o un particular, o cuáles puede este tercero recabar, y que también permite al individuo saber quién posee esos datos personales y para qué, pudiendo oponerse a esa posesión o uso. Estos poderes de disposición y control sobre los datos personales, que constituyen parte del contenido del derecho fundamental a la protección de datos se concretan jurídicamente en la facultad de consentir la recogida, la obtención y el acceso a los datos personales, su posterior almacenamiento y tratamiento, así como su uso o usos posibles, por un tercero, sea el Estado o un particular. Y ese derecho a consentir el conocimiento y el tratamiento, informático o no, de los datos personales, requiere como complementos indispensables, por un lado, la facultad de saber en todo momento quién dispone de esos datos personales y a qué uso los está sometiendo, y, por otro lado, el poder oponerse a esa posesión y usos".

En esa sentencia se le planteó al Tribunal Constitucional la cuestión de si la posibilidad prevista en el artículo 21.1 de la LOPD, de que una norma reglamentaria pueda autorizar la cesión de datos entre Administraciones Públicas, para ser empleados en el ejercicio de competencias o para materias distintas a las que motivaron su originaria recogida, sin necesidad de recabar previamente el consentimiento del interesado (artículo 11.1 LOPD, en relación con lo dispuesto en los artículos 4.1 y 2 y 5.4 y 5), es decir, la cesión de datos inconsentida autorizada por una norma infralegal, soslaya que el artículo 53.1 CE reserva en exclusiva a la Ley la regulación y limitación del ejercicio de un derecho fundamental, vulnerando por consiguiente el derecho fundamental mismo, al privarle de una de sus más firmes garantías.

Reteniendo de su respuesta, tan sólo, lo que es de interés para este recurso, señala el Alto Tribunal "[...] que el derecho a consentir la recogida y el tratamiento de los datos personales (artículo 6 LOPD) no implica en modo alguno consentir la cesión de tales datos a terceros, pues constituye una facultad específica que también forma parte del contenido del derecho fundamental a la protección de tales datos. Y, por tanto, la cesión de los mismos a un tercero para proceder a un tratamiento con fines distintos de los que originaron su recogida, aun cuando puedan ser compatibles con éstos (artículo 4.2 LOPD), supone una nueva posesión y uso que requiere el consentimiento del interesado. Una facultad que sólo cabe limitar en atención a derechos y bienes de relevancia constitucional y, por tanto, esté justificada, sea proporcionada y, además, se establezca por Ley, pues el derecho fundamental a la protección de datos personales no admite otros límites".

Reprochará por ello que sea "[...] suficiente según el artículo 21.1 LOPD que la comunicación de tales datos entre Administraciones Públicas, para el ejercicio de competencias diferentes o que versen sobre materias distintas, sea autorizada por una norma reglamentaria [...]", pues "[...] al establecer el artículo 21.4 LOPD que esas cesiones no requieren del previo consentimiento del afectado permite al reglamento imponer un límite al derecho fundamental a la protección de datos personales, que como se ha dicho ya, defrauda la previsión del artículo 53.1 de la Constitución (STC 101/1991, de 13 de mayo, FJ 3)".

Y concluirá afirmando: "El motivo de la inconstitucionalidad del artículo 21.1 LOPD resulta, pues, claro. La LOPD en este punto no ha fijado por sí misma, como le impone la Constitución (artículo 53.1 CE), los límites al derecho a consentir la cesión de datos personales entre Administraciones Públicas para fines distintos a los que motivaron originariamente su recogida, y a los que alcanza únicamente el consentimiento inicialmente prestado por el afectado (artículo 11 LOPD, en relación con lo dispuesto en los artículos 4, 6 y 34.e LOPD), sino que se ha limitado a identificar la norma que puede hacerlo en su lugar. Norma que bien puede ser reglamentaria, ya que con arreglo al precepto impugnado será una norma de superior rango, y con mayor razón para el caso de que la modificación lo sea por una norma de similar rango, a la que crea el fichero (y ésta basta con que sea una disposición general, que no una Ley, publicada en un Boletín o Diario oficial -artículo 20.1 LOPD-) la que pueda autorizar esa cesión inconsentida de datos personales, lo que resulta ser, desde luego, contrario a la Constitución".

Por todo ello, dicha sentencia, en el pronunciamiento que es de interés para este recurso, declara "contrario a la Constitución y nulo el inciso "cuando la comunicación hubiere sido prevista por las disposiciones de creación del fichero o por disposición de superior rango que regule su uso o" del apartado 1 del artículo 21 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal".

De ese conjunto de razonamientos se deduce que la cesión o comunicación de los datos entre Administraciones Públicas, mientras se lleve a cabo, precisa y únicamente, para alcanzar el fin o uno de los fines a los que obedece la creación misma del fichero y la propia recogida de aquéllos, y no, por tanto, para el ejercicio de competencias diferentes o de competencias que versen sobre materias distintas, queda ya amparada por el consentimiento inicialmente prestado por el titular de los datos para su recogida y tratamiento. Es decir, en tal caso, huelga la necesidad de un nuevo consentimiento cuyo objeto específico sea aquella cesión o comunicación.

Por tanto, la norma que prevé tal cesión o comunicación sin exigir el previo consentimiento del titular de los datos, no establece, propiamente, un límite al derecho a la libertad o autodeterminación informativa. En consecuencia, si es de rango reglamentario, no conculca la reserva de ley que establece el artículo 53.1 de la Constitución.

Es esto lo que acontece con el artículo 28.1, párrafo primero, del Reglamento impugnado, pues la cesión de datos que en él se prevé no lo es sino para alcanzar una de las finalidades a las que obedece la creación del fichero informativo de vehículos asegurados, cual es la del control de la obligación de asegurarse.

Por último, detecta y denuncia la parte actora una extralimitación reglamentaria, a través de la cual se ha modificado, innovándola, la ley que había de desarrollar. Ello, porque el Reglamento en cuestión crea nuevos supuestos de exclusión a la cobertura del seguro obligatorio, no previstos ni autorizados por la Ley.

Ocurre así, a juicio de la actora, al poner en relación el artículo 10 a) del Reglamento impugnado, con el artículo 5.1 de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor.

Este último dispone que "La cobertura del seguro de suscripción obligatoria no alcanzará a los daños ocasionados a la persona del conductor del vehículo asegurado".

En cambio, la norma del artículo 10 a) del Reglamento es la siguiente: "Están excluidos de la cobertura del seguro de suscripción obligatoria los siguientes daños: a) Todos los daños y perjuicios ocasionados por las lesiones o fallecimiento del conductor del vehículo causante del siniestro [...]".

La exclusión se amplia en la norma reglamentaria, a juicio de la actora, porque se extiende a terceras personas distintas del conductor, que sufran daños y perjuicios por las lesiones o por el fallecimiento de éste. Para dicha parte, la voluntad del legislador fue limitar la exclusión de la cobertura del seguro obligatorio únicamente a los daños producidos a la persona del conductor. De la norma legal no se desprende impedimento para que el seguro obligatorio cubra las indemnizaciones correspondientes por derecho propio a los perjudicados por el fallecimiento del conductor. El impedimento es introducido ex novo por la norma reglamentaria, que reduce así, ilegalmente, el ámbito de la cobertura establecida por la ley. El hecho de que el seguro de responsabilidad civil de suscripción obligatoria no ofrezca cobertura a la persona del conductor, no es obstáculo para que con cargo al mismo sí puedan obtener indemnización personas distintas de él que por su fallecimiento sufren perjuicios, incluso morales, indemnizables.

Tampoco podemos compartir en este extremo la tesis de la parte actora. El artículo 10 a) del Reglamento no innova la Ley que desarrolla, incorporando supuestos de exclusión que no resultaran de lo que en ella se dispone. Se limita, en realidad, a expresar con mayor claridad lo que de ella resulta.

En efecto, el seguro de suscripción obligatoria sobre el que ahora tratamos, cubre, dentro de los límites establecidos, la responsabilidad civil en que pueda incurrir el conductor de un vehículo de motor por los daños causados a las personas o en los bienes con motivo de la circulación (artículos 1 y 2 de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor). En consecuencia, el asegurador se obliga, dentro de los límites establecidos, a cubrir el riesgo del nacimiento a cargo del asegurado de la obligación de indemnizar a un tercero los daños y perjuicios causados por el hecho de la circulación, de cuyas consecuencias sea civilmente responsable el asegurado, conforme a Derecho (artículo 73 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, sobre Regulación del Contrato de Seguro).

Pero no es una obligación de tal naturaleza, esto es, una obligación civil de indemnizar, la que surge en el conductor del vehículo causante del siniestro por los daños y perjuicios que por sus propias lesiones o por su propio fallecimiento causa a las personas a él allegadas o de él dependientes. En realidad, en tal caso, éstas no son terceros respecto a aquél. Ni hay ahí, propiamente, un supuesto de responsabilidad civil.

El artículo 10 a) del Reglamento impugnado no introduce, por ello, un nuevo supuesto de exclusión, que no derivara ya de la propia estructura y naturaleza del seguro de que se trata.

Por último, no es ocioso señalar que la conclusión que alcanzamos no entra en contradicción, en lo más mínimo, con las sentencias de la Sala de lo Civil de este Tribunal Supremo números 518 y 1253, ambas de 2001, dictadas, respectivamente, el 24 de mayo y el 22 de diciembre de ese año, como resulta de su sola lectura.

Procede, pues, por todo lo razonado, la desestimación del recurso. Y atendiendo a lo que dispone el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, toda vez que no se aprecia que se haya interpuesto con mala fe o temeridad, procede no hacer una especial imposición de las costas causadas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,