STS, 16 de Diciembre de 2008

Por la representación procesal de D. Luis Antonio se interpone recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 45/2007, de 19 de enero, por el que se modifica el Reglamento de la organización y régimen del Notariado, aprobado por Decreto de 2 de junio de 1944.

Admitido a trámite el recurso y anunciada su interposición se personó en el proceso el Consejo General del Notariado, la Asociación Foro Notarial y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España y se dio traslado al recurrente para formalización de la demanda, en la que solicita "que, estimando los motivos indicados en los fundamentos de derecho, declare la nulidad del Reglamento Notarial en toda la modificación realizada sobre Pólizas y Libro-Registro, en cuanto a los preceptos mentados en este escrito".

Dado traslado al Abogado del Estado para contestación a la demanda, rechaza las argumentaciones de la parte recurrente y solicita que se desestime en su integridad el recurso por ser los artículos del RN recurridos, modificados por el RD 45/07, plenamente conformes a Derecho.

Del mismo modo, la representación procesal del Consejo General del Notariado, solicita en la contestación a la demanda que se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso, por ser plenamente conforme a Derecho la norma reglamentaria impugnada. En el mismo sentido se manifiesta la representación procesal de la Asociación Foro Notarial.

Por su parte la representación procesal del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles del España se allana a la demanda.

No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba ni trámite de conclusiones, quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 10 de diciembre de 2008, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina,

El recurrente, tras señalar en la demanda los hechos relativos a la elaboración del Reglamento impugnado, se refiere a los fundamentos de derecho que conciernen a la tramitación del proyecto, invocando los arts. 62.2 de la Ley 30/92, 24 de la Ley 50/1997, 9.2 y 105 de la Constitución, así como diversa jurisprudencia sobre la elaboración de las disposiciones generales, indicando que en la tramitación del proyecto de Reglamento se han introducido modificaciones sustanciales en el régimen de las formas de la fe pública mercantil en fecha 20 de noviembre de 2006 sin que se hayan dado las audiencias preceptivas, defraudando incluso la finalidad del dictamen del Consejo de Estado, con referencia a las organizaciones empresariales, colegios profesionales y organizaciones de defensa de consumidores y usuarios, entendiendo que dicha audiencia es posible y aconsejable según deduce del simple hecho que se ha producido en la tramitación, con la excepción de la materia referente a las formas documentales de la fe pública mercantil, que se ha justificado en la Memoria por razones de urgencia por la desaparición de los diversos ejemplares de las pólizas intervenidas y la entrada en vigor del nuevo libro registro ello a consecuencia de las modificaciones introducidas en la Ley del Notariado por la Ley 36/2006, concluyendo que la consecuencia de este modo de proceder es un producto normativo defectuoso, siendo manifestación de la arbitrariedad del proceder administrativo, proscrita en el art. 9.3º de la Constitución.

Como fundamentos de derecho relativos al contenido de la modificación reglamentaria, invoca el recurrente los arts. 51 y 62.2 de la Ley 30/92, 23.1º y 2º de a Ley 50/1997, 1.1º, 9.1º y 3º, 10.1º, 33.1º y 2º, 38, 53.1º, 97, 103.1º, 106.1º, 117.1º de la Constitución, 5.3º y 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1, 2, 3.1º, 4 y 6 del Código Civil y 58 y 93 del Código de Comercio; se refiere a los principios generales de derecho e incluso la normatividad inmanente a la naturaleza de las instituciones en relación con la fe pública mercantil, que el reglamento debe respetar y señala que la modificación realizada por el Reglamento Notarial del régimen de las pólizas parte de una interpretación, que considera errónea, de la modificación del art. 17 de la Ley del Notariado por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, que pretende que el régimen tradicional de pluralidad de ejemplares y libertad de forma ha sido derogado y se impone un sistema documental de ejemplar único a custodiar en la notaría, entendiendo que ello no es así y que dicho art. 17 no deroga los arts. 51, 93, 27 y 58 del Código de Comercio, ni los arts. 317, 517.2/5º de la LEC, ni el art. 6º de la Ley de Crédito al Consumo ni de todas las demás normas legales y reglamentarias de marcado sentido práctico contrastado por uso veteranísimo, razonando sobre la no derogación expresa ni tácita de tales normas; se refiere genéricamente a la reserva de Ley y los Reglamentos y argumenta sobre el carácter irrazonable, incongruente o arbitrario de los concretos artículos que se impugnan, señalando que en definitiva lo que se mantiene por el recurrente es que a partir de una incomprensión de los principios que informan la fe pública mercantil, se cometen una serie de errores en el Reglamento en cuestión, concretando que: el art. 197 se entiende ilegal en cuanto a la referencia a sólo intervenir el original de la póliza que se conservará en el Libro-Registro, por las razones antes expuestas, el párrafo que indica "Las pólizas deberán extenderse con caracteres perfectamente legibles de manera que los tipos resulten marcados en el papel de forma indeleble. A los efectos de los márgenes de los lados izquierdo y derecho, necesarios para su encuadernación y posterior reproducción, serán aplicables a las mismas las normas contenidas en los tres primeros párrafos del art. 155 de este Reglamento. Igualmente deberá dejarse un espacio en blanco de, al menos, 10 centímetros al principio de la primera hoja de la póliza a los efectos de escribir en el mismo las determinaciones que sean procedentes y, especialmente y de manera visible, el número del asiento", por regular la actividad de los empresarios en general y de los bancos en particular con exceso evidente. El art. 197 ter es ilegal por regular los otorgamientos sucesivos bajo el esquema de las ratificaciones del art. 1259 del Código Civil, con efectos referidos a la fecha inicial con desconocimiento del carácter real del contrato de préstamo que es el que incorpora las pólizas bancarias, cuando el banco dé el dinero será cuando estén todas las firmas que darán fecha al contrato y al documento que lo formaliza. El art. 195 quinquies en lo que se refiere a la atribución de facultades a la DGRN para determinar la forma de las pólizas, en tanto en cuanto va dirigido al principio de libertad de empresa y de forma que impregna el Derecho Mercantil sujetos a reserva de ley y por contrario al art. 13 de la Ley 30/92 en cuanto supone una subdelegación en cadena. El art. 221 no se entiende la consideración de escritura pública de las copias de pólizas incorporadas al protocolo. Los arts. 249 y 250 con plazos para la expedición de copias y testimonios, va en contra de las finalidades de agilidad que se indican como inspiradoras por la Memoria justificativa de 20 de noviembre. Y el art. 283 sobre Libro-Registro, la incongruencia de llevarlo por incorporación de ejemplares originales, obliga al Reglamento a inventarse una sección A y una sección B que pretende recoger de un modo indeterminado el sistema de llevanza clásico de la fe pública mercantil, por incorporación sucesiva de hojas indubitadas en que se reflejan de un modo uniforme por fotocopia la gran variedad de formatos mercantiles sin ninguna incomodidad para los particulares, sistema que es limpio, rápido y sencillo y que se pretende sustituir por uno más ineficiente y antiestético a la hora de encuadernar, contrario al énfasis de la Memoria justificativa de permitir una rápida y fácil aplicación de los nuevos medios telemáticos e informáticos. Concluye en la consideración como norma infringida la misma habilitación del art. 47 de la Ley del Notariado y la disposición adicional vigésimocuarta de la Ley 55/1999, que establece el régimen de integración de notarios y corredores de comercio.

Frente a tal planteamiento el Abogado del Estado, tras señalar las dificultades para dilucidar lo que se alega en la demanda, rechaza la existencia de irregularidad procedimental alguna en la tramitación del Real Decreto 45/2007 y en relación con cada uno de los preceptos impugnados indica: respecto del art. 197, que no es el Reglamento Notarial sino la Ley del Notariado reformada por la Ley 36/2006, la que modifica el régimen tradicional de pluralidad de ejemplares, lo que no afecta a otras normas relativas a contratos privados y no a su formalización en documento intervenido por fedatario público, como es la póliza. En relación con los arts. 197 ter y 197 quinquies, que si la parte se refiere a que los contratos solo surten efectos desde que todos los otorgantes prestan su consentimiento, tiene razón, pero nada tiene que ver con el otorgamiento sucesivo de las pólizas, que es ajeno al contrato subyacente (préstamo o cualquier otro) y su perfección y se refiere exclusivamente al otorgamiento de la póliza en cuanto instrumento público; y que se confunden los aspectos puramente formales con las actividades empresariales. En cuanto a los arts. 221, 249, 250 y 283 que la impugnación no se funda en la infracción de normas legales y la interpretación que el recurrente realiza de los mismos no es la adecuada y el hecho de que la solución adoptada no sea de su gusto no es motivo de anulación.

En semejantes términos se expresa la representación del Consejo General del Notariado en la contestación a la demanda, señalando la temeridad del recurso, rechazando las alegaciones sobre vicios procedimentales y señalando en cuanto al fondo de la impugnación, que en realidad la disconformidad del recurrente se produce respecto de la Ley 36/2006 y más concretamente el art. 17 de la Ley del Notariado modificado por la misma y que afecta al régimen de circulación de la póliza y el modo de conservación de la misma, cuestiones que se justifican en la Memoria del proyecto en la que se indica el alcance de la modificación, que obedece a la legítima finalidad de modernizar el sistema de conservación y circulación de la póliza en beneficio del tráfico y que difícilmente puede contrariar ninguno de los preceptos recurridos no se sabe qué normas, que no se especifican en el recurso, pues tales preceptos desarrollan las previsiones legales (art. 17 de la Ley del Notariado ).

La representación de la Asociación Foro Notarial se remite a la contestación a la demanda efectuada por la Abogacía del Estado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España se allana a la demanda, lo que carece de todo efecto en cuanto no es la Administración demandada que pueda disponer del derecho controvertido en el pleito, que formaliza tal oposición a la demanda defendiendo la legalidad de los preceptos reglamentarios impugnados, al igual que las demás partes codemandadas.

Ciertamente y como se indica en las contestaciones, no resulta claro el planteamiento del recurrente en la demanda ni fácil discernir el alcance de sus alegaciones, consistentes en gran medida en la genérica invocación de diversos preceptos legales y distinta jurisprudencia, sin una precisa fundamentación sobre su aplicación a las circunstancias del caso y efectos correspondientes.

En estas circunstancias y por lo que se refiere a las alegaciones sobre la tramitación del proyecto de Real Decreto 45/2007, cabe señalar en lo que atañe al Consejo de Estado, que la petición de informe se produjo una vez introducidas en el Proyecto las modificaciones operadas en virtud de la nueva redacción dada a los artículos 17, 23 y 24 de la Ley del Notariado por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, reflejándose en la Memoria justificativa el alcance de tales modificaciones y las razones de la urgencia en la emisión del dictamen, atendiendo a la inmediata entrada en vigor de las mismas, razonando sobre sus efectos y que en lógica coherencia se desarrolle en el Reglamento Notarial el sistema de conservación de la póliza y un nuevo concepto de título ejecutivo, sin que el Consejo de Estado apreciara la falta de audiencias precisas o defecto de procedimiento relevante para la emisión de su informe en condiciones adecuadas, lo que tampoco se deduce de sus manifestaciones sobre las dificultades que la extensión y alcance del proyecto presentaba, que no refieren la imposibilidad o inviabilidad del informe sino que tratan de justificar el contenido del mismo.

Se refiere la parte, igualmente, a otras audiencias en relación con organizaciones y asociaciones de distinta naturaleza, invocando, entre otros preceptos relativos a la participación de los ciudadanos en la elaboración de disposiciones generales, el art. 105 de la Constitución y el art. 24 de la Ley 50/1997, sin tomar en consideración que el trámite audiencia a que se refiere el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre no resulta preceptivo respecto de la organizaciones a asociaciones de carácter voluntario, según reiterada jurisprudencia. Así esta Sala ha declarado en las sentencias de 11 de mayo, 21 y 22 de junio de 2004 acogiendo la doctrina expresada en las precedentes sentencias de 22 de enero de 1998, 13 de noviembre de 2000, 24 de octubre de 2001 y 23 y 26 de septiembre de 2003, que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquel precepto.

Por otro lado, del referido artículo 24.1 de la Ley del Gobierno antes citada, se infiere, que las consultas que no sean preceptivas se solicitarán si "se estiman convenientes", dejando por tanto cierta discrecionalidad a la Administración para solicitarlas o no; porque, como también tenemos dicho, ese trámite para audiencia no puede transformarse en una intervención en el proceso de elaboración reglamentaria que haga a quien se concede, copartícipe de una potestad que constitucionalmente sólo corresponde al Gobierno (S. 21-6-2004 ).

Por lo tanto la alegación carece de virtualidad en cuanto se refiere a organizaciones empresariales o de consumidores y usuarios de carácter voluntario, sin que por otra parte se precise qué organizaciones o asociaciones representativas que no sean de carácter voluntario han dejado de ser oídas, siendo que como señala la representación del Consejo General del Notariado, fueron oídos, entre otros, los Colegios Notariales, el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles y el propio Consejo General del Notariado, y un numerosas asociaciones de carácter voluntario, caso de Consumidores y Usuarios, diversas asociaciones notariales o la Federación nacional de Asociaciones de Empleados de Notarías.

Tampoco pueden prosperar tales alegaciones desde el punto de vista de una segunda audiencia a las organizaciones no voluntarias, en razón de las modificaciones introducidas en el Proyecto como consecuencia de la Ley 36/2006, pues, como señala la sentencia de 8 de marzo de 2006, es jurisprudencia de esta Sala que cuando las modificaciones introducidas en el texto definitivo de una disposición general no sean sustanciales resulta innecesaria una nueva audiencia de las asociaciones, corporaciones o entidades representativas de intereses legítimos, que guarden relación directa con el objeto de la disposición, o un nuevo informe de la Secretaría General Técnica del Departamento ministerial o dictamen del Consejo de Estado, entre otras razones porque su parecer no es vinculante, de manera que si, contemplada la modificación tanto desde una perspectiva relativa, por la innovación en el texto informado, como absoluta, por su importancia intrínseca, no representa una alteración sustancial en el ordenamiento previamente sometido al trámite de audiencia o informe, la falta de éstos, respecto de la reforma introducida, no acarrea su nulidad radical, al haber contado quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición con el criterio o ilustración de las entidades, corporaciones, asociaciones y organismos consultados, que, en definitiva, es el fin perseguido por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, al establecer un procedimiento para la elaboración de los reglamentos (Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 6 de octubre de 1989, 11 de diciembre de 1991, 27 de mayo de 1993, 27 de noviembre de 1995, 14 de octubre de 1996, 10 de noviembre de 1997, 17 de enero de 2000, 31 de enero de 2001 (recurso 507/1998, fundamento jurídico tercero), 12 de febrero de 2002 (recurso 160/2000, fundamento jurídico primero), 12 de febrero de 2002 (recurso 158/2000, fundamentos jurídicos tercero y quinto), 17 de junio de 2003 (recurso 492/1999, fundamento jurídico noveno) y 15 de noviembre de 2004 (recurso de casación 22/2002, fundamento jurídico segundo). Precisando la sentencia de 12 de febrero de 2002, que: "el que los informes, efectivamente emitidos por los organismos o corporaciones consultados, lo fueran con anterioridad al segundo texto del proyecto de Reglamento definitivamente aprobado no invalida el trámite de audiencia ni exige que se vuelva a pedir nuevo informe dado que éstos son preceptivos pero no vinculantes y se ha conseguido el fin perseguido, que no es otro que quien ostenta la potestad para redactar definitivamente la disposición se ilustre con el criterio de los organismos consultados". Todo ello teniendo en cuenta que en este caso las modificaciones a que se alude no son sino reflejo de la modificación operada en la Ley del Notariado por la Ley 36/2006, de manera que no son introducidas por el proyecto de Real Decreto al que no puede atribuirse la importancia y trascendencia que las mismas puedan tener, limitándose a recoger aquellos extremos que resultan precisos para la efectividad de la Ley, sin que se justifique que su trascendencia intrínseca o relativa respecto del Proyecto en cuestión exija la reiteración del trámite de audiencia en los términos que resultan de la indicada jurisprudencia.

Finalmente, tampoco la alegación de falta de informe del Consejo General del Poder Judicial puede prosperar en los términos que se plantea, sin que se identifique ni precise el precepto impugnado cuya naturaleza permita incluirlo entre las normas que quedan sujetas a dicho trámite de informe según el art. 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que no resulta de la genérica referencia a derogaciones en la enumeración que la LEC da de los documentos públicos y de los títulos que llevan aparejada ejecución, que en su caso será consecuencia de la nueva redacción del art. 17 de la Ley del Notariado y no de los preceptos reglamentarios impugnados.

Por todo ello han de desestimarse las alegaciones que se formulan en la demanda en relación con el procedimiento de elaboración del Real Decreto 45/2007, objeto de recurso.

La impugnación por razones de fondo que se formula por el recurrente se funda, como señala en la demanda en que la modificación realizada por el Reglamento Notarial del régimen de las pólizas parte de una interpretación, que considera errónea, de la modificación del art. 17 de la Ley del Notariado por la Ley 36/2006, de 29 de noviembre, de medidas para la prevención del fraude fiscal, que pretende que el régimen tradicional de pluralidad de ejemplares y libertad de forma ha sido derogado y se impone un sistema documental de ejemplar único a custodiar en la notaría, razonando sobre ese régimen tradicional de fe pública mercantil y concluyendo que en definitiva lo que se mantiene por el recurrente es que a partir de una incomprensión de los principios que informan la fe pública mercantil, se cometen una serie de errores en el Reglamento en cuestión, que se concretan en la impugnación de los preceptos antes citados.

Pues bien, del examen del art. 17 de la Ley del Notariado, en la redacción dada por la Ley 36/2006, se deduce con toda claridad la inclusión de las pólizas entre los documentos públicos intervenidos por notario y su régimen de circulación en el tráfico jurídico, conservándose el original por el notario en el Libro-Registro o en su protocolo ordinario y circulando como título ejecutivo el testimonio expedido por el Notario del original de la póliza debidamente conservada en el Libro-Registro o la copia autorizada de la misma. La sustitución del régimen tradicional de circulación de los originales de las pólizas en poder de los contratantes se produce, por lo tanto, en virtud de una norma con rango de Ley y no del Reglamento Notarial, lo que permite la incidencia en otros preceptos del mismo rango legal que se opongan a lo dispuesto por la misma, cuyo alcance derogatorio tácito habrá de valorarse en cada supuesto cuando se plantee la procedencia de su aplicación, que no es el caso, en el que lo que ha de valorarse es el respeto por la norma reglamentaria de desarrollo que se impugna de las previsiones de la Ley a cuyo amparo se dicta.

A tal efecto y planteándose el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, conviene señalar que tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material (arts. 97 CE, 51 Ley 30/92 y 23 Ley 50/97 ), en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, material y formal, y sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, los reglamentos no pueden abordar determinadas materias, como las que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno (tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público).

Desde el punto de vista formal el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido (arts. 24 y 25 Ley 50/97 ), con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad (art. 9.3 CE ), según establece el art. 52 de la Ley 30/92.

Las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el art. 106 de la Constitución, en relación con el art. 26 de la Ley 50/97 y el art. 1 de la Ley 29/98 a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo y ha respetarse la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Este alcance del control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria se recoge en la sentencia de 28 de junio de 2004, según la cual: "además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley (arts. 9.3, 97 y 103 CE), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos (art. 52.2 de la Ley 30/1992 ; LRJ y PAC, en adelante); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley 50/97. Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE, la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento.

En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE. Principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la "naturaleza de las cosas" o la esencia de las instituciones.

Ahora bien, respetadas tales exigencias, el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria (art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno, Ley 50/1997, de 27 de noviembre ), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción (arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998 ), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999, 13 de noviembre, 29 de mayo y 9 de julio de 2001, entre otras)."

Desde estas consideraciones generales, lo primero que se advierte en esta impugnación es que, solicitándose la nulidad de "los preceptos mentados en este escrito", según expresión del suplico de la demanda, que no son otros que los artículos 197, 197 ter, 197 quinquies, 221, 249, 250 y 283, de manera genérica, la parte limita sus alegaciones y argumentos de ilegalidad a parte de sus previsiones, que ni siquiera se identifican de manera precisa en todos los casos, sin que se justifique en modo alguno la comunicación de tal ilegalidad al resto del precepto, de manera que falta, respecto de los mismos, la necesaria alegación y justificación de vulneraciones sustantivas o formales que permitan un pronunciamiento sobre su concurrencia y subsiguiente legalidad en el ámbito del control judicial de tales normas reglamentarias.

Por lo demás y en relación con cada precepto impugnado, en lo que atañe al art. 197, ya se ha señalado que es la propia Ley del Notariado la que establece un nuevo régimen de intervención y conservación de pólizas en el Libro-Registro que el precepto reglamentario respeta, sin que las exigencias relativas a la extensión en caracteres legibles y los márgenes y espacios que debe presentar el documento, establecidos en el párrafo del precepto impugnado por el recurrente, tengan otro alcance que unificar y adaptar la forma de redacción material del documento a efectos de garantizar su lectura, facilitar su encuadernación y hacer constar ciertas determinaciones, es decir, aspectos de normalización de tales documentos para facilitar la función notarial, sin que con ello se incida en la regulación de la actividad contractual de los empresarios en general ni de los bancos en particular a que alude el recurrente, limitándose a aspectos de la formalización del documento ante el notario sin que con ello resulte afectada la actividad contractual de los interesados.

El art. 197.ter se refiere, para el caso de otorgamientos sucesivos, a la incorporación del documento al protocolo o al libro registro con la primera intervención del notario, sin que señale los efectos del negocio jurídico de que se trate, que vendrán determinados por la normativa sustantiva aplicable al mismo en la que no incide tal previsión del precepto, que se refiere al otorgamiento del documento notarial, precepto que ha sido anulado por sentencia de 20 de mayo de 2008 en cuanto a la previsión del plazo de dos meses para el último otorgamiento, transcurrido el cual debía volverse a otorgar y firmar por los interesados un nuevo documento, en cuanto podía afectar al ámbito de la autonomía de la voluntad y libertad contractual de las partes, al no excluirse por tales normas sustantivas la posibilidad de persistencia de la voluntad de otorgamiento del negocio más allá del plazo que establecía el precepto.

El art. 197 quinquies se refiere a las determinaciones físicas del papel, numeraciones y forma de redacción, confección y configuración a efectos del mejor funcionamiento de los protocolos y Libros Registro, expedición de copias, testimonios y sus traslados, es decir y como en el caso del art. 197, aspectos relativos a la normalización de tales documentos para facilitar la función notarial, sin que con ello se incida en la regulación de la actividad empresarial en general ni de la libertad de forma en la contratación mercantil, que evidentemente se refiere a la exigencia como requisito de validez del contrato de determinada forma escrita o pública, y no a aspectos exclusivamente físicos de la redacción del documento a efectos meramente funcionales que en nada afectada la actividad contractual de los interesados.

La impugnación del art. 221 se limita a manifestar que no se entiende la consideración de escritura pública de las copias de pólizas incorporadas al protocolo, manifestación de falta de entendimiento del alcance del precepto que no constituye ni refleja infracción determinante de ilegalidad, por alguna de las razones que según la jurisprudencia citada al principio, permite revisar el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin que ni siquiera se invoque la infracción del art. 17 de la Ley del Notariado, del que trae causa el precepto, que incluye entre los documentos públicos notariales las pólizas intervenidas y las copias correspondientes.

Las impugnaciones de los arts. 249, 250 y 283 tienen en común que, como en el caso anterior, no se invoca la infracción de normas de rango superior que justifiquen la pretensión de anulación, limitándose la parte recurrente a considerar que el establecimiento de plazos para la expedición de copias y testimonios en los dos primeros, va en contra de las finalidades de agilidad que se indican como inspiradores de la reforma en la Memoria justificativa de 20 de noviembre de 2006 y que, en el caso del art. 283, la incongruencia de llevar el Libro Registro por incorporación de ejemplares originales obliga a inventarse una sección A y una sección B, defendiendo que el sistema de incorporación sucesiva de hojas indubitadas es limpio, rápido y sencillo y se pretende sustituir por uno más ineficiente y antiestético a la hora de encuadernar, contrario al énfasis de la memoria de permitir una rápida y fácil aplicación de los nuevos medios telemáticos e informáticos al ejercicio notarial, apreciaciones subjetivas del recurrente sobre la oportunidad del criterio establecido por el titular de la potestad reglamentaria que, cualquiera que sea la valoración que merezca (negativa en el caso de los codemandados), no constituye una razón o motivo de nulidad de tales preceptos, pues, como ya señalamos al examinar la jurisprudencia sobre el alcance del control jurisdiccional de la potestad reglamentaria, se trata de valoraciones que pertenecen al ámbito de la discrecionalidad y consiguiente decisión del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita, sin que la impugnación de una disposición general pueda fundarse en los criterios de oportunidad o conveniencia subjetivos de quien la impugna, como señala la sentencia de 5 de diciembre de 2007, consideraciones de oportunidad que, como indica la sentencia de 13 de junio de 2007, no suponen en modo alguno que la regulación sea contraria a derecho.

Finalmente las alegaciones de infracción de la misma habilitación del art. 47 de la Ley del Notariado y la disposición adicional vigésimocuarta de la Ley 55/1999, que establece el régimen de integración de Notarios y Corredores de Comercio, carecen de la necesaria fundamentación que permita examinar su realidad y alcance a efectos del control de legalidad de los preceptos impugnados, por lo que tampoco pueden prosperar.

Por todo ello procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que haya lugar a hacer una expresa condena en costas al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes.

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso 61/2007, interpuesto por la representación procesal de D. Luis Antonio contra el Real Decreto 45/2007, de 19 de enero, por el que se modifica el Reglamento de la organización y régimen del Notariado, aprobado por Decreto de 2 de junio de 1944.

No hacemos una expresa condena en las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.