STS, 20 de Octubre de 2005

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso nº 436/2001 promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y en el que ha sido parte recurrida DON Jose Antonio, sobre Reglamento General de Conductores (Ministerio del Interior).

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 31 de mayo de 2.002, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "

Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por Don Jose Antonio, contra la resolución del Ministerio del Interior de fecha 4 de diciembre de 2.000, que anulamos con el sentido y alcance razonados, esto es, única y exclusivamente declarando la nulidad de sus apartados décimo número uno y diecisiete número cinco, más sólo en lo referente a las limitaciones al número de aspirantes a presentar a la prueba de control de aptitudes y comportamientos de circulación en vías abiertas por profesor y semana, y a las relativas al número de aspirantes que, como máximo, se fijan para realizar la misma prueba con el mismo vehículo".

No verificar expreso pronunciamiento sobre las costas producidas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de 16 de julio de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 27 de septiembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "en la que, estimándolo en todas su partes se case y anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a Derecho, confirmando íntegramente la resolución administrativa originariamente impugnada".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 9 de febrero de 2004, ordenándose también por Providencia de 15 de abril siguiente, entregar copia del escrito de interposición del recurso a las parte comparecida como recurrida (Jose Antonio, CONFEDERACION NACIONAL DE AUTOESCUELAS), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso lo que hizo en escrito presentado en 1 de junio de 2004 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 31 de mayo de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que confirme en todas sus partes".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 31 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 436/2001, por medio de la cual se estimó parcialmente el formulado por D. Jose Antonio en su condición de Presidente de la CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS, contra la Orden del Ministerio del Interior, de fecha 4 de diciembre de 2000, por la que se desarrolla el Capítulo III del Título II del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo; anulando la misma en sus apartados Décimo (Fechas de realización de las pruebas), 1 in fine y Decimoséptimo (Vehículos a utilizar en las pruebas), 5.

Como decimos, la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo anulando la Orden impugnada en los particulares expresados, basándose para ello en la siguiente argumentación:

1. En primer lugar, la sentencia de instancia, tras dejar constancia del artículo 53 del mencionado Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo (RGC), que regula la denominada Prueba de aptitudes y comportamientos en circulación en vías abiertas al Tráfico General, expone jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal Constitucional en relación con subordinación de las normas reglamentarias entre sí, y de estas en relación con la ley, llegando a la conclusión de que "si los preceptos impugnados desvirtúan o vulneran normas de rango superior que desarrollan, incurriendo en ultra vires se produciría una nulidad de pleno derecho ...".

2. Y, en segundo lugar, en relación con las dos normas que se anulan (10.1 y 17.5 del Orden) se expone que las mismas "no encuentran habilitación o cobertura en el Real Decreto 772/1997, y en cuanto suponen una limitación o restricción a la posibilidad de presentar alumnos a la correspondiente prueba de aptitud por los centros autorizados para impartir clases en la materia, restricción que se plasma en los dos aspectos, ya reseñados, y que implica que la Orden incurre en ultra vires siendo así que incluso ni siquiera la memoria justificativa del Proyecto de Orden para nada motivó las limitaciones que ex novo introduce la resolución combatida, por lo que la Sala, aun no desconociendo la situación de sujeción especial en que se encuentran las autoescuelas, es de cierto que, en todo caso, el Real Decreto debería haber determinado que en sus disposiciones de desarrollo pudieran verificarse las limitaciones alumnos-profesores o alumnos-vehículos correspondientes, lo que en el supuesto enjuiciado no ocurre, con la consecuencia estimatoria del recurso jurisdiccional ahora deducido ...".

Contra esa sentencia ha interpuesto el ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta recurso de casación, en el que se esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerándose, en concreto, infringido el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), así como la Disposición Final Única del RGC, aprobado por el citado Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo.

En síntesis la posición del Abogado del Estado es la mantenida en el Voto Particular de la sentencia de instancia, que reproduce en su integridad, y en el que el Presidente de la Sección de la Audiencia Nacional discrepa del criterio mantenido en la sentencia por los otros cuatro Magistrados de la misma.

En la mencionada Disposición Final Única del RGC ---que el Abogado del Estado considera infringida--- se expresa que "se faculta al Ministro del Interior, previo informe de los Ministros competentes por razón de la materia, para dictar las disposiciones que requiera el desarrollo, ejecución, aclaración e interpretación del presente Reglamento"; se cita igualmente, en apoyo de la argumentación, el artículo 73 del mencionado RGC, precepto en el que se señala que "las pruebas teóricas de control de conocimientos se realizarán en el centro de exámenes que, atendidas las circunstancias y las posibilidades del servicio, determine la Jefatura Provincial de Tráfico que aprobó el curso", deduciendo de tales expresiones que la Orden impugnada se configura como un auténtico "reglamento de un servicio público", en el que se incardinan facultades de organización y funcionamiento de la actividad administrativa, que cuentan con apoyo en el artículo 4, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG).

La cuestión que se suscita, sin embargo, no es tanto la relativa a la determinación del origen o habilitación del Ministro del Interior para dictar la Orden impugnada ---esto es, si la misma se aprueba como consecuencia de la habilitación contenida en el RGC, o bien, si se trata de la utilización de unas "facultades de organización y funcionamiento de la actividad administrativa", que tendrían su apoyo en el citado artículo 4º de la LG---, sino, mas bien, el determinar si las limitaciones que por la Orden se introduce a la posibilidad de presentar alumnos o de utilizar vehículos cuentan con habilitación o cobertura suficiente en el citado RGC.

La respuesta ha de ser negativa.

Hemos de comenzar señalando ---puesto que la cita que se realiza en el voto particular y por el Abogado del Estado no resulta correcta--- que el ámbito de desarrollo del RGC, a que la Orden impugnada se extiende, se limita a sus artículos 48 a 67. Baste con señalar que la misma Orden así lo indica ("por la que se desarrolla el Capítulo III del Titulo II del RGC", que abarca los citados artículos 48 a 67), y, a mayor abundamiento, así lo explica, con precisión, en su Preámbulo. Dentro, pues, de este ámbito, es donde deberemos concretar los preceptos que se desarrollan en las concretas disposiciones impugnadas de la Orden de precedente cita. Por ello, insistimos, la cita del artículo 73 del RGC no resulta de recibo como apoyo del desarrollo reglamentario que examinamos, al tratarse de una norma ubicada en el Capítulo IV del Título III dedicado, específicamente a "los conocimientos y las pruebas a realizar para obtener o prorrogar la autorización especial que habilita para conducir vehículos que transporten materias peligrosas".

1. En relación con la impugnación que se realiza de la norma Décimo.1 in fine, dedicada a las Fechas de realización de pruebas, la norma del RGC que se desarrolla no es otra que su artículo 55, dedicado a las Convocatorias, que en su apartado 3 dispone que "las fechas de las pruebas serán fijadas, a petición del interesado, por la Jefatura Provincial de Tráfico ante la que se presente la solicitud teniendo en cuenta las posibilidades del servicio y la capacidad de enseñanza de cada profesor".

   Por su parte la norma, de la Orden, dice así: "Las fechas en que serán convocados los solicitantes a la realización de las pruebas serán fijadas, a petición del interesado, por la Jefatura Provincial de Tráfico ante la que se presente la solicitud teniendo en cuenta las posibilidades del servicio. Esta capacidad máxima será distribuida equitativa y proporcionalmente entre los profesores en función de la capacidad de enseñanza de cada uno de ellos, lo cual dependerá del tiempo que dedique a la actividad docente, para cuya justificación dicho Organismo podrá exigir la correspondiente prueba documental, sin que, en ningún caso, el número de aspirantes a presentar a la prueba de control de aptitudes y comportamientos en circulación en vías abiertas al tráfico general pueda exceder de cuatro por profesor.

   Esto es, la norma que se impugna no desarrolla uno de los dos conceptos contenidos en el RGC ("posibilidades del servicio"), haciéndolo solo en relación con el segundo de ellos (esto es con "la capacidad de enseñanza de cada profesor"), a través de un doble mecanismo: de una parte, atendiendo a un criterio de distribución equitativa y proporcional de la citada capacidad de enseñanza ---lo cual resulta razonable---, y, de otra parte ---que es lo que se impugna--- estableciendo una genérica y absoluta limitación ("en ningún caso") al número de alumnos que cada profesor puede presentar en cada convocatoria ("cuatro"). Tal limitación numérica no resulta de recibo, dado su carácter limitativo y su ausencia de referencia o apoyo habilitante en el RGC, pudiéndose con la misma llegar a la absurda situación de que, aun permitiéndose por las "posibilidades del servicio" ---o, dicho de otra forma, por el número de examinadores--- el examinar mas de cuatro alumnos por profesor y convocatoria, no poder llevarlo a cabo, por impedirlo la norma que se impugna y anula.

2. Por lo que hace referencia a la segunda norma impugnada (Decimoséptima.5) de la Orden de 4 de diciembre de 2000, en la misma se expresa que "con el fin de no perjudicar el normal desarrollo de las pruebas y el funcionamiento del servicio, el número de aspirantes que, como máximo, podrá realizar las pruebas de control de aptitudes y comportamientos con el mismo vehículo, no excederá de ocho por semana".

   El RGC dedica, dentro del Capítulo III del Título II, la Sección Tercera a regular "Los vehículos a utilizar en las pruebas" (artículos 63 a 67), que luego es desarrollada en la norma Decimoséptima de la Orden. Pues bien, examinados dichos preceptos del RGC (así como su Anexo VII, al que se remite el artículo 64 del mismo RGC), en ninguno de ellos podemos encontrar el más mínimo soporte para la expresada limitación de alumnos/vehículo por semana; y, como en el supuesto anterior, su carácter restrictivo y la ausencia de norma habilitante, la hacen merecedora de anulación. En el precepto supuesto ni siquiera se encuentra la referencia a las necesidades del servicio.

   La Sala, pues, no tiene otra opción que la desestimación del recurso.

La Orden Ministerial impugnada, pues, en los dos aspectos que hemos concretado, contiene disposiciones del expresado carácter restrictivo, no simplemente organizativas sino generadoras de limitaciones susceptibles de afectar los derechos de los alumnos, profesores y autoescuelas por la misma reguladas. La naturaleza limitativa y restrictiva de ambos aspectos de la Orden Ministerial impugnada, conlleva como efectos inmediatos que sus prescripciones hubieran debido emanar del Gobierno, por cuanto no debe olvidarse que el RGC (aprobado por el Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo) ---en el que no encuentran apoyo y habilitación las normas que aquí se revisan---, a su vez, fue dictado en uso de la facultad conferida al Gobierno por la Disposición Final del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo; y que hubieran debido dictarse mediante una disposición con categoría de Decreto. Al no hacerse así la nulidad de la Orden Ministerial ---en los particulares expresados--- se deriva tanto de la incompetencia del órgano, como de la insuficiencia de su rango normativo, sin perjuicio de que también hubiese sido necesario el dictamen preceptivo del Consejo de Estado ---artículo 10.6 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 22.3 de la Ley Orgánica del alto cuerpo consultivo--- exigible para la aprobación de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes.

Y ello es así, a pesar de que la propia jurisprudencia haya rechazado que la potestad reglamentaria tenga que construirse necesariamente acudiendo al artículo 97 de la Constitución, ya que no es exacto que el Gobierno sea el único titular de la potestad reglamentaria, pues la expresada circunstancia de que la Constitución atribuya poder normativo al Gobierno no significa que, después de la promulgación del Texto Constitucional, los Ministros ---e incluso autoridades de inferior jerarquía a éstos--- carezcan de poderes reglamentarios; por el contrario, los tienen, tanto cuando cuentan con habilitación legal específica como cuando por tratarse, como en este caso, de "materias propias de su Departamento", el actual artículo 4.1.b de la citada LG les habilita de modo general, para su ejercicio. Sobre tal potestad reglamentaria de los Departamentos Ministeriales ha tenido oportunidad de pronunciarse este Tribunal Supremo, en diversas ocasiones, en el sentido expresado de que el artículo 97.1 de la Constitución no podía interpretarse en el sentido de privar de toda competencia a los titulares de cada Departamento ministerial y atribuir la potestad reglamentaria al Gobierno porque ya el artículo 98.2 del mismo texto legal después de reconocer la función directiva y coordinadora del Presidente del Gobierno deja a salvo la competencia y responsabilidad de los miembros del mismo en su gestión, atribuyendo el art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado a los Ministros como Jefes de sus Departamentos la potestad reglamentaria en materias propias, y hoy el citado 4.1.b de la LG.

Así en la STS de 30 de marzo de 1992 dijimos que "dentro de la tipología de los reglamentos, la doctrina y la jurisprudencia, en nuestra Patria, reconoce los reglamentos independientes. El concepto de los reglamentos independientes y su engarce con la Ley, ha sido una de las cuestiones ---y sigue siéndolo--- latentes necesitada de clarificación. A veces, se adoptó una posición decidida para expresar el reconocimiento de dichos reglamentos, por la existencia de una laguna legal: expresarse así, era tanto como verter un concepto impreciso, por lo que tal postura debía ser superada. Y la superación de tal postura late en la doctrina y en la jurisprudencia muy significadamente a partir de la Constitución de 1978. Ciñéndonos a la jurisprudencia, Sentencias del Tribunal Supremo como las de 4-2-1982, 18-3-1985, 19-6-1985, 29-10-1986 y 12-11-1986, se adscribieron a la corriente doctrinal que señalaba la irrelevancia de la falta de habilitación legal en los reglamentos independientes; por su parte, las Sentencias del Tribunal Supremo de 17-10-1985 y 31-10-1986, expresaron ya el engarce del reglamento independiente con la Ley. Hoy, no debe haber inconveniente en definir el reglamento independiente como aquel que sea consecuencia de la potestad originaria (o derivada directamente de la Constitución) y que permita, por ello, llenar el vacío legal que en un momento determinado pueda aparecer.

Pero admitido el reglamento independiente, la cuestión que enseguida aparece es la de en qué supuestos es admisible válidamente tal reglamento. Se suele decir que los reglamentos independientes son propios de la materia organizativa en cuanto competencia típicamente administrativa, y que, por ello, sólo pueden dictarse `ad intra´, en el campo propio de la organización administrativa y en el de relaciones de especial sujeción (Sentencias del Tribunal Supremo de 11-4-1981, 27-3-1985, 19-6-1985 y 31-10-1986). Y se suele señalar que tales reglamentos no afectan directamente a los ciudadanos: esto no es exacto en términos absolutos. La Administración, como proclama el art. 103.1 de la Constitución, ha de servir, con objetividad, los intereses generales y ha de actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho; por ello, un reglamento organizativo de servicios, en la medida en que ampara un actuar eficaz y coordinado, redunda positivamente en favor de los intereses generales y, en definitiva, de los ciudadanos".

En la STS de 1 de octubre de 1997 añadimos que "la potestad reglamentaria está sometida a límites: concretamente (para no salirnos de las cuestiones planteadas en este proceso), el reglamento no puede derogar ni modificar el contenido de las normas que tengan rango de ley. Debemos reiterar que el reglamento es norma o disposición subordinada al bloque de la legalidad, añadiendo lo siguiente: El reglamento ejecutivo (o de desarrollo como le llama la representación procesal de la parte demandante), como complemento indispensable de la ley, puede explicitar reglas que en la ley estén enunciadas y puede aclarar conceptos de la ley que sean imprecisos: el reglamento puede ir más allá de ser puro ejecutor de la ley, a condición de que el comportamiento de la Administración, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, sea acorde con la Constitución y con el resto del ordenamiento jurídico".

Es cierto que la Disposición Final del RDC autoriza a la Administración el desarrollo del mismo, y es claro, que la Orden impugnada ha de proceder a tal regulación y no limitarse a repetir lo dispuesto en la norma, pero el carácter restrictivo de las dos normas impugnadas las convierte en exigencias inadecuadas y desproporcionadas con la regulación de las pruebas en los aspectos referidos al número de alumnos a examinar por profesor así como al número de vehículos a utilizar en las mismas, apareciendo tales limitaciones mas como cargas para alumnos y autoescuelas que como garantías razonables para el desarrollo de las pruebas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.