STS, 2 de Junio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 180/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, se dictó sentencia, con fecha 3 de marzo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo promovido por el Letrado don Esteban Ceca Magán, en nombre y representación de VIGOMI, S.A., contra la resolución de la MINISTRA DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN de 18 de noviembre de 1996, sobre retirada de autorización concedida para la obtención de beneficios derivados del régimen de ayuda al consumo de aceite de oliva e imposición de una multa, por ser ajustado a Derecho el acto recurrido. SEGUNDO.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de "VIGOMI, S.A." se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación, por escrito presentado el 20 de mayo de 1999 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando los motivos alegados, se case la sentencia recurrida, dejando sin efecto la sanción impuesta a la recurrente en virtud de la resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de 18 de noviembre de 1996.

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 28 de noviembre de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia desestimatoria.

Por providencia de 20 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el 27 de mayo de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se basa en cuatro motivos; todos ellos formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante).

En el primero se citan como infringidas las siguientes normas del ordenamiento jurídico: artículos 6, 7 y 8 del Reglamento CEE 3089/1978; artículos 3.h y 12.1 del Reglamento CEE 2677/1985; artículos 3, 4 y 5 de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación de fecha 24 de septiembre de 1990, artículo 1 apartados c) 2 y c) de la Resolución de la Agencia del Aceite de Oliva de 29 de noviembre de 1990; y artículo 129.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administración Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), todos ellos en relación con el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985.

En realidad, en este primer motivo, se denuncia la incorrecta aplicación, según sostiene la recurrente, del artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985 tanto por la resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de fecha 18 de noviembre de 1996, como por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional impugnada, al desestimar en instancia el recurso contencioso-administrativo interpuesto y confirmar íntegramente la citada resolución administrativa.

La sanción impuesta por la Administración que confirma el Tribunal de instancia, por importe de 365.281.845 pesetas, es la consecuencia de la conducta imputada a la recurrente consistente en una "hipotética presentación de una solicitud de ayuda al consumo de aceite de oliva por una cantidad de éste superior a aquella por la que se ha reconocido el derecho de la misma" (sic). Y en el desarrollo argumental del motivo se distingue una primera parte en la que se expone una síntesis del régimen comunitario de ayuda al consumo del aceite de oliva y otra en la que se alega concretamente frente a los fundamentos del acto administrativo sancionador.

El Reglamento CEE 136/1966, del Consejo, de 22 de septiembre, que establece una Organización Común de Mercados en el sector de materias grasas y prevé una ayuda al consumo de aceite de oliva disponía, en su artículo 11, que los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para sancionar las infracciones en el régimen de dichas ayudas.

De dicho régimen, contenido en los Reglamentos CEE 3089/1978 y 2677/1985, destaca la recurrente, en lo que puede considerarse como primera parte de su argumentación, los siguientes puntos:

1. La ayuda al consumo de aceite de oliva sólo podía ser concedida a las empresas envasadoras autorizadas previamente que reunían determinados requisitos.

2. La ayuda se concedía previa solicitud presentada por el interesado en el Estado miembro en que se haya envasado el aceite con arreglo a lo dispuesto en la letra b) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento CEE 3089/1978, a cuyo tenor, la ayuda al consumo se concedía al aceite producido en la Comunidad que esté acondicionado en envases del contenido neto máximo que se determine.

3. Las condiciones del envase se concretan en una capacidad máxima de cinco litros, provisto de un sistema de cierre irrecuperable y que lleve el número de identificación correspondiente al Estado comunitario de que se trate (Reglamento CEE 2677/1985), y se disponen unos controles para la verificación del cumplimiento de las condiciones fijadas para la obtención de la ayuda (art. 7 del Reglamento CEE 3089/1978).

4. El artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985, según la redacción dada por el Reglamento CEE 643/1993 dispone que "en los casos en que por decisión de la autoridad competente se compruebe que la solicitud de ayuda al consumo tiene por objeto una cantidad de aceite superior a aquella por la que se haya reconocido el derecho a la ayuda, se impondrá a la empresa transgresora una sanción cuyo importe oscilará, en función de la gravedad de la infracción, entre tres y ocho veces el importe de la ayuda indebidamente solicitada. Además, cuando la cantidad por la que se haya solicitado indebidamente la ayuda sobrepase en al menos un 20 por 1000 la cantidad controlada por la que se haya reconocido el derecho a la misma, el Estado miembro, además de imponer la sanción pecuniaria, retirará la autorización a la empresa durante un período de uno a tres años, en función de la gravedad de la infracción".

   En la segundo parte de su argumentación, la recurrente alude a dos hechos que entiende deben considerarse probados: 1º) el método habitual de proceder para la concesión de las ayudas al consumo de aceite de oliva era que una vez que la empresa solicitante presentaba la documentación ante la Administración, se pasaba tal solicitud a la Agencia de Aceite de Oliva (AAO, en adelante) que llevaba a cabo las diligencias que consideraba convenientes para comprobar los datos; 2º) la AAO, con fecha 26 de mayo de 1994 informó favorablemente al Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA, en adelante) la solicitud de VIGOMI, S.A. correspondiente al mes de marzo de 1994, y, con fecha 26 de julio y 16 de agosto de 1994, también informó favorablemente las solicitudes de dicha empresa correspondientes a los meses de abril y mayo de 1994.

   Y sobre tal premisa fáctica la recurrente sostiene que se le ha aplicado indebidamente el mencionado artículo 12.6 del Reglamento 2677/1995, versión dada por el Reglamento CEE 643/1993, por dos razones: porque ha acreditado plenamente el origen y destino comunitario de la totalidad del aceite envasado por el que había pedido la ayuda al consumo; y porque la actuación administrativa sancionadora era extemporánea.

1. El acto administrativo sancionador se basa en la falta de acreditación, por parte de la recurrente, del origen y destino comunitario de gran parte del aceite envasado para el que se ha concedido la ayuda. Y ello porque los documentos aportados, en los que se reflejan simultáneamente las cantidades de aceite a granel adquiridas por VIGOMI S.A. a la aceitera ACEITES SAN MARTÍN S.L. y las cantidades posteriormente vendidas a esa misma compañía no tenían la consideración de factura, motivo por el cual, según la recurrente, la Administración entiende que el negocio jurídico efectuado entre ambas compañías había de tener la consideración de arrendamiento de servicios y no de una compraventa de aceite.

   Para rebatir la afirmación de la Administración, la parte recurrente alude al artículo 1445 del Código Civil del que resulta que la compraventa tiene el carácter de contrato consensual, bilateral y generador de obligaciones recíprocas, fundamentalmente las de entrega y saneamiento de la cosa vendida (art. 1461 CC) y la de pago del precio (artículo 1500 CC). Y, asimismo, cita diversas sentencias que ponen de manifiesto que lo decisivo para la calificación de un negocio como compraventa mercantil es la adquisición de un bien para su reventa, sin que se contenga ninguna prohibición de que dicha reventa se formalice con el anterior propietario.

   "Así las cosas [se dice], y por lo que respecta a la forma adoptada por el documento que refleja el pago del precio, en tanto que al darse en este caso la peculiaridad de que la compradora del aceite envasado es a su vez la vendedora del aceite a granel a mi representada [la recurrente] resultó más sencillo reflejar ambas operaciones en un documento liquidatorio único, sin que esto implicase en modo alguno una mutación de la naturaleza jurídica del contrato de compraventa. De cada uno de los dos contratos separados y autónomos: uno primero de compra de aceite a granel; y uno segundo, de reventa, de aceite envasado, con obtención de sobreprecio, con lucro, por tanto".

2. En cuanto a la extemporaneidad de la actuación de la AAO, se argumenta que toda la normativa comunitaria en materia de controles sobre el cumplimiento de las condiciones exigidas para el devengo de la ayuda al consumo del aceite de oliva, se fundaba en una serie de actuaciones y verificaciones previas al otorgamiento de la subvención, y en ningún caso de actuaciones posteriores a la misma. A estos efectos la parte recurrente cita los artículos 6 y 8 del Reglamento CEE 3089/78, y los artículos 3, 4, 5 y 6 de la Orden Ministerial de 24 de septiembre de 1990.

   En este mismo sentido, se advierte de que el artículo 11 del Reglamento CEE 2677/1985 establece la posibilidad de anticipar las cantidades solicitadas por la envasadora mediante la prestación de aval; y de tal manera que si se comprueba a posteriori que las condiciones exigidas no se cumplen realmente, la Administración Pública recuperará las cantidades anticipadas mediante la ejecución del aval.

La exposición que se hace, en términos generales, del régimen comunitario de ayuda al consumo de aceite de oliva puede compartirse. Pero no se acoge, sin embargo, el motivo de casación aducido porque, frente a lo que en él se sostiene, de una parte, la conducta sancionada por el acto administrativo que confirma la sentencia de instancia, según los hechos que ésta considera probados, es susceptible de subsunción en el tipo de infracción que contempla el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985, según la redacción dada por el Reglamento CEE 643/1993; y, de otra, porque no puede considerarse extemporánea la actuación inspectora o de comprobación desarrollada por la Administración con las consecuencias que a ello anuda el recurrente. No puede, en definitiva, compartirse la tesis de la recurrente sobre tales puntos por las siguientes razones:

1. La compraventa es, como dice la recurrente, consensual y su perfección o validez no está sujeta, de acuerdo con las previsiones del Código Civil o del Código de Comercio, a una formalidad concreta o a una determinada constancia documental. Pero no se trata de tal cuestión cuando se solicita una subvención o ayuda supeditada al cumplimiento de unos determinados requisitos. Entonces no es bastante que la compraventa o el negocio jurídico consensual pueda acreditarse de cualquier manera, sino que con tal solicitud se asume la obligación de acreditar suficientemente (en forma) el cumplimiento de las exigencias que condicionan la válida concesión de la ayuda solicitada. Para el nacimiento y exigencia de las obligaciones entre comprador y vendedor es suficiente cualquier acreditación de la celebración del contrato de compraventa, pero respecto a la Administración, para esgrimir frente a ella el derecho a la ayuda o subvención, se ha observar la exigencia de la acreditación de los requisitos a los que la norma aplicable supedita el otorgamiento de aquélla.

   Por otra parte, en este caso, más que la verdadera naturaleza jurídica del negocio o contrato que pudiera existir entre VIGOMI, S.A. y ACEITERA SAN MARTÍN, S.L. (compraventa o arrendamiento de servicio), lo importante a los efectos del tipo es "el origen del aceite a granel y el destino del aceite envasado"; y sobre tales extremos ni la Administración ni el Tribunal de instancia, a quien incumbe procesalmente la valoración de la prueba, encuentran documento acreditativo suficiente.

   En definitiva, no puede extrañar que aun siendo la compraventa un contrato consensual, para acreditar la procedencia de la ayuda supeditada a la condición de empresa autorizada y al cumplimiento del artículo 4 del Reglamento CEE 3089/1978, se establezcan obligaciones formales, entre ellas, las de contabilidad señalada en el artículo 3 del Reglamento CEE 2677/1985, y que no baste cualquier documento para acreditar frente a la Administración el derecho a la subvención.

   Todo ello, en el presente caso, en un contexto como el que declara probado el Tribunal de instancia al señalar que la solicitud presentada por VIGOMI, S.A. representaba un extraordinario crecimiento, "en concreto durante los seis primeros meses de la campaña de 1993/94, se había superado, en un 376%, la cantidad de aceite por la que la empresa había solicitado la ayuda al consumo durante la campaña 1992/93" y que "los funcionarios actuantes [en la planta envasadora, ubicada en Belmez de la Moralieza (Jaén) en fecha 23 de agosto de 1994 en esta visita] comprobaron, tras el examen de los asientos de contabilidad, que la empresa Aceites San Martín, S.L. era la única proveedora de la actora, que ésta sólo vendía el aceite al por mayor a la citada y a la entidad Aceite de Oliva Oro Mágina S.L. resultando, con respecto a esta última, que estaba formada por los mismos socios que Vigomi S.A.".

2. La tipificación establecida en el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985, según la redacción dada por el Reglamento CEE 643/1993, requería una resolución por la que se decidiera la denegación de la ayuda y la consiguiente recuperación de las cantidades indebidamente percibidas, lo que se adopta por resolución de la Dirección General del Fondo Español de Garantía Agrícola, de 7 de febrero de 1996, referida a cantidades correspondientes a los meses de marzo, abril y mayo de 1994, así como a la denegación de solicitudes de ayuda comprendidas entre los meses de junio a octubre del mismo año. Resolución que fue impugnada en recurso contencioso-administrativo núm. 771/1996, desestimado por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de abril de 1998, y que quedó firme al inadmitirse el recurso de casación interpuesto en virtud de Auto de esta Sala de 4 de junio de 1999.

   En consecuencia, se sanciona una solicitud de ayuda al consumo que tiene por objeto una cantidad superior a aquellas por la que se ha reconocido el derecho a la ayuda, al resultar imposible constatar, mediante la correspondiente documentación contable, comercial y financiera el origen del aceite objeto de las supuestas ventas declaradas por VIGOMI, S.A., así como su efectiva comercialización y destino final.

3. No puede entenderse que el régimen comunitario de ayuda al consumo de aceite de oliva se establezca sobre un sistema exclusivo de control previo que comporte la preclusión de cualquier mecanismo ulterior de comprobación. Por el contrario, el artículo 12.1 del Reglamento CEE 2677/85 prevé la comprobación sistemática por los Estados miembros de la contabilidad de existencia de las empresas de envase autorizadas. Y que, en caso de duda acerca de la exactitud de los datos que figuren en la solicitud de ayuda, se pueda proceder a una comprobación de la contabilidad financiera del solicitante y, en su caso, a controlar también los datos de los proveedores que abastecen de aceite a la empresa del envasado, así como de los operadores a los que se haya suministrado el aceite envasado. Ello con independencia de que, conforme al artículo 81.4 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre -aplicable a las ayudas y subvenciones cuya gestión corresponda a la Administración del Estado- establece entre las obligaciones del beneficiario el sometimiento a las actuaciones de comprobación.

En el segundo de los motivos de casación se señalan como normas infringidas los artículos 58. 59. 101 y 102, en relación con los artículos 62.1c) y, subsidiariamente con el artículo 63.1, todos ellos de la LRJ y PAC.

Se razona el motivo señalando que los informes iniciales favorables emitidos por la AAO fueron luego anulados y sustituidos por otro de 12 de diciembre de 1994, de contrario signo, en el que no se informaba favorablemente.

El carácter de acto administrativo de tales informes está fuera de toda duda, y, sin embargo, no fue notificado como disponen los artículos 58.1 y 59.1 LJRJ y PAC. Por ello la recurrente sostiene que dicho informe y las actuaciones administrativas posteriores debe declararse nulas, al amparo del artículo 62.1e) LRJ y PAC, al ser dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, o al menos su anulabilidad, según lo dispuesto en el artículo 63.1 LRJ y PAC por infracción de lo dispuesto en los reiterados artículos 58.1 y 59.1 de la misma Ley.

Asimismo, se sostiene en el motivo que se analiza que el procedimiento administrativo seguido es totalmente inadecuado, pues la Administración dicta un acto administrativo en virtud del cual se concede la ayuda, y luego la misma revisa de oficio dicho acto sin seguir el procedimiento ad hoc establecido en los artículo 102 y ss. de la LRJ y PAC.

El motivo anteriormente expuesto, en sus dos vertientes de falta de notificación del informe posterior y de inadecuación de procedimiento no puede ser acogido por las razones que a continuación se exponen.

En primer lugar, aunque fuera procedente la notificación de un acto de trámite como el informe de que se trata, al margen del conocimiento que proporciona el examen del expediente después de las ulteriores notificaciones y de la resolución definitiva, lo que no cabe sostener, en ningún caso, es que la notificación sea un requisito de la validez del acto, ya que sólo es, cuando corresponda, una exigencia para su eficacia (art. 57.2 LRJ y PAC). O, dicho en otros términos, un acto no notificado no incurre en causa de nulidad del artículo 62 LRJ y PAC, ni en una infracción del ordenamiento jurídico determinante de su anulabilidad, sino que la falta de notificación, simplemente, supone que la eficacia del acto quede demorada hasta que se produzca la notificación o se vean subsanados los defectos de la notificación.

En segundo lugar, no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 LGP , en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea [Unión Europea]. Es precisamente el artículo 81.9 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención (Cfr STS. 24 de febrero de 2003).

En el tercero de los motivos se alega infracción del artículo 131 LRJ y PAC, en relación con el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/85.

Se razona el motivo reproduciendo, en primer lugar, el indicado artículo 131 LRJ y PAC, y subrayando la necesidad de guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. A continuación se sostiene que la sanción impuesta por la Administración está prevista para dos actos totalmente distintos, que deben tener un régimen diferente no sólo conforme al principio de proporcionalidad, sino también con arreglo a la propia finalidad de la norma.

Uno es el supuesto de las ayudas solicitadas y ya percibidas y otro diferente el de las ayudas que el propio organismo actuante entendía que no procedían. Y, sin embargo, la Administración trata por igual ambos supuestos contribuyendo con su intervención a la imposición de una sanción por importe de más de trescientos cincuenta millones de pesetas

La recurrente "consideró que tenía derecho a las ayudas, y así se lo confirmó la propia Administración, que se las concedió previo informe favorable. Con este precedente VIGOMI, S.A. siguió pidiendo las ayudas, dado que si seguían concurriendo las mismas circunstancias, y proporcionaba la misma información, no debería seguir problema alguno".

La Administración es la que cambia de criterio inicial y posteriormente decide que no procedían las ayudas. "Si desde el primer momento hubiera denegado las ayudas, el número de kilogramos de aceite determinantes para el cálculo del importe de la sanción sería muy inferior al efectivamente aplicado".

Entiende la recurrente que ha existido una doble negligencia de la Administración causante de perjuicio: primero haber emitido un informe confirmando la procedencia de las ayudas, y segundo por haber esperado a que se formularan las solicitudes de ocho meses para imponer las sanciones.

La sanción debe aplicarse exclusivamente a la ayuda que ha sido efectivamente percibida y que después se considera que era improcedente. Pero en ningún caso debe aplicarse a lo que es una simple petición: "por el mero hecho de formular la petición no debe imponerse una sanción tan sumamente elevada, especialmente, cuando ya anteriormente, en supuesto idéntico, había sido concedida". Por tanto, dado que en el presente caso, sólo se ha reconocido la ayuda correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 1994, el importe total de los kilogramos por el que se ha de imponer la sanción ascendería a 405.621 kilogramos.

Advierte, en fin, la recurrente que la sentencia de instancia afirma que no se ha llevado a cabo por la parte actividad probatoria alguna encaminada a desvirtuar las imputaciones y la graduación de la sanción, cuando la realidad es que propuso una serie de pruebas encaminadas a acreditar la falta de proporción de la sanción impuesta que fueron sistemáticamente denegadas por el Tribunal a quo.

El motivo expuesto debe ser rechazado.

La proporcionalidad, perteneciente específicamente al ámbito de la sanción, constituye uno de los principios que rigen en el Derecho Administrativo sancionador, y representa un instrumento de control del ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración dentro, incluso, de los márgenes que, en principio, señala la norma aplicable para tal ejercicio. Supone ciertamente un concepto difícilmente determinable a priori, pero que tiende a adecuar la sanción, al establecer su graduación concreta dentro de los indicados márgenes posibles, a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción, tanto en su vertiente de la antijudicidad como de la culpabilidad, ponderando en su conjunto las circunstancias objetivas y subjetivas que integran el presupuesto de hecho sancionable -y, en particular, como resulta del artículo 131.3 LRJ y PAC, la intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia-. (SSTS 19 de julio de 1996, 2 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999, entre otras muchas). En el presente caso, no es posible considerar como elementos que rebajen la antijuridicidad o la culpabilidad de la conducta sancionada los que se señalan en el motivo que se examina, sobre todo si se tiene en cuenta el mecanismo establecido por la normativa europea para la concesión de la ayuda de que se trata.

Dicha normativa señala unos requisitos para la solicitud de ayuda y establece un plazo para el pago del importe de la ayuda a contar desde la presentación de aquélla. Incluso, prevé el anticipo tan pronto como el interesado presente con su solicitud una certificación acreditativa de la constitución de aval igual al importe de la ayuda, sin perjuicio, claro está, de las ulteriores comprobaciones y controles que se encomienda a la AAO (arts. 9, 11 y 12 del Reglamento CEE 2677/1985 y Orden de 24 de septiembre de 1990).

Por tanto, se otorga al solicitante un margen de confianza respecto al cumplimiento de los requisitos a los que se supedita la ayuda; marco de confianza que no debe ser defraudado. O, dicho en otros términos, el aprovechamiento de la confianza inicial que el sistema normativo de solicitud y concesión de la ayuda deposita en el solicitante no puede traducirse en un criterio a considerar para la atenuar la responsabilidad. Esto es, no atenua la responsabilidad la simple constatación de una conducta consistente en la presentación de solicitudes que incluyen partidas de aceite de oliva para las que no se dispone de la correspondiente documentación acreditativa de la adquisición del producto a granel y su posterior venta ya envasado. Sólo un retraso apreciable e injustificado en las comprobaciones administrativas podría servir, en los términos de la argumentación utilizada por la recurrente, para fundamentar una disminución de la sanción impuesta, que, sin embargo, no puede entenderse que se haya producido en este caso teniendo en cuenta el tiempo transcurrido en la tramitación del expediente.

Por otra parte, ha de considerarse que la sanción pecuniaria contemplada en el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985, según la redacción dada por el Reglamento CEE 643/1993, es entre tres y ocho veces el importe de la ayuda, por lo que la sanción no se ha aplicado en el grado máximo, y que la resolución administrativa razona adecuadamente los criterios de graduación o de individualización de la sanción que considera aplicables en función de la intencionalidad de la conducta e importancia de la infracción.

El último de los motivos es por infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución y 3.1 LRJ y PAC que consagran la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y la necesidad de que la Administración sirva con objetividad los intereses generales.

Y como "prueba" de la vulneración de tales artículos se señala la incoación de un expediente sancionador con posterioridad a que el acto administrativo en que la supuesta infracción denunciada se fundaba adquiriera firmeza. Posteriormente el órgano administrativo reabre el expediente, sin tener en cuenta que dicha resolución administrativa era objeto de recurso contencioso-administrativo.

En el procedimiento sancionador se propone una sanción de 365.281.845 pesetas, suma exorbitada dadas las circunstancias del caso.

La falta de objetividad queda patente con el informe que rectifica los anteriores favorables a la concesión de la ayuda, sin que se entienda qué puede motivar el cambio de criterio de la Administración. Y, asimismo, con la incorporación por la AAO a la documentación requerida por la Audiencia Nacional de una serie de documentos no reclamados por dicho órgano judicial con la única finalidad de restar valor probatorio a lo solicitado e imponer a toda costa a VIGOMI S.A. la sanción objeto del recurso.

El motivo no puede acogerse. En él se alude a una actuación de la Administración que encuentra su explicación en la relación existente entre la tipificación establecida en el artículo 12.6 del Reglamento CEE 2677/1985, según la redacción dada por el Reglamento CEE 643/1993, y la resolución denegatoria, total o parcial, de las ayudas solicitadas. Y ocurre, como se ha señalado que la resolución de la Dirección General del Fondo Español de Garantía Agrícola, de 7 de febrero de 1996, denegatoria de las ayudas, resultaría confirmada con la desestimación del recurso contencioso-administrativo núm. 771/1996 interpuesto contra ella, efectuada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 22 de abril de 1998, que devendría firme como consecuencia de la inadmisión del recurso de casación interpuesto, acordada en Auto de esta Sala de 4 de junio de 1999.

En lo demás la argumentación del motivo o bien supone la reiteración de quejas ya rechazadas con ocasión del análisis de los anteriores motivos, como son la de la desproporción de la sanción impuesta o el cambio de criterio de la Administración, que responde simplemente a la comprobación ulterior del incumplimiento de los requisitos a los que supeditaba la ayuda; o bien supone una invocación retórica e intrascendente de los principios de interdicción de la arbitrariedad y de exigencia de objetividad de la Administración que no pueden considerarse quebrantados por el hecho de que la AAO complemente la documentación solicitada con la incorporación de documentos relacionados con la solicitud.

Las razones expuestas justifican el rechazo de los motivos de casación y la desestimación del recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,