STS, 29 de Junio de 2005

Ponente:MARGARITA ROBLES FERNANDEZ
Número de Recurso:393/2001
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:29 de Junio de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSOS DE CASACIÓN. Los actores parecen olvidar el carácter extraordinario del recurso de Casación pretendiendo básicamente que se vuelva a entrar en el examen de las cuestiones planteadas en la instancia, sin precisar cuáles son las infracciones y vulneraciones de preceptos o doctrina jurisprudencial que se supondría realizados por la Sentencia de instancia, articulando su escrito de recurso como si se pretendiera que el recurso de Casación fuera una segunda instancia, que es a lo que conduciría la argumentación que vierten en su escrito de recurso y que antes se ha resumido en lo esencial. Se desestima el contencioso administrativo. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Junio de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 393/01 que ante la misma pende de resolución interpuesto por la representación procesal de D.Eugenio y otros, contra sentencia de fecha 18 de Octubre de 2.000 dictada en los recursos acumulados 4/1503/98 y 6/119/99 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional. Siendo parte recurrida el Abogado del Estado en la representación procesal que ostenta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Se da aquí por reproducido el contenido del fallo desestimatorio de la Sentencia recurrida, así como el de todos los demandantes que en ella figura, hoy recurrentes en los presentes autos.

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia la representación procesal de D.Eugenio, presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación en el que solicitaba la estimación de su recurso, declarando la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, y se fijasen las indemnizaciones solicitadas.

CUARTO

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplaza a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición.

QUINTO

Evacuado el trámite de oposición conferido al Abogado del Estado, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 22 de Junio de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Margarita Robles Fernández, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por la representación de D.Eugenio y otros seiscientos setenta y cuatro pensionistas y afiliados al "Régimen de Previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria y de accidentes de trabajo" se interpone recurso de casación que, pese a las alegaciones del Abogado del Estado en relación a la cuantía ha sido admitido por Auto de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo por Auto de 15 de Julio de 2.004, contra Sentencia dictada el 18 de Octubre de 2000 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por aquellos contra la desestimación presunta de las reclamaciones formuladas ante los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Trabajo y Asuntos Sociales (recursos números 4/1502/98 y 4/1502/99) que fueron acumulados y admitidos a trámite mediante auto de 17 de marzo de 1.999. En la demanda presentada los actores pidieron la anulación de las resoluciones presuntas impugnadas y la declaración del derecho a ser indemnizados por la Administración del Estado de los daños y perjuicios causados, fijando la cuantía indemnizatoria a satisfacer por la Administración a los demandantes que ostentan la condición de pensionistas en los siguientes importes:

- La cantidad mensual en pesetas (con catorce pagas anuales) que corresponda por la aplicación del régimen AMF-AT en concepto de pensión de jubilación, incapacidad, viudedad u orfandad en la cuantía que resulte de la prueba practicada.

- El abono de los atrasos desde que las pensiones dejaron de ser satisfechas hasta la fecha en que se dicte Sentencia.

- Respecto a los afiliados cotizantes la indemnización consistiría en el importe de las cotizaciones actualizadas realizadas al régimen AMF-AT.

Subsidiariamente en cuanto a los pensionistas y de modo principal para los afiliados cotizantes, se solicita que se establezca que son bases para la determinación de la cuantía de la indemnización cuya definitiva concreción quedará diferida al periodo de ejecución de sentencia, las siguientes:

- En cuanto a los pensionistas, la pensión que vengan percibiendo, a satisfacer con efectos de 1 de diciembre de 1.997 y en los propios términos en que viene reconocida en la normativa AMF-AT.

- En cuanto a los activos cotizantes, que garantice que en el momento de generar el derecho a las correspondientes pensiones del régimen AMF-AT, le serán satisfechas.

Para la adecuada comprensión de la cuestión planteada, los actores partían de su pertenencia al Régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-farmaceútica y de accidentes de trabajo (abreviadamente régimen AMF-AT) que fue instaurado por Orden de 7 de Diciembre de 1.953 del Ministerio de Trabajo, que estuvo en vigor hasta el 31 de Diciembre de 1.999, y en la que todos vinieron cotizando a través de la oportuna detracción realizada por la entidad aseguradora de asistencia sanitaria para la que prestaban sus servicios, al abonarles las retribuciones ingresándolas en la entidad titular del régimen AMF-AT, que era según la Orden Ministerial de 7 de Diciembre de 1.953 Previsión Sanitaria Nacional (PSN). El Tribunal "a quo" centra la cuestión debatida señalando que la representación de los demandantes formuló reclamación de responsabilidad solidaria de la Administración General del Estado con Previsión Sanitaria Nacional al objeto del cumplimiento de todas las obligaciones del régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria y de accidentes de trabajo, aprobado por OM de 7 de diciembre de 1.953 y, en consecuencia: a) respecto de quienes tengan la condición de pensionistas y beneficiarios en el momento de resolver, asuma el pago de la totalidad de las prestaciones devengadas desde 30 de noviembre de 1997 y que puedan devengarse en el futuro con arreglo al referido régimen de previsión; b) proceda a dictar una norma que transforme el régimen en otro dotado de solvencia y en el que se reconozcan como derechos adquiridos las cotizaciones efectuadas, que afecte a quienes tengan la condición de afiliados cotizantes en el momento de adoptarse tal disposición.

Ante la desestimación presunta de la reclamación así formulada, se interpuso recurso contencioso administrativo, resumiendo el Tribunal "a quo" la esencia de la argumentación de los recurrentes en los siguientes términos:

"A.- Que desde 7 de diciembre de 1.953 hasta 31 de diciembre de 1.999 estuvo vigente el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria y de accidentes de trabajo, cuya titularidad correspondía a Previsión Sanitaria Nacional, que recibía las cotizaciones y debía abonar las prestaciones; que los demandantes ostentan o bien la condición de pensionistas o la de médicos en activo afiliados y cotizantes a dicho régimen, habiendo generado los primeros derecho a pensión en los términos fijados en Sentencias de 4 de enero y 4 de abril de dos mil, de los Juzgados de lo Social números 25 y 37 de los de Madrid; que Previsión Sanitaria Nacional dejó de satisfacer las mencionadas prestaciones desde noviembre de 1997 y que los demandantes que no han generado derecho a la pensión, continuaron cotizando al expresado régimen de previsión hasta 31 de diciembre de 1.999.

B.- Que la actuación de la Administración General del Estado a través de los Departamentos ministeriales a los que se dirigió la reclamación previa, determina que deba responder solidariamente con Previsión Sanitaria Nacional de las prestaciones de los pensionistas y de las cuotas aportadas por los afiliados al régimen de previsión de que se trata. Y que aún en la hipótesis de que la citada entidad no fuera deudora del régimen de previsión, concurren todos los requisitos en virtud de los cuales la Administración General del Estado ha incurrido en responsabilidad patrimonial respecto de las prestaciones y garantía futura del mismo.

C.- Que la lesión sufrida por los pensionistas y beneficiarios del régimen de previsión de que se trata es la pérdida de las pensiones devengadas conforme a dicho régimen desde noviembre de 1.997, en que unilateralmente Previsión Sanitaria Nacional, respaldada por las decisiones de la Dirección General de Seguros, dejó de satisfacer dichas pensiones. Y la lesión sufrida por los afiliados cotizantes ha quedado concretada, en virtud de la Disposición Adicional decimoctava de la Ley 55/1999, en la pérdida de todas las cotizaciones efectuadas al régimen de previsión hasta el 31 de diciembre de 1.999.

D.- Que existe relación de causalidad entre la actuación o omisión de la Administración del Estado y la lesión sufrida por los reclamantes, ya que la adecuada vigilancia y ejercicio de sus potestades por parte del Ministerio de Sanidad y Consumo y, sobre todo, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, hubiera determinado la adopción de las medidas correctoras en orden a la plena solvencia del sistema y suficiencia financiera del mismo. Y por otro lado, si el Ministerio de Economía y Hacienda hubiera exigido la separación económico-financiera y contable del régimen de previsión AMF-AT en Previsión Sanitaria Nacional, en el ejercicio de las potestades que le confería, conjuntamente con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, la Disposición Final Segunda de la Ley 33/1984, antes de autorizar la transformación de Previsión Sanitaria Nacional; si no hubiera autorizado administrativamente esa transformación sin contar con el concurso del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y, en todo caso, sin haber llevado a cabo previamente la referida separación patrimonial y sí, finalmente, fundado en unas causas erróneas de conceptuación como régimen de seguridad Social, no hubiera autorizado un plan de rehabilitación que omite cualquier reconocimiento de obligaciones con cargo al régimen de previsión AMF-AT, los reclamantes hubieran seguido percibiendo sus cotizaciones con cargo al mismo."

Es decir, la parte actora sostenía que la adecuada vigilancia y ejercicio de las potestades atribuidas al Ministerio de Sanidad y Consumo, así como al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales hubiera determinado la adopción de medidas correctoras para la plena solvencia del sistema y suficiencia financiera del mismo.

En concreto respecto al Ministerio de Sanidad y Consumo, la responsabilidad que se le atribuye se derivaría de la falta de ejercicio de las competencias propias en la materia, al no vigilar el exacto cumplimiento de los contratos de prestación de Servicios y no comprobar que se habían allegado correctamente recursos al sistema que, ulteriormente, devino deficitario y ello pese a que a dicho Departamento correspondería controlar el ingreso en el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria, velando por el cumplimiento por parte de las entidades aseguradoras, de la obligación de retener el 12 por ciento de las retribuciones de los médicos afectados, y de la correcta utilización del modelo de contrato aprobado por el propio Ministerio.

La Sentencia de instancia rechaza tal pretensión, argumentando:

"Sin embargo, la Subdirección General de Planificación y Presupuestos del Ministerio de Sanidad y Consumo, tras citar las órdenes de 7 de mayo de 1.957 y 14 de enero de 1.964, informa:

A.- Que no es responsabilidad del Ministerio de Sanidad el control de la retención del 12 por ciento de las retribuciones a cargo exclusivo de los facultativos y entidades aseguradoras para su ingreso en la Mutualidad de Previsión Sanitaria Nacional.

B.- Que el modelo de contrato fue confeccionado por el Consejo General de Colegios de Médicos y la Mutualidad Laboral de Previsión Sanitaria.

C.- Que el control y seguimiento de las retenciones no satisfechas y los medios o recursos de que dispone esa Mutualidad no corresponde al Ministerio de Sanidad y Consumo.

D.- Que entre las competencias del Ministerio de Sanidad y Consumo se encuentra entender de las reclamaciones planteadas en el orden sanitario por el asegurado o por el personal médico auxiliar facultativo, así como el control de los contratos médicos facultativos de arrendamientos de Servicios socioprofesionales y laborales suscritos con las entidades aseguradoras de asistencia sanitaria.

En virtud de lo expuesto y de lo establecido en la normativa de aplicación, la competencia atribuida a dicho Departamento venía circunscrita a la inspección de los Servicios Sanitarios que las entidades inscritas y autorizadas para operar prestaban a sus asociados con el fin de garantizar en todo momento su debida eficacia. De donde se desprende la falta de nexo causal entre el ejercicio de tales competencias y la lesión aducida por los reclamantes".

SEGUNDO

En lo que se refiere a la actuación del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales consideraba la parte demandante que ante la absoluta inactividad del mismo en el ejercicio de las competencias normativas y de supervisión que tenía atribuidas (Orden Ministerial de 7 de Diciembre de 1.953; Resoluciones de 22 de Diciembre de 1.953 y 10 de Septiembre de 1.963, de la Dirección General de Previsión) debía responder de las lesiones ocasionadas a los reclamantes por la falta de satisfacción de las prestaciones que con arreglo al régimen AMF-AT le correspondían o de la cobertura que, según dicho régimen, había de tener lugar, y añadía que dicho Departamento no había adoptado medidas de reajuste financiero, ni disposiciones complementarias, ni inspección ni, en definitiva, ninguna medida de control del expresado régimen, inactividad que considera determinante de la situación de déficit del mismo.

También el Tribunal "a quo" rechaza sus pretensiones respecto a dicho Ministerio señalando:

"Obra, al respecto, en el proceso un informe de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social en relación con la reclamación administrativa de que se trata, en el que se explica:

A.- Que la Orden Ministerial de 7 de diciembre de 1.953 vino a autorizar a la aseguradora la cobertura, mediante sustitución, de parte de la protección social obligatoria establecida entonces por el Estado, cobertura dispensada por la entidad en nombre y por cuenta propios.

B.- Que atendido lo establecido en el art. 3 del Real Decreto 1.888/96, sobre Estructura y Competencias del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, así como en la disposición transitoria octava de la Ley General de la Seguridad Social de 20 de junio de 1.994 y en el Real Decreto 2248/85, de integración de entidades sustitutorias, dicho Departamento carece de competencia en relación con el régimen de previsión AMF-AT, al quedar circunscrito a la integración en Régimen General de la Seguridad Social de la acción protectora sustitutoria, de acuerdo con lo establecido en la disposición transitoria 8ª de la Ley General de la Seguridad Social, que reproduce lo establecido en sus predecesoras sobre la materia, así como en las disposiciones finales 1ª y 2ª del Real Decreto 1879/78, y en el Real Decreto 2248/85, que regula las condiciones aplicables a los procesos de integración.

Por lo demás, Previsión Sanitaria Nacional se dirigió por primera vez a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad, según informa este centro directivo, en 22 de Julio de 1.993, comunicando la situación de desequilibrio económico del denominado régimen AMF-AT, a lo que aquel respondió mediante oficios de 20 de octubre de 1.994 y 16 de febrero de 1995 haciéndole saber su condición de entidad sustitutoria y que el procedimiento a seguir era la iniciación del proceso de integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos amparados por el sistema sustitutorio. Asimismo se la requirió para que procediera a elevar el contenido de la protección dispensada hasta los niveles obligatorios comprendidos en la acción protectora de la Seguridad Social, a hacer en el orden financiero y contable la separación de la protección sustitutoria de la Seguridad Social de la protección voluntaria o complementaria, a aplicar coeficientes reductores en la cotización a la Seguridad Social y a elaborar censos de activos y pasivos para iniciar el proceso de integración de los mismos, sin que Previsión Sanitaria Nacional diera cumplimiento a ninguno de tales requerimientos. Posteriormente, con fecha de 28 de enero de 1.997, la entidad se dirige nuevamente a dicho Departamento, solicitando la creación de un grupo de trabajo para adoptar medidas de ajuste económico o para traspasar la cobertura en su integridad a la Seguridad Social, sin asumir costes de ninguna clase e incluyendo a sujetos y obligaciones ajenas a la Seguridad Social. Mediante oficio de 27 de Mayo de 1.997, se reiteró la reclamación de los censos de activos y pasivos con objeto de proceder a la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos comprendidos en el Sistema sustitutorio.

Una vez que la Dirección General de Seguros adoptó medidas de control especial al amparo de lo dispuesto en el art. 39 de la Ley 20/1995, los Administradores Provisionales se dirigen de nuevo a dicho centro directivo mediante escrito de 10 de Junio de 1.997, instando la adopción de medidas ante el desequilibrio patrimonial de la entidad, iniciándose en su virtud expediente de integración en cuyo curso vino a recabar de aquella información complementaria para ajustar los censos al campo de aplicación del Régimen General. La entidad, además de no facilitar la información requerida, vino a solicitar la adopción de medidas consistentes en la provisión de fondos o en la integración de todos los colectivos en la Seguridad Social, incluidos aquellos ajenos al campo de aplicación del sistema sustitutorio, y sin efectuar la compensación exigida legalmente. El repetido Centro directivo informa que mediante oficio de 31 de julio de 1.997 se hizo saber a la entidad la pendencia del procedimiento de integración, como única actividad incluida en el ámbito de sus competencias, manteniendo la propia entidad sus obligaciones de cobertura hasta la culminación del proceso, sin que aquella prestara colaboración para la sustanciación del mismo. El detalle de todas cuyas actuaciones se encuentra documentado en el Anexo II del expediente administrativo emitido por la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.

Se tiene, pues, que en el régimen de previsión cuya gestión fuera encomendada a Previsión Sanitaria Nacional por Orden de 7 de diciembre de 1.953 y que vino a regularse posteriormente por Resolución de 10 de septiembre de 1.963, se atribuía a la Inspección de Trabajo la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones impuestas a dicha entidad, manteniendo ésta de forma autónoma la protección social obligatoria del colectivo de profesionales afectado, sin que dicha situación experimentara cambio alguno tras la promulgación de la Ley de Seguridad Social de 1.966, salvo que según la Disposición Transitoria 5ª número 11 de dicha norma, las entidades que, como Previsión Sanitaria Nacional, en su régimen AMF-AT, actuaban en sustitución del sistema público de Seguridad Social, que prestaban cobertura a unos colectivos de trabajadores comprendidos en el campo de aplicación del mismo que no estaban integrados en los Seguros Sociales ni en ninguna de sus nuevas Entidades Gestoras o en las Mutualidades Laborales, tenían prevista su extinción e integración en el Régimen General o en los Especiales mencionados en su texto, según pone de manifiesto la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Social, de 28 de septiembre de 1.999, cuya reseña se ha incorporado al proceso, y que asimismo indica que aquélla entidad, después incluso de la aprobación de los textos refundidos de 20 de mayo de 1.974 y 20 de Junio de 1.994, ha continuado dispensando la protección social obligatoria de forma autónoma y ajena a la estructura del sistema de Seguridad Social de responsabilidad estatal, manteniendo en su propio patrimonio privado los recursos económicos -cuotas entre ellos- que obtenía y las rentas y gastos que éstos pudieran proporcionarle. De manera que cuando en 1993 se dirige la repetida entidad al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social comunicando la situación de desequilibrio económico del régimen de previsión que gestionaba, la actuación administrativa hubo de encaminarse a propiciar la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de los colectivos amparados por el sistema sustitutorio, porque así venía contemplado en la normativa que arranca de la Ley de Seguridad Social de 1.966, y fue desarrollada mediante Real Decreto 2248/85, aparte de poner de manifiesto la necesidad de aplicar determinados ajustes en función de lo establecido en el Decreto 1879/79, que vino a establecer las normas aplicables al funcionamiento de las entidades sustitutorias y al régimen de las prestaciones obligatorias que dispensaban.

Ha de tenerse en cuenta, además, que la obligación de poner en conocimiento de la Administración las diferencias que pudieran ofrecerse entre las previsiones técnicas realizadas y lo verdaderamente acaecido en la realidad a fin de proceder, en su caso, al consiguiente reajuste, venía impuesta a Previsión Sanitaria Nacional, a quien por tanto incumbía su cumplimiento y vigilar "el resultado que arroje el régimen establecido", según disponía la Resolución de 10 de septiembre de 1.963, la que después de atribuir la función de vigilancia del cumplimiento de las obligaciones por parte de las Entidades, de las obligaciones impuestas en sus normas, atribuía a Previsión Sanitaria Nacional el deber de cuidar del cumplimiento, por parte de las entidades afectadas, del ingreso de las cotizaciones correspondientes, y de dar cuenta a la Inspección de Trabajo a efectos de cobro de las cuotas en descubierto por la vía de apremio. La misma Resolución venía a establecer las consecuencias del descubierto en el pago de cuotas, que de ser las correspondientes a un año comportaba la privación del derecho a las prestaciones y la responsabilidad del pago de las mismas a cargo de la Entidad morosa.

En función de todo lo expuesto, no aparecen acreditados los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración que en su esfera de competencias se le atribuye por la actuación del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.".

La parte actora tambien entendía con respecto a la actuación del Ministerio de Economía que, con anterioridad a la transformación de Previsión Sanitaria Nacional en Mutua de Seguros a prima fija mediante autorización otorgada por la dirección General de Seguros en 1.995, tenía que haberse procedido a la escisión del régimen de previsión de la entidad transformada, en el aspecto económico financiero y contable, para lo que precisaba del concurso del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, conforme a la disposición final segunda de la Ley 33/1984 y señalaba que la Dirección General de Seguros aprobó mediante Resolución de 23 de Enero de 1.998 un plan de rehabilitación de Previsión Sanitaria Nacional que suponía la aceptación de que no se efectuarán provisiones matemáticas por compromisos derivados del régimen AMF-AT, sin cobertura legal para ello y sin comprobar la inexistencia de fondos afectos a dicho régimen, adoptando decisiones que correspondían al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y procedimiento más tarde mediante Orden de 23 de marzo de 1.998 (BOE 1 de mayo de 1.998) a conceder a la citada entidad una autorización para extender su actividad a diversos ramos difícilmente compatible con el plan de rehabilitación previamente aprobado. Por último entendía que la calificación del régimen AMF-AT como régimen público de previsión hace copartícipe a la Administración del Estado del funcionamiento del mismo desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial de aquella, sobre la que adicionalmente incide, según alega, el incumplimiento de la disposición adicional vigésimoquinta de la Ley 50/1998 y el previsible incumplimiento de la disposición adicional decimoctava de la Ley 55/1999.

También este planteamiento es rechazado por la Sentencia de instancia que dice:

"Sucede sin embargo, que la transformación de la entidad en mutua de seguros a prima fija fue acordada por la Asamblea General de la misma el 11 de junio de 1.994, y que en el procedimiento de autorización subsiguiente, ni los beneficiarios del régimen de previsión ni los mutualistas privados de la entidad formularon objeción, reclamación o reserva respecto de la situación del mismo, durante el trámite de información pública, según informe de la Dirección General de Seguros de 11 de junio de 1.998, obrante en el expediente y que pone de manifiesto que la potestad de autorización se ejercitó en la esfera estricta de competencias de dicho centro directivo, desde cuya perspectiva, la situación del Régimen público de previsión AMF-AT carecía de relevancia inmediata en el proceso de transformación, puesto que el margen de solvencia (art. 76 ROSSP) de la entidad aseguradora no ha de verse comprometido por los pasivos del régimen de previsión y el posible perjuicio del citado margen podría ser denunciado, en todo caso, por los asegurados de la mutua, únicos que se verían perjudicados por el deterioro de su solvencia, aparte de que en la fecha de la transformación no existía indicio alguno que permitiera cuestionar la regularidad de la gestión del régimen por la entidad aseguradora.

En el mencionado informe se destaca que al tiempo de producirse la transformación, la separación patrimonial tenía ya un manifiesto reflejo contable desde hacía varios años, en tanto que las cuentas de la aseguradora no reflejaban la situación del régimen ni la posición, como gestora o administradora, de Previsión Sanitaria Nacional respecto del mismo, sino sólo los activos y pasivos del patrimonio propio de la aseguradora.

En cualquier caso, como queda dicho, la inspección girada a Previsión Sanitaria Nacional puso de manifiesto que hasta el ejercicio de 1.996 dispuso de fondos suficientes para hacer frente a las prestaciones causadas y que debido al sistema de reparto aplicado y a la ausencia de nuevas incorporaciones era previsible la consunción de aquéllos, situación que se produjo a finales del siguiente año, por lo que la actuación administrativa con ocasión de la transformación de la entidad y de la aplicación del plan de rehabilitación, lo mismo que el incumplimiento del mandato legislativo contenido en la DA vigésimoquinta de la Ley 50/1998, no guardan relación de causalidad adecuada con la lesión que se aduce. Lesión que, por otra parte, ha tratado de repararse por el cauce específico de la relación de seguro,mediante el ejercicio de acciones ante la jurisdicción del Orden Social contra Previsión Sanitaria Nacional y que fueron en parte satisfechas a través de las Sentencias judiciales de 4 de enero y de 4 de abril de dos mil, aportadas por la parte demandante y que privan de fundamento a la acción de responsabilidad patrimonial aquí deducida, al reconocer a los accionantes el derecho a percibir las prestaciones del régimen AMF-AT, en la cuantía que concretan y a cargo de dicha entidad, luego de rechazar la excepción de falta de listisconsorcio pasivo necesario por el hecho de no haberse dirigido la pretensión, entre otros, contra la Administración del Estado, y de proclamar la responsabilidad la mencionada entidad. La primera de cuyas Sentencias viene a establecer que resulta intrascendente que las prestaciones causadas fueran prestaciones sustitutorias del Sistema de Seguridad Social, a efectos de la integración en el mismo, pues nada de ello se ha previsto, y por tanto, el derecho ostentado por los demandantes debe ser satisfecho por la Mutualidad, como lo venía haciendo hasta que por puras razones de falta de tesorería dejó de hacerlo en octubre de 1.997. Y la segunda de las citadas Sentencias vino a señalar que "actualmente no existe ni integración de los mutualistas de PSN en la Seguridad Social ni obligación concreta de la Administración del Estado por el Régimen que gestionaba la demandada.... y sin que el hecho de que la Disposición Adicional decimoctava de la Ley 55/1999 haya derogado el Régimen AMF-AT, incida sobre la reclamación objeto de estos autos sobre derecho a pensiones en tiempo anterior a dicha Ley, y ello porque lo cuestionado en estos autos no llevará consigo.... obligación alguna para el Estado, el Instituto Nacional de la Seguridad Social o la Tesorería General de la Seguridad Social."

Por último, el eventual incumplimiento de la disposición adicional décimoctava de la Ley 55/1999, por la que se extingue el régimen de previsión de que se trata y se encomienda a la Administración la determinación reglamentaria de los derechos que corresponden a los interesados como consecuencia de la liquidación y extinción de aquel, constituye una cuestión nueva, no planteada en vía administrativa y que, por tanto, no puede examinarse en el proceso contencioso administrativo entablado.".

TERCERO

Los recurrentes en su prolijo y extenso recurso de casación articulan un único motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) de la ley jurisdiccional, considerando infringidos el art. 106.2 de la Constitución; art. 139 y 141 de la Ley 30/92 y su desarrollo reglamentario por Real Decreto 429/1993 y jurisprudencia que los desarrolla. Ante la extensa argumentación que se contiene en el escrito de recurso, no debe olvidarse en primer lugar que el recurso de casación es un recurso extraordinario, exclusivamente encaminado a la verificación de la correcta interpretación y aplicación del derecho realizada por la Sentencia de instancia, en el ámbito del cual no puede volver a plantearse en su integridad, como si de una segunda instancia se tratase,la cuestión debatida, como parecen hacer los recurrentes cuando al señalar, por ejemplo, que el régimen AMF- AT es un sistema de previsión social no integrado en la Seguridad Social, o al hablar de la inexistencia de patrimonio separado en PSN afecto al régimen AMF-AT, dicen que se remiten íntegramente a su escrito de demanda "al objeto de evitar reiteraciones innecesarias".

Nada cabe, pues, decir en esta sede casacional sobre las consideraciones que los actores vierten y que no son sino una reproducción de las consideraciones que efectuaban en su demanda.

Se ha dicho ya, que el recurso de Casación es un recurso extraordinario que tiene por objeto verificar la correcta interpretación y aplicación que del derecho efectúa el Tribunal "a quo", razón por la cual los recurrentes al articular los motivos de casación, deben precisar cuáles son las normas jurídicas o doctrina jurisprudencial que se considera infringida por la Sentencia de instancia, argumentando y precisando cuáles son las razones en las que basan esa supuesta infracción y precisando la materialización de la misma.

En el presente supuesto, los actores en un escrito de amplísima extensión formulan, como se ha dicho, un único motivo de recurso al amparo del art. 88.1.d) por supuesta infracción por parte de la Sentencia recurrida de los arts. 106.2 CE y 139 y ss. de la Ley 30/92, lo que les lleva genéricamente a concluir que existiría responsabilidad patrimonial de los Ministerios de Sanidad y Consumo y Trabajo y Asuntos Sociales. Sin embargo, si se examina el escrito de recurso, donde como se ha dicho hay en esencia una repetición de la fundamentación jurídica contenida en el escrito de demanda, se observa que esas amplias disquisiciones repetitivas, que al efecto se hacen para justificar lo que para ellos serían actuaciones determinantes de la responsabilidad patrimonial de los Ministerios citados, no van acompañadas de la necesaria precisión exigible para la viabilidad del recurso de Casación, respecto a las vulneraciones de los preceptos que dicen estimar infringidos por parte de la Sentencia de instancia.

Así, por lo que se refiere al Ministerio de Sanidad y Consumo señalan que es el autor de la norma que posibilita en el seno de la organización colegial, que los médicos que formen parte del cuerpo facultativo propio de las entidades aseguradoras de asistencia sanitaria puedan acordar su ingreso, por mayoría, en el régimen de AMF-AT de PSN (artículo 15 de la Orden de 14 de enero de 1.964) a cuyo amparo se realizaron las incorporaciones a dicho régimen de la mayor parte de los recurrentes. Igualmente dicen, es el autor de la norma imperativamente impuesta como cláusula de contrato en virtud de la cual, una vez acordado por mayoría pertenecer al régimen en cuestión, obligaba a la entidad aseguradora a la que prestase sus servicios el médico en cuestión "a retener el 12 por 100 de las retribuciones, a cargo exclusivo de los interesados, para ser ingresados en la Mutualidad referida" (apartado 16 del Modelo de Contrato aprobado por la Orden de 30 de mayo de 1.967). Por ello consideran que dicho Ministerio debía controlar: que el ingreso, en el régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria que posibilita el art. 15 de la Orden de 14 de enero de 1.964, se ajustase a la norma que lo regulaba; que las entidades aseguradoras a las que prestase sus servicios el médico afectado por tales acuerdos, cumplían la obligación de retener el 12% de las retribuciones de todos los médicos afectos, tal como imponía el apartado 16 del Modelo de Contrato aprobado por la Orden de 30 de mayo de 1.967 y que era correctamente utilizado el Modelo de Contrato que el propio Ministerio había aprobado.

Por lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, los recurrentes la basan en su escrito de recurso de Casación, en la no realización del ajuste financiero del régimen AMF-AT. Entienden que la Norma 14ª de la Resolución de 22 de diciembre de 1.953 de la dirección General de Previsión y, en los mismos términos, la Norma 48ª d) de la Resolución de 10 de septiembre de 1.963 de la propia Dirección General de Previsión imponían al Ministerio de Trabajo la realización del reajuste financiero del régimen AMF-AT tras el examen del estudio remitido por PSN en cuanto a diferencias que puedan ofrecerse entre las previsiones técnicas realizadas y lo verdaderamente acaecido en la realidad. Consideran que si tal reajuste hubiera servido para restablecer el equilibrio financiero del régimen AMF-AT y dicho Ministerio era el competente para acordar el citado reajuste, la ausencia total, consciente y reconocida de cualquier decisión al respecto le hace responsable del daño que tal desequilibrio les ocasionó y en concreto entienden que hubo una falta de ejercicio de las competencias -ya normativas, ya de supervisión- que le atribuye la regulación específica del régimen AMF- AT, lo que se habría agravado al conocer la situación de desequilibrio financiero del régimen AMF-AT desde el 22 de Julio de 1.993.

También argumentan al fundamentar el único motivo de recurso de casación que hubo una actuación del Ministerio de Economía determinante de la responsabilidad patrimonial de la Administración al no exigir la separación del régimen AMF-AT antes de autorizar la transformación del PSN. En concreto dicen que "al dictarse la Orden Ministerial autorizando la transformación sin solventar tal problema, la Administración General del Estado (en su órgano el Ministerio de Economía y Hacienda) asumió la responsabilidad de todas las consecuencias desfavorables que en dicho régimen se manifestasen desde el mismo momento de la transformación, de modo que en virtud de tal autorización administrativa una mutua de seguros a prima fija seguía gestionando el régimen AMF-AT, lo que supondría dos consecuencias anómalas: en primer lugar, que un régimen de tal índole únicamente podría haber sido gestionado por una mutualidad de previsión social, nunca una mutua de seguros a prima fija; en segundo lugar, que antes de proceder a la transformación -y con el objeto de evitar ese problema- debiera haber procedido a la separación económico-financiera y contable del régimen AMF-AT, a cuyos efectos precisaba del concurso del entonces Ministerio de Trabajo y Seguridad Social".

Añaden también que la Dirección General de Seguros, por Resolución de 23 de enero de 1.998, aprobó un plan de rehabilitación de PSN en el que se contemplaba que no van a ser satisfechas obligaciones por el "régimen de previsión de los médicos de asistencia médico-sanitaria y de accidentes de trabajo" justificando con tal resolución que no se realizasen pagos a los pensionistas de dicho régimen siendo así que: en primer lugar, existe una norma que imperativamente impone tales pagos (cual es la Orden de 7 de diciembre de 1.953), y , por el contrario, no existe cobertura legal de ningún tipo para justificar la no atención de tales pagos; en segundo lugar, porque aún en la hipótesis de que se admitiera la afectación exclusiva de fondos en que se basa la Dirección General de Seguros, habría dictado su resolución sin previamente ordenar actuación inspectora de cuyo resultado se desprendiera la inexistencia de fondos afectos a dicho régimen; finalmente, porque habría adoptado decisiones que la normativa en vigor atribuye a otro Departamento ministerial distinto, cual es el actual Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, lo que determina, además de los vicios inherentes a la falta de competencia, una lesión a mis representados. El Plan de rehabilitación sería además contrario a la Orden de 23 de marzo de 1.998, del Ministerio de Economía y Hacienda, de autorización para operar en los ramos de accidentes y enfermedad (excluida la asistencia sanitaria) a la entidad "Previsión Sanitaria Nacional, PSN, Mutua de Seguros y Reaseguros a Prima Fija".

Por último concluyen que habría motivos añadidos de responsabilidad patrimonial de la Administración General del Estado "por incumplimiento de la Disposición adicional vigésima quinta de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social que imponía al Gobierno la presentación al Parlamento (en concreto, a la Comisión de Economía, Comercio y Hacienda del Congreso de los Diputados) de un informe sobre el régimen AMF-AT así como sobre las "posibles soluciones a la situación por la que atraviesa" el mismo. Así como un incumplimiento de la Disposición adicional decimoctava de la Ley 55/1999 tratando de buscar soluciones, aún cuando reconocen que dicha cuestión se planteó después del escrito de conclusiones.

CUARTO

De la argumentación así expuesta contenida en el recurso de Casación, debería concluirse, como se ha expuesto anteriormente, que los actores parecen olvidar el carácter extraordinario del recurso de Casación pretendiendo básicamente que se vuelva a entrar en el examen de las cuestiones planteadas en la instancia, sin precisar cuáles son las infracciones y vulneraciones de preceptos o doctrina jurisprudencial que se supondría realizados por la Sentencia de instancia, articulando su escrito de recurso como si se pretendiera que el recurso de Casación fuera una segunda instancia, que es a lo que conduciría la argumentación que vierten en su escrito de recurso y que antes se ha resumido en lo esencial.

En efecto, en el apartado B del punto segundo de su escrito de recurso de casación bajo la rúbrica "Crítica a los argumentos expresados por la Sentencia recurrida. cita de jurisprudencia infringida" los actores se circunscriben a expresar, lo que sería su discrepancia con la argumentación vertida por el Tribunal "a quo" al considerar que no existe responsabilidad patrimonial ni del Ministerio de Sanidad y Consumo, ni del de Trabajo y Asuntos Sociales, pero sin contraargumentar con cita de las normas que consideran infringidas por la interpretación que efectúa la Sentencia de instancia y en virtud de la cual niega, en la forma antes transcrita, la responsabilidad patrimonial con el que se demanda a los referidos Ministerios. Como se ha dicho, los actores se limitan a reiterar la argumentación y la referencia dispersa a las mismas normas a las que hacían mención en la demanda, que son aquellas en las que precisamente se basa la Sentencia de instancia, con la fundamentación jurídica transcrita en el fundamento jurídico cuarto, para denegar la responsabilidad patrimonial de la Administración que se postula, argumentación que no se combate de forma específica, limitándose los recurrentes a insistir reiterativamente en lo que se argumenta en la demanda.

Del mismo modo en la fundamentación del recurso, tampoco se cita ninguna norma que hubiera sido infringida por la Sentencia de instancia y que sirviese para desvirtuar la responsabilidad que el Tribunal "a quo" otorga a Previsión Sanitaria Nacional, al señalar que fue esta quien incumplió la Norma 18 de la Resolución del Ministerio de Trabajo de 10 de Septiembre de 1.963, sobre su obligación de velar por el cumplimiento de las obligaciones de las Entidades que debían ingresar las cuotas por los facultativos de ellas dependientes, notificando los descubiertos en su caso a la Inspección de Trabajo; tampoco se cita ninguna norma que se estime infringida cuando la Sala de instancia pone de relieve el incumplimiento por parte de PSN de cuantos requerimientos se le efectuaron y que se recogen en el oficio remitido a los autos en periodo probatorio por la Dirección General de la Seguridad Social.

En cuanto a la jurisprudencia que por los recurrentes se considera infingida en el escrito de interposición del recurso y que en él se transcribe, recoge principios generales, en materia de responsabilidad patrimonial, pero obviamente condicionada a la concurrencia de unos presupuestos que la Sentencia de instancia niega, sin que como se ha dicho, se hayan citado por los actores las normas jurídicas que deberían reputarse infringidas por la Sentencia de instancia, limitándose exclusivamente a manifestar su discrepancia con la fundamentación en esta contenida, olvidando la naturaleza del recurso de casación.

Por último y por lo que se refiere al apartado ocho del escrito de recurso, donde se habla de "responsabilidad del Gobierno por falta de cumplimiento de los mandatos legales contenidos en las leyes 50/98 y 55/99. Inexistencia de una cuestión nueva", los propios recurentes, en cuanto al supuesto incumplimiento de la primera ley, vienen a reconocer que "el daño consiste en el impago de las pensiones y la quiebra económica el sistema se produce en noviembe de 1.997" e incluso añaden "parece claro que una norma dictada en diciembre de 1.998 no ha podido causar este daño", con lo que en esencia viene a compartir la argumentación del Tribunal "a quo", aun cuando luego digan que al no darse cumplimiento al mandato contenido en dicha ley no se ha contribuido a "indemnizar el daño".

Respecto al incumplimiento del mandato contenido en la Ley 55/99, debe tenerse en cuenta que la Sala de instancia no entra a examinar el mismo, al considerarlo una "cuestión nueva" no planteada en vía administrativa. En el escrito de recurso los actores consideran que no se trataba de una "cuestión nueva" y que por tanto el Tribunal "a quo", hubiera debido pronunciarse sobre ese extremo. Sin embargo, así planteada la cuestión, es obvio que debían haber articulado un motivo de recurso de casación aduciendo la incongruencia de la Sentencia de instancia, lo que no han hecho al formular exclusivamente su único motivo de recurso, por supuesta vulneración del art. 106 de la Constitución y 139 y ss. de la Ley 30/92. No planteando como hubiera sido necesario, un motivo de recurso alegando la pretendida incongruencia de la Sentencia al no haberse pronunciado esta, según ellos, sobe el supuesto incumplimiento del mandato contenido en la Disposición adicional 18ª de la Ley 55/99, es obvio que atendido el principio de especialidad de los motivos de casación, no pueda entrarse en esta sede casacional a analizar la cuestión en esos términos planteada.

Por todo lo expuesto, el único motivo de recurso de casación debe ser desestimado.

QUINTO

La desestimación del recurso de Casación interpuesto determina en aplicación del art. 139 de la Ley jurisdiccional la imposición de una condena en costas a los recurrentes, fijándose en mil quinientos euros -1.500 ¤- la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto por lo que a los honorarios de letrado de la contraparte se refiere.

FALLAMOS

No haber lugar al recurso de Casación interpuesto por D.Eugenio y otros contra Sentencia dictada el 18 de Octubre de 2.004 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en los recursos acumulados 4/1503/98 y 6/119/99, con condena a los recurrentes al pago de las costas devengadas con la limitación establecida en el fundamento jurídico quinto.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma.Sra.Magistrada Ponente Doña Margarita Robles Fernández, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.