STS, 19 de Julio de 2006

La representación procesal de la entidad Ferrovial Agromán S.A. presentó, con fecha 18 de septiembre de 2002, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña escrito de interposición de recurso de casación contra el Decreto, de fecha 29 de julio de 2002, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Terrasa, por el que se desestimó la petición formulada por la referida entidad Ferrovial Agromán S.A. en reclamación de las cantidades 1.083.527,73 euros, 1.119.459, 23 euros y 26.445,03 euros por las obras de urbanización de la 2ª y 3ª fase del Parque Vallparadís y las obras de captación y aprovechamiento de aguas freáticas del mismo Parque, al que se adjunta copia de la resolución impugnada.

Mediante providencia de 27 de septiembre de 2002, se tuvo al Procurador por comparecido y parte en la representación ostentada y se ordenó reclamar el expediente a la Administración así como que ésta emplazase a los interesados.

Recibido el expediente administrativo, se tuvo por personado al Ayuntamiento de Terrasa y se confirió traslado de aquél a la representación procesal de la entidad recurrente para que, en el plazo de veinte días, formalizase la demanda y fijase cuantía, quien solicitó que se completase dicho expediente administrativo, a lo que se accedió, ordenándose requerir a la Administración demandada para que, en el plazo de diez días, completase el expediente según lo interesado por la recurrente, sin haberlo realizado cumplidamente, por lo que se practicó nuevo requerimiento al mismo fín hasta que, una vez recibidos los documentos interesados, se ordenó a la representación procesal de la entidad recurrente que presentase la demanda en el plazo de dieciséis días que le restaba, lo que llevó a cabo con fecha 8 de mayo de 2003, en cuyo escrito de demanda alegó que no cabe entender que la reclamación formulada por la entidad demandante tuviese por objeto impugnar un acto administrativo que ya es firme y consentido, cual fue la desestimación por silencio administrativo de las reclamaciones planteadas por Ferrovial Agromán S.A. mediante los escritos de fecha 7 de febrero de 2000, pues la nueva reclamación es diferente de aquélla, por lo que no se dirige contra ningún acto consentido y firme y, además, como tiene declarado la doctrina jurisprudencial, no cabe aplicar la teoría del acto firme y consentido a los casos de silencio administrativo, pues éste no es un verdadero acto por lo que no cabe vincular al silencio efecto jurídico material alguno, estando tal institución articulada en beneficio de los administrados, sin que en este supuesto quepa entender que entre la primera reclamación y la segunda existe identidad, para lo que basta leer una y otra, y así en la primera se pidió la declaración de nulidad de unos acuerdos por haberse omitido el cumplimiento de preceptos de obligado cumplimiento, cual es la medición de las obras con asistencia del contratista, y en el segundo se reclamó el pago de las obras realmente ejecutadas, para lo que se aportó la necesaria documentación, terminando con la siguiente súplica: «1. Se declare no conforme a derecho y, en su consecuencia, anule la resolución impugnada por la que se deniega la reclamación interpuesta por la entidad FERROVIAL AGROMAN, S.A. 2. En consecuencia, condene al AYUNTAMIENTO DE TERRASSA pagar a FERROVIAL AGROMAN, S.A. las siguientes cantidades: a) La suma de 26.445,04 ¤ en concepto de obra realmente ejecutada (la suma de 12.338.,85 ¤ en concepto de diferencias de mediciones y la cantidad de 14.106,19 ¤ en concepto de unidades nuevas de proyecto), correspondientes a las obras del proyecto de captación y aprovechamiento de aguas freáticas del Parque Vallparadís, más sus intereses correspondientes desde la fecha de la reclamación previa de 25 de junio de 2002 en la forma establecida en dicho escrito. b) La suma de 1.083.429,67 ¤ en concepto de obra realmente ejecutada (la suma de 104.938,17 ¤ en concepto de diferencias de mediciones, la cantidad de 173.156,25 ¤ en concepto de unidades nuevas de proyecto, y la suma de 805.110,25 ¤ en concepto de otras reclamaciones), correspondientes a las obras de urbanización del Parque Vallparadís, Segunda Fase, más sus intereses correspondientes desde la fecha de la reclamación previa de 25 de junio de 2002 en la forma establecida en dicho escrito. c) La suma de 1.117.032,59 ¤ en concepto de obra realmente ejecutada (la suma de 331.370,04 ¤ en concepto de diferencias de mediciones, la cantidad de 584.206,80 ¤ en concepto de unidades nuevas de proyecto, y la suma de 201.455,75 ¤ en concepto de otras reclamaciones), correspondientes a las obras de urbanización del Parque Vallparadís Tercera Fase, más sus intereses correspondientes desde la fecha de la reclamación previa de 25 de junio de 2002 en la forma establecida en dicho escrito. 3 Asimismo, se condene al AYUNTAMIENTO DE TERRASSA a devolver a FERROVIAL AGROMAN, S.A. los siguientes avales: a) El aval prestado en garantía de la ejecución de las obras de urbanización del proyecto de captación y aprovechamiento de aguas freáticas del Parque Vallparadís por importe de 6.047,39 ¤. b) Los avales prestados en garantía de la ejecución de las obras de urbanización de 2ª Fase del Parque Vallparadís, por importe de 141.482,90 ¤ y 7.690,24 ¤. c) Los avales presentados en garantía de la ejecución de las obras de urbanización de la 3ª Fase del Parque Vallparadís, por importe de 141.968,19 ¤, 269,33 ¤ y 11.056,75 ¤».

Mediante providencia de 12 de mayo de 2003 se tuvo por formalizada la demanda, de la que se ordenó dar traslado a la Administración demandada con entrega del expediente para que, en el plazo de veinte días, la contestase, quien solicitó que se le entregase copia del documento número uno presentado con dicha demanda, a lo que accedió la Sala y, una vez entregada, se requirió al representante procesal del Ayuntamiento demandado para que, en el plazo de veinte días, la contestase, quien, con fecha 12 de junio de 2003, presentó escrito ante la Sala de instancia alegando, con carácter previo, las causas de inadmisibilidad de los apartados c) y e) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional , solicitando que se dictase auto por el que se declarase inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto en cuanto a las reclamaciones de cantidad relativas a las obras de urbanización de la 2ª y 3ª fases del Parque Vallparadís y de la obras de captación y aprovechamiento de las aguas freáticas del parque, porque dicho recurso contencioso-administrativo se presentó fuera del plazo establecido en el artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional y se dirige frente a un acto que no es susceptible de impugnación por estar consentido y ser firme.

De las indicadas alegaciones previas, formuladas por la Administración demandada, se dio traslado a la representación procesal de la entidad demandante para que, en el plazo de cinco días, alegase lo que a su derecho conviniese, lo que efectuó (folio 405 de las actuaciones de instancia), aduciendo que resulta inaplicable la teoría del acto firme y consentido en los casos de silencio negativo, según la doctrina jurisprudencial que se cita, aparte de que la última reclamación planteada por la entidad demandante al Ayuntamiento de Terrassa no es una reproducción de la formulada anteriormente, no siendo la alegación relativa al pago aducible en el trámite de alegaciones previas sino propia de la contestación a la demanda, terminando con la súplica de que se desestimen las alegaciones previas y se continúe la tramitación del recurso contencioso- administrativo a fin de que la Administración demandada conteste a la demanda en el tiempo que le reste para ello.

La Sala de instancia, después de celebrar la oportuna comparecencia, dictó auto con fecha 29 de septiembre de 2003 , en el que, después de hacer en el fundamento jurídico segundo un relato de los hechos, considera que las reclamaciones presentadas por la entidad Ferrovial Agromán S.A. con fecha 26 de junio de 2002 al Ayuntamiento de Terrassa son sustancialmente idénticas a las que dicha entidad formuló al mismo Ayuntamiento con fecha 7 de febrero de 2000, y que, dado que se aquietó con la desestimación presunta de esta reclamaciones al no haber acudido ante la jurisdicción contencioso-administrativa en el plazo establecido por el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción, es decir seis meses contados a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto, los Decretos del Alcalde de Terrassa de fecha 30 de diciembre de 1999, aprobando los Proyectos de Liquidación de las Obras de la 2ª y 3ª fases del Parque Vallparadís y el Proyectos de liquidación de las Obras incluídas en el Proyecto de Captación y Aprovechamiento de las aguas freáticas de dicho Parque, son actos administrativos consentidos y firmes, por lo que consideró procedente estimar la alegación previa planteada por la representación procesal del Ayuntamiento de Terrassa.

Notificada dicha resolución a las partes, la representación procesal de la entidad Ferrovial Agromán S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de súplica, basándose sustancialmente en los argumentos ya invocados a favor de la admisibilidad de la acción ejercitada e insistiendo con nuevos razonamientos en las diferencias entre la primera y la segunda reclamación presentadas ante el Ayuntamiento de Terrassa, del que se dió traslado a la representación procesal de este Ayuntamiento, que lo impugnó, dictando dicha Sala nuevo auto, con fecha 29 de octubre de 2003 , desestimatorio del indicado recurso de súplica por las mismas razones expresadas en el auto estimatorio de la alegación previa, declarando inadmisible el recurso contencioso-administrativo, salvo en lo relativo a la devolución de los avales.

Notificada la desestimación del recurso de súplica a las partes, la representación procesal de la entidad Ferrovial Agromán S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito, solicitando que se tuviese por preparado contra el auto de inadmisión recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 19 de noviembre de 2003 , en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Terrassa, representado por el Procurador Don Adolfo Morales Hernández Sanjuan, y, como recurrente, la entidad Ferrovial Agromán S.A., representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el tercero al amparo del apartado del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la resolución recurrida en incongruencia omisiva, con infracción de lo establecido en los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica el Poder Judicial y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al no pronunciarse ni resolver sobre las cuestiones planteadas por las partes, tratándose, tanto la reclamación de las unidades de obra nueva y otras reclamaciones, como la inaplicación de la teoría de los actos firmes y consentidos en caso de silencio negativo, el enriquecimiento injusto de Administración o la expresa reserva que Ferrovial Agromán S.A. hizo en la reclamación de fecha 7 de febrero de 2000 al presentar su liquidación de obras, de cuestiones esenciales que no han tenido puntual respuesta por el Tribunal "a quo"; el segundo por haberse quebrantado con la resolución recurrida las formas esenciales del juicio por infracción de lo dispuesto en los artículos 24.1 de la Constitución, 238.3 y 240 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , ya que en dicha resolución se han venido a resolver cuestiones de fondo, que sólo cabe decidir en sentencia una vez tramitado el proceso con las debidas garantías de contradicción y prueba; y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina constitucional y jurisprudencial, recogida en las Sentencias que se citan del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, acerca de la inaplicación de la teoría del acto firme y consentido a los casos de silencio negativo, aparte de que en el caso sometido al juicio de la Sala de instancia no existe identidad entre las reclamaciones formuladas el 7 de febrero de 2000 y las de 26 de junio de 2002, ya que, entre otras razones, se reclaman también nuevas partidas que no fueron objeto de las liquidaciones practicadas por la Corporación demandada, y, en cualquier caso, lo contrario supondría un auténtico enriquecimiento injusto, terminando con la súplica de que se anule la resolución recurrida y se dicte otra por la que se desestimen las alegaciones previas planteadas por el Ayuntamiento de Terrassa.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 7 de julio de 2005 , se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que efectuó con fecha 25 de enero de 2005, aduciendo que la resolución recurrida no tenía necesariamente que contestar a todas y cada una de las alegaciones formuladas al oponerse a las cuestiones previas planteadas por el Ayuntamiento demandado, si bien la Sala de instancia dio un tratamiento adecuado a las cuatro alegaciones de la contraparte, siendo procedente resolver la cuestión planteadas por el Ayuntamiento de Terrassa en un incidente de alegaciones previas, sin que por ello se haya producido indefensión, ya que en el propio incidente la entidad demandante pudo haber propuesto la práctica de pruebas, sin que la doctrina jurisprudencial y constitucional, citada en el tercer motivo de casación, sea aplicable al caso enjuiciado ni proceda resolver en este recurso de casación las cuestiones relativas a si una reclamación es o no reproducción de la anterior ni la referida al enriquecimiento injusto, si bien todas las obras realizadas por el contratista fueron tenidas en cuenta en las liquidaciones definitivas, que devinieron consentidas y firmes, resultando intrascendente la excusa de la recurrente de presentar su liquidación de obras, siendo correcta la aplicación que ha hecho la Sala de instancia del acto consentido y firme, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 5 de julio de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Antes de entrar en el examen de los tres motivos de casación alegados por la entidad recurrente, debemos dejar perfectamente definido el acto que fue objeto de impugnación en la instancia porque tal definición y concreción es completamente necesaria para resolver aquéllos, ya que la Sala de instancia ha sido inducida a error al plantear el Ayuntamiento demandado un incidente de alegaciones previas al amparo de los artículos 58 y 59 de la Ley Jurisdiccional cuando lo cierto es que se estaba realmente contestando a la demanda y sosteniendo en esa contestación la corrección jurídica del acuerdo municipal impugnado.

La representación de la entidad demandante, con fecha 18 de septiembre de 2002, presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Decreto, de fecha 29 de julio de 2002, del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Terrassa, cuyo contenido literal es el siguiente: «Declarar la inadmisibilidad de las peticiones formuladas por la empresa Ferrovial-Agromán S.A., contenidas en los escritos fechados el día 26 de junio de 2002, y con registros de entrada número 114.008, 113.142 y 113.814, en los que se reclaman las cantidades de 1.083.527, 73 euros, 1.119.459,23 euros y 26.445,03 euros, respectivamente, por las obras de urbanización de la 2ª y 3ª fases del Parque Vallparadís y del proyecto de captación y aprovechamiento de las aguas freáticas también del Parque Vallparadís, ya que se han presentado contra acuerdos firmes y consentidos», informando seguidamente a la entidad presentante de las reclamaciones que contra dicho acuerdo, al ser definitivo, cabe recurso potestativo de reposición, y, en su caso, recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a contar de la recepción de la notificación correspondiente, teniendo salida el escrito de notificación del Ayuntamiento de Terrassa a la entidad Ferrovial Agromán S.A. el día 7 de agosto de 2002.

Cuando la entidad Ferrovial Agromán S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el referido acuerdo municipal, declarando la inadmisibilidad de sus peticiones, el día 18 de septiembre de 2002, no habían transcurrido dos meses del expresado acuerdo municipal, y, después de completado el expediente, formalizó su demanda con fecha 8 de mayo de 2003, en la que realizó las alegaciones que sucintamente hemos recogido en el antecedente tercero de esta nuestra sentencia, de cuya demanda se dio traslado al Ayuntamiento demandado, quien formuló las alegaciones previas que también hemos referido en el antecedente cuarto de esta nuestra sentencia, estimadas por la Sala de instancia en el auto ahora recurrido en casación.

La entidad recurrente aduce en los dos primeros motivos de casación, esgrimidos al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, que la Sala de instancia, al inadmitir a trámite el recurso contencioso-administrativo ha incurrido en incongruencia omisiva, con infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , al no haber examinado todas las cuestiones por ella planteadas, al mismo tiempo que ha quebrantado las formas esenciales del juicio, conculcando lo dispuesto en los artículos 24.1 de la Constitución, 238.3 y 240 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , por haber resuelto en dicho auto cuestiones de fondo que sólo cabe decidir en sentencia una vez tramitado el proceso con las debidas garantías de contradicción y prueba.

Es evidente que este segundo motivo de casación debe prosperar porque el fondo del litigio planteado no es otro que la conformidad o no a derecho del acuerdo municipal que inadmitió a trámite las peticiones formuladas en su día al Ayuntamiento por la propia empresa demandante, al haber considerado dicho Ayuntamiento que las reclamaciones se habían deducido frente a acuerdos consentidos y firmes, por lo que, una vez tramitado el debido proceso con todas las garantías de contradicción y prueba, será en sentencia donde la Sala de instancia tenga que pronunciarse acerca de si tal acuerdo municipal es o no ajustado a derecho, pero no al resolver por auto un incidente de alegaciones previas, en el que se está defendiendo por el Ayuntamiento la corrección jurídica de su decisión, que es el objeto del recurso contencioso-administrativo.

No cabe duda de que el recurso contencioso-administrativo se presentó dentro del plazo de dos meses contado a partir de la notificación del acuerdo impugnado, por lo que el ejercicio de la acción en sede jurisdiccional no es extemporáneo, de acuerdo con lo establecido por el artículo 46.1 de la Ley de esta Jurisdicción.

Por lo que respecta al fondo del asunto, es decir a la cuestión relativa a si lo planteado era o no reproducción de lo que el Ayuntamiento sostiene que estaba resuelto por acto consentido y firme, habrá de decidirse, según hemos indicado, una vez sustanciado el pleito por todos sus trámites.

También ha incurrido en incongruencia omisiva la Sala de instancia porque con su precipitado proceder ha dejado imprejuzgadas una serie de cuestiones suscitadas por la entidad recurrente en su demanda, a las que se remitió al oponerse al incidente de alegaciones previas, de modo que el primer motivo de casación también debe ser estimado.

Finalmente, en el tercer motivo esgrimido por la representación procesal de la entidad recurrente, se invoca la vulneración de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia, recogida en las Sentencias del Tribunal Constitucional y de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan y transcriben, según la cual resulta inaplicable la teoría del acto firme y consentido a los casos de silencio negativo.

Aunque con tal alegación se está planteado una cuestión propia del fondo del asunto, lo cierto es que tanto la Corporación municipal demandada como el Tribunal a quo han deslizado una serie de consideraciones que son combatidas al articular dicho tercer motivo de casación, y a las que, con un carácter meramente provisional, debemos dar respuesta ahora.

El Ayuntamiento guardó silencio frente a la reclamación que la entidad demandante le formuló con fecha 7 de febrero de 2000, de modo que, en contra del parecer de dicho Ayuntamiento, no estamos ante una desestimación de aquélla, pues, como establece el artículo 43.3, párrafo segundo, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que sea procedente, lo que resulta lógico ante el deber inexcusable de la Administración de resolver de forma expresa, según dispone categóricamente el artículo 42.1 de la misma Ley.

Ello implica que el interesado tiene pleno derecho a reiterar sus peticiones a la Administración para que ésta resuelva expresamente, de manera que, transcurrido el plazo señalado en la Ley para tener por desestimada una solicitud, el interesado tiene expedita la vía para deducir el oportuno recurso administrativo o jurisdiccional, pero también está en su derecho de recabar una decisión expresa de la Administración, que reabrirá la posibilidad de interponer frente a ella el recuso procedente.

El que la Ley Jurisdiccional haya fijado unos plazos para deducir el recurso contencioso- administrativo (artículos 46.1 y 4 ) frente a los actos presuntos, no exime a la Administración de dictar resolución expresa ni limita el derecho del interesado a recabar de ésta que así se pronuncie, lo que, en definitiva, abre de nuevo el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, ya que a la desestimación por silencio administrativo no cabe aplicarle la teoría del acto consentido y firme, según se deduce de la doctrina recogida en las Sentencias del Tribunal Constitucional de 21 de diciembre de 1987 y de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 4 de abril de 1998 y 24 de junio de 2000.

En cualquier caso, como hemos indicado, es esta una cuestión que, a la vista de lo alegado y probado en el proceso, deberá el Tribunal de instancia resolver al dictar sentencia y no en este incidente de alegaciones previas, lo que no es obstáculo a que debamos estimar también este tercer motivo de casación aducido por apartarse la tesis mantenida por la Sala de instancia en el auto recurrido de la doctrina jurisprudencial relativa al significado de las desestimaciones por silencio administrativo que no tienen otro efecto que el de permitir a los interesados la interposición de los correspondientes recursos sin exonerar a la Administración de su deber de dar una respuesta expresa.

La estimación de los tres motivos de casación invocados, nos impone el deber de resolver en la forma establecida por el artículo 95.2 c) de la vigente Ley Jurisdiccional.

Como el acto administrativo impugnado, según lo expresado al examinar los motivos de casación, es susceptible de impugnación, en contra de lo declarado por el Tribunal a quo, dado que la resolución administrativa pronunciada por el Ayuntamiento de Terrassa con fecha 29 de julio de 2002 no es un acto consentido y firme, debemos ordenar la continuación del proceso respecto de las reclamaciones formuladas por la entidad Ferrovial-Agromán S.A. a dicho Ayuntamiento con fecha 26 de junio de 2002, rechazando la causa de inadmisión planteada como alegación previa por la representación procesal del mencionado Ayuntamiento.

La estimación de los motivos alegados comporta la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto, sin que proceda hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, y sin que existan motivos, según lo establecido en el apartado primero de este mismo precepto, para imponer las causadas en la instancia por no apreciarse mala fe o temeridad en la actuación de los litigantes, sin perjuicio de lo que el Tribunal a quo pueda resolver en la sentencia que ponga fin al proceso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.