STS, 11 de Noviembre de 2003

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha11 Noviembre 2003

D. JUAN GARCIA-RAMOS ITURRALDED. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Noviembre de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 10001/1997, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dña. Mercedes Gallego Rol en nombre y representación de D. Juan Enrique contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de fecha 17 de octubre de 1997 en recurso número 1471/1994.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia el 17 de octubre de 1997, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Juan Enrique contra el acto presuntamente formalizado por la Junta Vecinal de Mortera de Piélagos que ha resuelto otorgar la cesión de un camino peonil en favor de particulares, sin hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición

.

SEGUNDO

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La Junta Vecinal plantea la posible concurrencia de una desviación procesal derivada de que el escrito de interposición se dirige a la impugnación de un acuerdo de la Junta Vecinal, presuntamente adoptado, en el que se acordó la cesión de un determinado camino para la construcción de una residencia geriátrica, mientras que en el suplico del escrito de demanda se solicita además de la declaración de nulidad de la citada resolución la declaración de ilegalidad de la construcción levantada.

La incongruencia observada excede de un cambio de motivos impugnatorios (autorizado por el artículo 69.1 de la Ley Jurisdiccional), puesto que se pide una cosa parcialmente distinta a la interesada en vía administrativa y reflejada en el escrito de interposición y hay una alteración del objeto procesal tal como había sido fijado en aquellas circunstancias, pues el acto recurrido no es el mismo mencionado en el suplico de la demanda.

Estamos, por lo tanto, ante una patente desviación procesal por discrepancias entre el objeto de la impugnación fijado en el escrito de interposición (artículo 57.2 c] de la Ley) y el escrito de demanda (artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con el artículo 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil) en relación con el acto combatido. Esta conducta procesal constituye causa de inadmisibilidad del recurso de conformidad con el artículo 82 g) en relación con el artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción. Si lo que pretendía el recurrente era la impugnación de las obras realizadas o de la licencia concedida debió mencionarlo en el escrito de interposición al objeto de sentar la relación jurídico-procesal en su aspecto objetivo, la licencia contra la que pretendía accionar.

Ha quedado acreditado que la Junta Vecinal actuaba con sometimiento al régimen jurídico regulador de las entidades locales menores y no con el carácter de concejo abierto. Esta diferencia es relevante, puesto que mientras en el sistema de concejo abierto corresponde a los vecinos la capacidad decisoria, en el supuesto de las Juntas Vecinales la competencia corresponde a los integrantes de éstas, esto es, a los Presidentes y Vocales democráticamente elegidos.

Como ha puesto de relieve la Ley de Cantabria 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las entidades locales menores, existía un cierto confusionismo que originaba el funcionamiento simultáneo de ambas formas organizativas. La existencia de mecanismos de consulta o participación vecinal no puede confundirse con un traslado en la determinación de los órganos competentes para la adopción de los acuerdos.

Conforme a la convocatoria acompañada como documento número uno al escrito de demanda, se trataba de una reunión para tratar puntos de interés para los vecinos del pueblo. En dicha reunión los vecinos mostraron su acuerdo con la cesión de un camino peonil para la construcción de una residencia geriátrica. Este acuerdo no es en sí un acto administrativo, en cuanto la competencia correspondía a la Junta Vecinal orgánicamente conformada y se exigía la ratificación posterior del Ayuntamiento.

Debe concluirse en la inexistencia del acto recurrido, por cuanto no existe en tal fecha ni se ha acreditado la existencia posterior de un acto formalizado de la Junta Vecinal de disposición de un bien, sobre cuya naturaleza no procede pronunciarse, por lo que el recurso debe ser desestimado.

TERCERO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de D. Juan Enrique se formula, en síntesis, el siguiente motivos de casación:

  1. Motivo primero que aparece como único

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales.

Por el recurrente en la demanda se fijaron los hechos que en el suplico de la misma se concretaron y, pese a ello, el Tribunal Superior no entró a debatir sobre los mismos.

La jurisprudencia interpreta las exigencias del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción, con signo antiformalista, entendiendo que una mínima apoyatura fáctica y de fundamentación jurídica bastan para tener por correctamente formalizada la demanda, no obstante las irregularidades extrínsecas del citado documento.

Las cuestiones litigiosas quedaron fijadas en los suplicos de los escritos de demanda y de contestación. Sobre tales cuestiones debe referirse la congruencia de la sentencia. Sin embargo, el Tribunal Superior no entra a resolver, con quiebra del principio de tutela judicial efectiva de la Constitución.

Para que no proceda la causa de inadmisibilidad del artículo 82 g) de la Ley, basta con la condición funcional de los escritos de alegaciones de las partes, el hecho del que se parte, el precepto o preceptos en que se funda la pretensión y la formulación de ésta.

El artículo 524 la Ley de Enjuiciamiento Civil, de aplicación supletoria, exige que la demanda se formule con claridad y precisión. Este precepto, de acuerdo con el artículo 24.1 de la Constitución, debe ser interpretado con criterio amplio resolviendo las pretensiones de las partes que no hayan sido formuladas con la debida precisión técnica.

Conforme al artículo 69.1 de la Ley de la Jurisdicción, las partes pueden deducir en la demanda nuevas argumentaciones jurídicas que sirvan de fundamento sobre el conocimiento de si los actos impugnados fueron o no dictados conforme al Ordenamiento jurídico. No cabe confundir el concepto o figura jurídica de la cuestión o tema litigioso con el motivo o razón jurídica que fundamenta la pretensión. La primera determina a objetivamente el ámbito del proceso y no es susceptible de modificación, pero los motivos, causas o razones jurídicas que se aleguen como soporte de lo pretendido no se encuentran constreñidas a las aducidas en vía administrativa o en anteriores escritos procesales.

Cita diversas sentencias del Tribunal Supremo en relación con la interpretación del artículo 69 de la Ley de la Jurisdicción; la sentencia de 2 de diciembre de 1982 en relación con el artículo 82 g) de la misma; y la sentencia de 20 de enero de 1988 en relación con la interpretación del artículo 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Termina solicitando que se tenga por interpuesto en tiempo y forma recurso de casación por quebrantamiento de forma y, aceptando los motivos de casación invocados, se acuerde casar y anular la resolución recurrida, dictando en su lugar otra más ajustada a Derecho.

CUARTO

No ha comparecido la parte recurrida.

QUINTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 5 de noviembre de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por D. Juan Enrique contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria el 17 de octubre de 1997, por la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra el acto presuntamente formalizado por la Junta Vecinal de Mortera de Piélagos sobre cesión de un camino peonil en favor de particulares.

La sentencia se funda, en síntesis, en que la petición de nulidad de la construcción de la residencia geriátrica a cuyo fin se encaminaba la cesión incurre en desviación procesal, y en que no se ha acreditado la existencia de un acuerdo de cesión por la Junta Vecinal que pueda ser objeto de impugnación.

SEGUNDO

En el motivo primero, que aparece como único, al amparo del artículo 95,1.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, se alega, en síntesis, que por el recurrente en la demanda se fijaron los hechos que en el suplico de la misma se concretaron y, pese a ello, el Tribunal Superior no resolvió sobre los mismos, como debió hacer en una aplicación antiformalista de los preceptos en liza, exigible de acuerdo con la interpretación jurisprudencial acorde al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado por el artículo 24 de la Constitución.

De la exposición del recurrente se infiere que denuncia una infracción de las normas reguladoras de la sentencia por haber incurrido ésta en un defecto de incongruencia omisiva, pues no entró a resolver sobre las pretensiones formuladas de nulidad de la cesión del camino y de la construcción de la residencia geriátrica a la que aquélla iba encaminada. Las referencias a la indebida aplicación del artículo 82 g) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, aplicable a este proceso por razones temporales, deben entenderse en relación con la expresada infracción, pues la vulneración de este precepto sólo podría formularse de manera autónoma por el cauce previsto en el artículo 93.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, como quebrantamiento de las normas del Ordenamiento Jurídico.

TERCERO

Esta Sala tiene declarado que se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda - incongruencia omisiva, por defecto o ex silentio [por silencio]-, como cuando resuelve ultra petita partium [más allá de las peticiones de las partes] sobre pretensiones no formuladas -incongruencia positiva o por exceso-; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium [fuera de las peticiones de las partes] sobre cuestiones diferentes a las planteadas -incongruencia mixta o por desviación- (entre otras muchas, sentencias del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998 y 4 de abril de 2002). No incurre en incongruencia la sentencia que otorga menos de lo pedido, razonando por qué no se concede el exceso.

Según la jurisprudencia la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denuncia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). El principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (sentencias del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1991, 18 de octubre de 1991 y 25 de junio de 1996).

CUARTO

La doctrina del Tribunal Constitucional en materia de congruencia -a la que debemos referirnos, dada la invocación del artículo 24 de la Constitución efectuada por la parte recurrente- se halla recogida, a partir de las sentencias 177/1985, de 18 de diciembre, y 28/1987, de 5 de marzo, entre las más recientes, en las sentencias 28/2002, de 11 de febrero, 33/2002, de 11 de febrero, fundamento jurídico 4, 35/2002, de 11 de febrero, 135/2002, de 3 de junio, fundamento jurídico 2, 141/2002, de 17 de junio, fundamento jurídico 3, 170/2002, de 30 de septiembre, fundamento jurídico 2, 186/2002, de 14 de octubre, fundamento jurídico 3, 6/2003, de 20 de enero, fundamento jurídico 2, 39/2003, de 27 de febrero, fundamento jurídico 3, 45/2003, de 3 de marzo, fundamento jurídico 3, 91/2003, de 19 de mayo, fundamento jurídico 2, 92/2003, de 19 de mayo, fundamento jurídico 5, 110/2003, de 16 de junio, fundamento jurídico 2, 114/2003, de 16 de junio, fundamento jurídico 3, y 148/2003, de 14 de julio, fundamento jurídico 4.

Con arreglo a esta doctrina, para apreciar lesión constitucional por incongruencia, que consiste en la ausencia de respuesta a las pretensiones de las partes, debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor. La llamada incongruencia por error define un supuesto en el que no se resuelve sobre la pretensión formulada en la demanda o sobre el motivo del recurso, sino que erróneamente se razona sobre otra pretensión absolutamente ajena al debate procesal planteado.

QUINTO

La aplicación de la anterior doctrina al caso examinado conduce a la evidencia de que la sentencia de instancia no incurre en la incongruencia denunciada como quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

Las pretensiones deducidas son, en esencia, dos. La primera de ellas tiene por objeto la declaración de nulidad del acuerdo de cesión de un camino presuntamente adoptado por la Junta Vecinal de Mortera. La sentencia da adecuada respuesta a esta pretensión, pues la rechaza argumentando que, aun cuando existe una consulta vecinal, ésta no tiene el valor de acto administrativo de cesión por corresponder la competencia para adoptar el acuerdo de cesión a un órgano distinto, por lo que no existe acto administrativo impugnado.

Resulta evidente, en este punto, que la pretensión del recurrente de nulidad del acto de cesión adoptado por la Junta Vecinal resulta colmada mediante la expresada declaración de inexistencia del acto, que conduce lógicamente a la Sala a la desestimación del recurso contencioso- administrativo.

La segunda pretensión radica, según se deduce de la exposición de la sentencia, no contradicha por la parte recurrente, en la petición de nulidad de la construcción realizada a cuyo fin iba encaminada la cesión. La sentencia argumenta que el escrito de interposición del recurso se dirigió contra el acto de cesión del camino, pero no contra la licencia o acto de autorización que legitimó la expresada construcción, por lo que aprecia una desviación del objeto procesal.

Con ello da adecuada respuesta a esta segunda pretensión, pues resulta manifiesto que, si el escrito de interposición fue dirigido contra un acto administrativo relacionado con un determinado objeto, la cesión de un camino vecinal, no puede luego dirigirse la demanda contra otro acto administrativo que versa sobre un objeto distinto, la construcción de un edificio, aun cuando entre ambos actos pueda establecerse una relación instrumental en el ánimo de los interesados.

SEXTO

El principio antiformalista invocado por la parte recurrente no puede servir para desvirtuar el razonamiento seguido por la Sala de instancia. La jurisprudencia ha declarado reiteradamente que la desviación procesal no es un defecto subsanable cuando comporta una modificación del objeto del proceso. La imposibilidad de modificación de éste no sólo está relacionada con el principio de acto previo, que constituye una de las prerrogativas de las Administraciones públicas sobre las que se construye el proceso contencioso-administrativo como un proceso de revisión a un acto, sino que constituye una exigencia del principio de contradicción. Su observancia hace necesario que el objeto del proceso, sobre el que versarán las alegaciones de las partes y la documentación administrativa recabada por el Tribunal, resulte adecuadamente fijado en el escrito inicial.

Sobre el carácter insubsanable de la desviación procesal por formulación en la demanda de pretensiones dirigidas contra actos no citados como impugnados en el escrito de interposición, puede citarse, por todas, la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1989, según la cual:

[...] dado que las normas ineludibles de aquél [del proceso contencioso-administrativo] establecen la necesidad de integrar el escrito inicial [se refiere a la demanda] en el de formalización, sin que en el suplico del mismo, pueda referirse, implícita o explícitamente, a resoluciones o actos que no fueron citados en semejante escrito ni materia de ulterior ampliación se ha incurrido en una manifiesta incongruencia procesal, originándose el defecto insubsanable en el modo de formular la demanda en las materias referidas

.

SÉPTIMO

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956 (modificada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas urgentes de reforma procesal) hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

En fuerza de lo razonado, en nombre del Rey y por la potestad emanada del Pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Juan Enrique contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria el 17 de octubre de 1997, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por D. Juan Enrique contra el acto presuntamente formalizado por la Junta Vecinal de Mortera de Piélagos que ha resuelto otorgar la cesión de un camino peonil en favor de particulares, sin hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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