STS, 20 de Febrero de 1999

El ente público Aeropuertos Españoles (AENA), giró diversas liquidaciones en los meses de junio a octubre, ambos inclusive, de 1992, por el concepto de "Tasa a la Carga por el Uso de las Instalaciones Aeroportuarias, Tarifa por el aprovechamiento especial de plataforma y locales de almacenaje de la carga en el Servicio de Depósito de Almacenaje", girada por el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales por un importe total de 581.355.537 pesetas, a cargo de Iberia Líneas Aéreas S.A., formulando ésta las correspondientes reclamaciones los días 16 de julio, 11 de agosto, 9 de septiembre, 16 de octubre y 5 de noviembre de 1992, ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, dando lugar a los expedientes 7151, 7152, 251, 7153, 284, 7929, 293, 9127, 317, 9567, 318, 8267 y 304, todos de 1992, que fueron acumulados, dictándose resolución desestimatoria en 3 de febrero de 1993.

Contra dicha resolución Iberia formuló recurso contencioso-administrativo que se tramitó ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que lo desestimó en virtud de sentencia de 14 de noviembre de 1995.

Iberia impugnó dicha sentencia por medio de recurso de casación y una vez interpuesto el recurso, admitido a trámite y formuladas las correspondientes alegaciones por la Administración y el Ente Público mencionado, se señaló el día 16 de febrero de 1999 para votación y fallo, en que tuvo lugar.

La parte recurrida AENA ha opuesto en primer lugar una causa de inadmisibilidad, al amparo del art. 100.2.c) de la Ley de la Jurisdicción, consistente en que el supuesto enjuiciado (validez de la Resolución del Director General del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales de 15 de julio de 1991 y de la Orden del Ministerio de Economía y Transportes de 16 de julio de 1992), ya ha sido resuelto por lajurisprudencia de esta Sala en su sentencia de 14 de mayo de 1992, dictada en el recurso 413/1989.

La cita de dicha sentencia es insuficiente, pues al menos se hubieran requerido dos sentencias coincidentes. Por ello aunque tendremos ocasión de examinar la doctrina de dicha sentencia, el motivo tiene que ser desestimado.

Frente a la sentencia de instancia, Iberia acumula los siguientes motivos:

1. - Al amparo del art. 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia infracción de los siguientes preceptos:

   - Arts. 9.3, 31.3, 133.1 y 134.7 CE.

   - Arts. 10 y 26 de la Ley General Tributaria (LGT).

   - Arts. 6, 7, 9, 10, 13, 19, 24, 25, 26 y 27 de la Ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos.

   - Arts. 1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley 15/1979 sobre Derechos Aeroportuarios.

   - Arts. 1, 3, 5 y 13 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, Reguladora de las Tasas y Exacciones Parafiscales.

   - Art. 11.1 de la Ley sobre el Régimen de las Entidades Estatales Autónomas.

   - Arts. 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado.

2. - Al amparo del mismo art. 95.1.4, Infracción de la jurisprudencia aplicable:

   Se citan a tal fin las sentencias de 16 de octubre de 1987, 20 de noviembre de 1988, 8 de julio de 1989 y 1 de octubre de 1990.

3. - Por el cauce del artículo 95.1.3, denunciando quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte.

   Se invocan los artículos 2 y 24.1 CE.

4. - Con apoyo en el mismo número 1.4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción se denuncia la infracción de los Convenios Internacionales suscritos por España a los que se remite la Ley de Tasas y Precios Públicos 8/89 en su artículo 7.

La sentencia de instancia se pronunció, en sentido afirmativo, sobre la legalidad de una serie de liquidaciones que, en atención a sus fechas, nacieron sometidas a dos disposiciones diferentes, representadas por la Resolución de Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales, de 15 de julio de 1991, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 19 de julio de 1991, y la Orden Ministerial de 16 de julio de 1992.

La Resolución estuvo en vigor desde el 22 de julio de 1991 hasta el 1 de agosto de 1992, a partir de cuya fecha se inició el periodo de vigencia de la Orden Ministerial citada.

Por lo demás, el contenido de las dos normativas es idéntico y ambas se dictaron como consecuencia de la promulgación de la Ley de Tasas de Tasas y Precios Públicos 8/89.

La Resolución de 15 de julio de 1991 contiene las siguientes Tarifas:

1. Tarifa de estacionamiento de aeronaves.

2. Tarifa de suministro de combustible y lubricantes.

3. Tarifa de utilización de infraestructuras y facilidades aeroportuarias complementarias.

4. Aparcamiento de vehículos.E. Concesiones Administrativas.

6. Autorizaciones especiales.

7. Otros servicios.

   Esta última contiene una serie de subtarifas, entre las cuales figura la que ha dado lugar al presente recurso consistente en la siguiente:

   G4. Tarifa por aprovechamiento especial de plataforma y locales de almacenaje de carga en el servicio de depósito o almacenaje.

   La Tarifa fue gestionada, en un principio por el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales, hasta que fué extinguido, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 82 de la Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, que dispuso su sustitución por el Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA). Éste fué constituido por el Real Decreto 905/1991, de 14 de junio, y comenzó prestar sus servicios el 2 de noviembre de este último año, fecha en que se extinguió el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales.

   A su vez, la Resolución fue sustituida por la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 16 de julio de 1992, que comenzó a aplicarse el 1 de agosto siguiente y que contiene la siguiente estructura y disposiciones:

1. Tarifa de estacionamiento de aeronaves.

2. Tarifa de suministro de combustibles y lubricantes.

3. Tarifa de utilización de infraestructuras y facilidades aeroportuarias complementarias.

4. Aparcamiento de vehículos.

5. Concesiones administrativas.

6. Autorizaciones especiales.

7. Otros servicios

   Y de esta última forma parte la siguiente subtarifa, a la que se contrae el presente recurso:

   "G.4. Tarifa por aprovechamiento especial de plataforma y locales de almacenaje de carga en el servicio de depósito o almacenaje".

   "La presente tarifa comprende exclusivamente la utilización del dominio público aeroportuario en las operaciones de carga y descarga de mercancías".

   "La tarifa a aplicar será la siguiente":

   "Tres treinta y cinco pesetas por kilogramo de carga depositada o almacenada en el aeropuerto por medios propios o de su agente de «handling», exceptuando la salida o llegada de mercancías del recinto aeroportuario por tiempo inferior a treinta y cinco minutos, contados desde que la aeronave se detiene en el punto de carga o descarga hasta que se pone en movimiento, o aquellas mercancías en conexión que permanezcan más del tiempo anterior, exceptuando los tránsitos directos de mercancías, considerando éstos como los que se realizan utilizando el mismo vuelo e igual Compañía".

Dada la acumulación de motivos, en los que se mezclan cuestiones muy diferentes, es necesario hacer un estudio ordenado, comenzando por analizar, desde una perspectiva general la naturaleza de la tarifa, y en segundo lugar las consecuencias que se derivan.

La primera cuestión cobró un destacado relieve con la promulgación de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, e hizo crisis con la STC 189/1995 de 14 de diciembre, que declaró inconstitucionales los apartados a), b) y parcialmente el c) de la Ley de Tasas y Precios Públicos 8/89, de 13 de abril, quedando reducidos los precios públicos a las contraprestaciones pecuniarias que se satisfaganpor la prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho Público cuando concurran estas dos circunstancias:

- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

- Que los servicios o las actividades sean realizados por el sector privado.

En cuanto a las tasas, se mantuvieron incólumes las dos características que les había asignado la misma Ley en su artículo 6, ésto es:

1. Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.

2. Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen una manifestación del ejercicio de la autoridad o porque esté establecida la reserva de dichos servicios a favor del sector público.

Lo decisivo ha pasado a ser, en la configuración de las tasas, si el supuesto de hecho ha sido realizado o no de forma espontánea, es decir, si la prestación de la Administración, o del Ente Público, ha sido impuesta o no coactivamente, debiendo incluirse en ellas, en cuanto a los individuos, todas las que no pueden ser renunciadas porque son objetivamente indispensables para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal o social o porque -cual ocurre en el caso de las tarifas aeroportuarias-, derivan de la utilización de bienes, servicios o actividades prestadas o realizadas por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o derecho.

Conforme, por tanto, con lo que ha sido siempre un elemento esencial de la tasa, la sentencia 189/95 destaca la exigencia inexcusable de la utilización de un bien, o la prestación de un servicio como justificación necesaria de la percepción de la tasa.

Numerosa jurisprudencia de esta Sala ha tenido ocasión de aplicar esta doctrina, bastando citar la muy reciente sentencia de 11 de febrero de 1999 y cuantas en ella se citan.

En el supuesto que nos ocupa es manifiesta la adecuación de la tarifa aeroportuaria al concepto legal de tasas, derivada de la nota de coactividad que impera en su aplicación, como consecuencia necesaria del monopolio de hecho que ejerce actualmente AENA y antes el Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales en la administración y gestión de las instalaciones aeroportuarias. En realidad, la propia Ley, en su artículo 13, apartado i), hace de los "servicios portuarios y aeroportuarios" uno de los supuestos acotados por ella misma para el establecimiento de las tasas.

Sigue siendo requisito ineludible, conforme al art. 6 de la Ley 8/89, que el hecho imponible consista en la prestación de un servicio o la realización de una actividad a cargo de la Administración exaccionante.

La parte recurrente impugna la sentencia de instancia sosteniendo precisamente la inexigibilidad de la tarifa por la ausencia de estos elementos. Según la recurrente, las propias liquidaciones expresan que responden al concepto de "manipulación de mercancías", frase ante la que se esconde el vacío más absoluta de prestación de servicios o realización de actividades por parte de AENA. Ni siquiera existe aprovechamiento especial del dominio público pues el hecho imponible está representado exclusivamente por la pura circulación de mercancías, aplicándose la tasa a la vista del manifiesto de cargo: de las mercancías de salida, de llegada o de tránsito. Es el paso de las mercancías por cualquiera de los aeropuertos de la red lo que da lugar a la aplicación de la tarifa, hasta el punto de que aunque la mercancía no baje del avión, si éste cambia de número de vuelo, vuelve a pagar la tarifa. No existen ni locales de almacenaje ni prestación de servicios de depósito.

Otra circunstancia viene a descalificar, siempre a juicio de la entidad recurrente, la aplicación de la tarifa y es que Iberia dispone de sus propios almacenes, en régimen de concesión, con los servicios inherentes a los mismos.

Estamos en presencia de cuestiones de prueba, planteadas en la instancia pero en cuyo análisis no entró la sentencia recurrida, lo que impide que esta Sala pueda establecer conclusiones al respecto.

Procede ahora examinar la cuestión de si la Resolución y la Orden Ministerial impugnadas disponían de habilitación legal para regular el tributo.Una extensa evolución legislativa ha precedido en esta materia a la Ley 8/89, como no podía ser menos en materia tan proclive a cambios sucesivos.

En esta evolución ha de mencionarse ante todo a la Ley de Entidades Estatales Autónomas, de 26 de diciembre de 1958, cuyo artículo 11 preveía en su párrafo 1º, con carácter general, que "será necesaria una Ley para establecer a favor de los Organismos Autónomos recursos de cualquier clase que no hayan sido autorizados en sus Leyes fundacionales. La modificación de las tarifas que correspondan a recursos que estén autorizados se hará, dentro del límite permitido por sus normas reguladoras, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros....".

El párrafo 2º dispuso por su parte que "se exceptúan de lo dispuesto en el párrafo anterior las tarifas correspondientes a las operaciones comerciales, industriales o análogas, que realicen los Organismos estatales autónomos, las cuales podrán ser modificadas, sin limitación, por acuerdo del Consejo de Ministros .......".

Dentro de este régimen se inscribió la Ley 15/1979, de 2 de octubre, sobre Derechos aeroportuarios y posteriormente el Real Decreto 1064/91, de 5 de julio, que derogó al anterior texto.

La totalidad de este conjunto normativo resultó afectado por la promulgación de la Ley 8/89, pues en su disposición derogatoria derogó expresamente el apartado 2 del artículo 11 de la Ley de Entidades Estatales Autónomas y la Ley de 26 de diciembre de 1956 de Tasas y Exacciones Parafiscales.

A partir de su entrada en vigor, la Ley 8/89 establece dos regímenes diferentes, pues en tanto que la fijación de la cuota de las tasas habrá de hacerse por medio de Real Decreto (artículo 19 de la Ley 8/89), los precios públicos, salvo que una Ley disponga especialmente lo contrario, serán fijados por Orden Ministerial o directamente por el Organismo Autónomo, previa autorización ministerial (art. 26).

Esta sucesión de regímenes ha tenido reflejo en la jurisprudencia de esta Sala relativa a la impugnación de liquidaciones por tarifas portuarias, pudiendo citarse, como muestra de la más reciente, las sentencias de 2 de febrero de 1996, 10 y 15 de Enero y 14 de julio de 1997.

Esta jurisprudencia mas reciente tuvo que rectificar inevitablemente la doctrina anterior, entre las que pueden citarse las de 20 de septiembre de 1991 -citada extensamente y de modo lógico en su contestación por el Abogado del Estado, que apoya en ella la defensa de los actos impugnados- y la de 25 de abril de 1995, que estableció que las tarifas portuarias constituían un precio público, no una tasa y que, por tanto, resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden Ministerial, amparándose para ello en el concepto que de tales precios públicos resultaba del artículo 24 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

A la orientación de esta jurisprudencia que tuvo que ser rectificada responde la sentencia de 14 de mayo de 1992 que invocó AENA como causa de inadmisibilidad.

La rectificación ha sido consecuencia de la STC 185/1995, de 14 de Diciembre, conforme a la cual, según hemos venido exponiendo, las tarifas en cuestión responden al concepto de prestación patrimonial de carácter público en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución y, por tanto, queda sometido a la reserva de ley. La reserva de Ley, según puntualiza el Fundamento 5º, exige que la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una Ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una Ley, resulta admisible la colaboración del Reglamento (Real Decreto), colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.

Se trata, en definitiva, de que la atribución a a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía se haga conforme a los criterios o límites señalados en la propia Ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite.

La propia sentencia 195/85 puntualiza que, aunque el artículo 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohibe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio", habilitación tanto más precisa cuanto los Ministros carecen en nuestro ordenamiento de potestad reglamentaria -salvo en el estricto ámbito doméstico de su Ministerio-, que habrá de ser ejercida necesariamente por el Consejo de Ministros a través de un RealDecreto.

La conclusión en nuestro caso no puede ser otra que la de considerar que las tarifas aeroportuarias, en cuanto tasas, están sometidas al principio de reserva de Ley, que les alcanza por ser prestaciones patrimoniales de carácter público -art. 31.3 de la Constitución- y por venir así dispuesto en el artículo 10 de la Ley General Tributaria, admitiendo, según se dijo, que tal reserva no excluye la colaboración reglamentaria.

La sentencia de instancia, que no se olvide es anterior a la tan aludida resolución del Tribunal Constitucional, ajustó su criterio al de la jurisprudencia entonces imperante, y sostuvo una doctrina que hoy es insostenible.

Si se tiene en cuenta que la Resolución del Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales y la Orden Ministerial impugnadas son posteriores a la Ley 8/89 y se dictaron precisamente para adaptar las tarifas aeroportuarias a ésta última, es indudable que no puede aceptarse, como hace la sentencia impugnada, que sean títulos habilitantes para ambas la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Normas Reguladoras de la Navegación Aérea (a través de sus artículos 39 -corresponde al Ministerio del Aire la calificación y explotación de los aeropuertos civiles y militares-, 47 -le corresponde igualmente fijar las tarifas de "aterrizaje, salidas y estacionamiento de las aeronaves y demás servicios-, 67 y 68 -los servicios del tráfico aéreo regular podrán ser prestados por Organismos o personas, previa concesión-, y artículos 70 y 76 -fijación de tarifas-), ni el Real Decreto 2878/1982, de 15 de octubre, cuyo artículo 2 asigna al Organismo Autónomo Aeropuertos Nacionales , entre otras funciones, la explotación y administración de los servicios aeroportuarios, ni mucho menos el artículo 25.1 de la Ley de 26 de julio de 1957, de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (cuyo artículo 26.1, citado por la sentencia de instancia, se limita a regular que las disposiciones y resoluciones de los Ministros adoptarán la forma de Órdenes).

No es de extrañar que la falta de incidencia de la Ley de Navegación Aérea en la cuestión litigiosa llevara a la parte recurrente a no citar como infringido ninguno de sus preceptos.

Examinando a la luz de cuanto se ha expuesto los motivos del recurso utilizados por Iberia, podemos establecer las siguientes conclusiones con respecto al motivo primero del recurso:

1. La Tarifa G-3 tiene la naturaleza de Tasa, pero se está percibiendo sin que ni la Administración exaccionante ni el Ministerio de Economía y Transportes disponga de habilitación legal para imponer la cuantía y demás elementos del tributo.

   Se infringen así los artículos 6, 7, 13 y 19 de la Ley 8/89, de 13 de abril, relativos a las tasas, y a sensu contrario, al no tratarse de un precio público, se han infringido también los artículos 24, 25, 26 y 27, de la misma Ley, muy singularmente el artículo 26, al haberse utilizado la habilitación concedida en orden a la fijación de un precio público para efectuarlo con respecto a una tasa.

2. Se han infringido también los artículos 9.3, relativo al principio de seguridad jurídica, 31.3 y 133.1 de la Constitución, y artículo 10 de la Ley General Tributaria, respecto del principio de legalidad.

3. Ha habido también infracción del artículo 11 de la Ley de 26 de diciembre de 1958, de Entidades Estatales Autónomas, que somete a reserva de Ley el establecimiento de cualesquiera clase de recursos en favor de los Organismos Autónomos que no hayan sido autorizados en las Leyes fundacionales.

4. Se han quebrantado también los artículos 26, 27 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, que preceptúan también el acatamiento por los órganos de la Administración del Estado del principio de legalidad y específicamente -el artículo 27-, del principio de reserva de Ley, estableciendo la nulidad de pleno derecho -art. 27-, de las disposiciones que los infrinjan.

   Por ello se impone la estimación del motivo, y por tanto, del recurso, sin que sea preciso examinar el resto de los aducidos.

No procede hacer declaración de condena en las costas del mismo en ninguna de las dos instancias, a los efectos del artículo 102.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.