STS, 5 de Mayo de 2009

JurisdicciónEspaña
Fecha05 Mayo 2009
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de mayo de dos mil nueve

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el presente recurso de casación en interés de la ley, interpuesto por el Ayuntamiento de Lugo, representado por el Procurador D. Alejandro González Salinas, contra la sentencia de 26 de julio de 20007, dictada por la Sala de lo contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia en el recurso de apelación nº 7006/2005, deducido frente a la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Luego, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 411/03, interpuesto por "UTE NOVO Hospital Xeral de Lugo", sobre Acuerdo del Ayuntamiento de Lugo de 7 de octubre de 2003, por el que se desestiman las solicitudes de declaración de especial interés o utilidad municipal y de bonificación de la tasa por la prestación de servicios urbanísticos y del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Han comparecido "la Constructora San José, S.A.", ACS Proyectos Obras y Construcciones, S.A., en Ute Novo Hospital Xeral de Lugo. Ley 18/1982 ", representada por el Procurador D. Jorge Laguna Alonso, y el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, habiendo informado el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Las mercantiles San José y ACS, constituidas en la UTE "Novo Hospital Xeral de Lugo" para la construcción del nuevo Hospital General de Lugo, dependiente de la Junta de Galicia, interpusieron recurso contencioso-administrativo, ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Lugo, contra el Acuerdo de 7 de octubre de 2003 del Ayuntamiento de Lugo, que les había denegado las solicitudes formuladas de declaración de especial interés o utilidad municipal de las citadas obras, así como de bonificación de la tasa por la prestación de los servicios urbanísticos y del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), previstas, respectivamente, en las Ordenanzas Fiscales números 103 y 202 del Ayuntamiento, y establecidas al amparo del entonces vigente art. 104.2 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, según la redacción dada por la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales (en la actualidad art. 103.2 del Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo ).

Tramitado el recurso con el nº 411/2003, ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Lugo, fue desestimado por sentencia de 28 de octubre de 2004.

Sin embargo, interpuesto recurso de apelación por los actores ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, la Sección Tercera, dictó sentencia estimatoria en 26 de julio de 20078, declarando no ajustado a derecho el Acuerdo del Ayuntamiento y reconociendo el derecho de la parte demandante a la bonificación de la tasa y del impuesto reclamados.

SEGUNDO

Contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 26 de julio de 2007, el Ayuntamiento de Lugo interpone recurso de casación en interés de la Ley, interesando se fije como doctrina legal la siguiente:

"En aplicación del apartado 2º del art. 103 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Locales las bonificaciones que sobre la cuota del impuesto y, en su caso, de la tasa, puedan establecerse en las respectivas ordenanzas fiscales sólo serán aplicables al propietario de las construcciones, instalaciones y obras, que representen directamente un especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, históricas o artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración, no siendo aplicables a los contratistas de las mismas".

TERCERO

Tanto el Abogado del Estado como la representación de la parte recurrida interesaron sentencia desestimatoria.

CUARTO

Asimismo, el Ministerio Fiscal, evacuando el trámite de audiencia previsto en el art. 100.6 de la Ley Jurisdiccional, considera que procede declarar no haber lugar al recurso.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. EMILIO FRIAS PONCE, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en contra del criterio sentado por el Juzgado, que negó legitimación a la entidad recurrente para solicitar la declaración de interés o utilidad municipal, a los efectos del reconocimiento del derecho a las bonificaciones de las tasas por la prestación de los servicios urbanísticas y del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, previstas en las Ordenanzas Fiscales del Ayuntamiento de Lugo, por ser únicamente adjudicataria de las obras y no representar ningún interés o utilidad municipal acepta la tesis de los apelantes en base a la siguiente argumentación partiendo de los siguientes presupuestos jurídicos:

"1°) En el ICIO, el hecho imponible está constituido por la realización de cualquier construcción, instalación u obra sujeta a licencia urbanística, y como bien expresa la apelante, dicho hecho imponible puede tener un presupuesto fáctico muy diverso, puede tratarse de una construcción, obra o instalación hecha por un particular para cubrir sus propias necesidades de la más variada Índole (vivienda, industria, etc.), supuesto en que el hecho imponible está totalmente gravado, o concurrir en las mismas circunstancias sociales, culturales o de fomento de empleo que justifiquen aquel especial interés o utilidad municipal, al margen del carácter público o privado de la entidad o persona titular de las mismas, de suerte que es pivotando sobre esas circunstancias, como el propio Legislador dispone el que las Ordenanzas fiscales regularán las bonificaciones sobre la cuota del impuesto en la forma prevista en el art. 104 de la LHL , previendo este precepto, entre otras bonificaciones, una bonificación de hasta el 95 por 100 a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico-artísticas o de fomento del empleo que justifiquen tal declaración, todo ello, sin perjuicio de la exención prevista en el art. 101.2 cuando el titular de la construcción, instalación u obra, sean el Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, y aquellas vayan a ser directamente destinadas a alguno de los servicios públicos allí previstos taxativamente.

  1. ) Lo dicho anteriormente respecto del ICIO es extensible a la Tasa por la prestación de servicios urbanísticos.

  2. ) Concorde con lo anterior, aquellas dos Ordenanzas, reconocen una bonificación del 95% de la cuota en ambos tributos "a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal, por concurrir circunstancias sociales, culturales o de fomento de empleo que justifiquen tal declaración", correspondiendo ésta "al Pleno de la Corporación y se acordará, tras la solicitud del sujeto pasivo, por el voto favorable de la mayoría simple de sus miembros". En referencia a la bonificación referida a la Tasa, se expresa en la Ordenanza n° 102 que dicha bonificación es "de naturaleza reglada y tendrá carácter rogado, deberá concederse expresamente a los sujetos pasivos que reúnan las condiciones requeridas tras su solicitud".

  3. ) El art. 30 de la LGT define al sujeto pasivo como la persona natural o jurídica que según la Ley resulta obligada al cumplimiento de las prestaciones tributarias, sea como contribuyente o como sustituto del mismo, entendiendo por contribuyente el obligado a soportar la carga tributaria derivada del hecho imponible y por sustituto el que por imposición de la ley está obligado a cumplir las prestaciones materiales y formales de la obligación tributaria (art. 31 ). En el ICIO, el contribuyente es el propietario del inmueble o el dueño de la obra (art. 102.1 de la LRH ), y el sustituto es el solicitante de la licencia o el constructor de la obra (art. 102.2 ), teniendo la consideración ambos de sujetos pasivos. Por su parte, de conformidad con el art. 23.2.b de la LHL , la condición de sustitutos en las Tasas establecidas por el otorgamiento de las licencias urbanísticas previstas viene atribuida a los constructores y contratistas de obras.

  4. ) En el pliego de condiciones del concurso convocado por el SERGAS para la construcción de dicho hospital, se expresaba que el adjudicatario del concurso seria responsable del abono de las cantidades a satisfacer en concepto de tasa por la prestación de servicios urbanísticos y del ICIO.

Pues bien, sentado lo anterior, ya se colige, en contra de lo que precisara aquel acuerdo plenario, confirmándolo en cierta medida la sentencia apelada, que estamos ante una bonificación de naturaleza objetiva, reconocible a las construcciones, instalaciones y obras que sean declaradas de especial interés o utilidad pública por concurrir en ellas aquellas circunstancias que señalan aquellos preceptos legales y ordenancistas, los cuales utilizan la partícula "a favor de", carácter objetivo que no puede verse empañado por su concurrente carácter rogado, lo cual es reconocible al sujeto pasivo, condición que, como se dijo, es atribuible tanto al contribuyente como al sustituto del contribuyente. Si en la voluntad o intención de aquellos preceptos estuviera atribuir, exclusivamente, la legitimación para solicitar tal bonificación, al contribuyente y no al sustituto, lo formularía así expresamente.

En consecuencia, ha de compartirse la tesis de la apelante, en el sentido de que está legitimado el constructor de la obra para solicitar la declaración de especial interés o utilidad municipal de la obra a los efectos de disfrutar de esta bonificación, pues del tenor de aquellos preceptos, quien justamente está legitimado para hacer aquella solicitud es el sujeto pasivo, sea contribuyente o sustituto del contribuyente, siendo de advertir, como aquélla índica, que en el ICIO (lo mismo ocurre en la Tasa), se produce un desplazamiento de la carga tributaria del contribuyente al sustituto estableciéndose una única relación tributaria entre la Administración y el sustituto. Por consiguiente si es la UTE. Novo Hospital Xeral de Lugo, la que debe soportar la carga de aquellos tributos y la única que queda vinculada ante la Hacienda municipal como única obligada, también lo es al cumplimiento de las prestaciones materiales y formales de la obligación tributaria, por lo que de existir una bonificación de la misma naturaleza en ambos tributos, es dicha UTE la que estaría legitimada para solicitar aquella declaración y resultar beneficiada por la bonificación, como sin duda también lo estaría si fuera la persona del contribuyente la que lo solicítase y obtuviera, en función de lo convenido en las condiciones del concurso.

Es cierto que la UTE apelante no representa ningún interés o utilidad municipal sino de carácter privado, dado que se rige en su actividad por un carácter eminentemente privado y lucrativo, como bien sostiene la sentencia apelada, pero ya se dijo anteriormente que la bonificación en ambos tributos tiene un carácter objetivo y no subjetivo, dado que aquella utilidad o interés públicos son predicable respecto de la obra, construcción o instalación, y tanto la LHL como aquellas Ordenanzas fiscales no exigen que el que solicite y pretenda su derecho a la declaración de especial interés y a las bonificaciones sea, además, de sujeto pasivo del tributo, el representante de los intereses o utilidades municipales predicables de la construcción, obra o instalación.

Como bien afirma la apelante, existiendo especial interés municipal en la actividad que en el futuro se va a desarrollar en la obra una vez finalizada, también existe el mismo interés en la realización de la obra, porque ésta es actividad indispensable para la satisfacción de aquel interés, realización de la obra y desarrollo en ella, una vez concluida, de la actividad prevista, son dos aspectos que están interaccionados, y que, sin duda, inspiran o sirven de fundamento a aquella bonificación.

Así las cosas, el recurso debe ser estimado, al estimar este Tribunal que debe imperar la tesis de la UTE apelante sobre la que se mantiene en la sentencia apelada, una vez que la propia sentencia no pone en duda, y ello se comparte por este Tribunal, que la construcción de referencia, en razón de la actividad que se va a desarrollar en la misma, una vez concluida, va a satisfacer de forma especial necesidades de orden social o público en el propio ámbito municipal, al margen de que también transcienda de ese ámbito, como lo acreditan los desvelos que la Corporación municipal de Lugo puso en accionamiento para que dicha construcción fuera una realidad (cesión gratuita al SERGAS de parcela, modificación puntual del PGOU justificado por la urgencia de completar el sistema general sanitario de la población de Lugo y tratarse de un equipamiento sanitario de sistema general al servicio de toda la población de la ciudad, los propios términos del Convenio de Cooperación entre el SERGAS y el Ayuntamiento apelado).

Procede, la estimación del recurso de apelación".

SEGUNDO

El Ayuntamiento de Lugo considera que la sentencia es gravemente dañosa por el gran e importante perjuicio económico que causa al Ayuntamiento de Lugo, ya que con base a la interpretación que sienta cualquier entidad que fuese contratista de obras del Ayuntamiento o de otra Administración Pública e hiciese una obra en el término municipal le seria de aplicación la bonificación, tanto en el Impuesto como en la tasa, resultando razonable suponer que van a plantearse en el futuro múltiples casos semejantes.

Por otra parte, estima que la sentencia es errónea porque la solicitante de la bonificación no representa ningún tipo de interés general, sino un interés meramente mercantil, en cuanto empresa adjudicataria de la obra, no siendo la construcción del hospital sino la actividad sanitaria lo que va a satisfacer los intereses o utilidades municipales y supramunicipales, y por ello las circunstancias sociales, culturales y de fomento de empleo no se pueden residenciar en la actividad de construcción del edificio, sino en la actividad que se va a realizar, con posterioridad, actividad en la que no tiene nada que ver la empresa constructora, sin que el hecho de que sea sustituto del contribuyente comporte su legitimación para la solicitud de la bonificación.

Por otro lado, sostiene que, en realidad, no ha existido un exclusivo interés municipal puesto que el nuevo Hospital no sólo cubre las necesidades del Municipio de Lugo sino de otras áreas de salud de la provincia, y de ahí que ni siquiera la Xunta de Galicia haya solicitado las bonificaciones.

Finalmente, entiende que cuando las entidades solicitantes concurrieron al procedimiento público de adjudicación eran sabedoras de que, como sustitutos del contribuyente, estaban obligadas a pagar la tasa y el ICIO correspondiente, actuando en contra de sus propios actos, cuando pretendieron la bonificación, implicando su reconocimiento un enriquecimiento injusto.

TERCERO

El recurso de casación en interés de la Ley no es simplemente un instrumento para corregir interpretaciones erróneas de preceptos legales en aquellos supuestos que no pueden llegar al Tribunal Supremo a través del recurso de casación para la unificación de doctrina, sino una vía procesal para evitar que, en asuntos que normalmente no pueden llegar al Tribunal Supremo, la interpretación equivocada de las leyes no resulte "gravemente dañosa para el interés general".

En el presente caso, ninguna de las partes recurridas cuestionan que concurra el presupuesto de grave daño al interés general, por lo que procede entrar en la interpretación del precepto controvertido.

CUARTO

La Ley 50/1998, de 30 de diciembre, modificando el art. 104.2 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, habilitó a las Corporaciones Locales para que a través de Ordenanzas Fiscales pudieran regular una bonificación de hasta el 95 por 100 de la cuota del impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras a favor de las que fueran declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo que justificasen tal declaración, señalando que ésta correspondería al Pleno de la Corporación y se acordaría, previa solicitud del sujeto pasivo, por voto favorable de la mayoría simple de sus miembros, y que la regulación de los restantes aspectos sustantivos y formales de la bonificación se establecería en la Ordenanza Fiscal.

En virtud de esta habilitación legal el Ayuntamiento de Lugo incluyó en la Ordenanza reguladora de la tasa por prestación de servicios urbanísticos y en la relativa al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras la citada bonificación con idéntica redacción.

No cabe la menor duda, a la vista de la redacción del precepto, que la Ley dejaba un amplio margen de configuración a las Corporaciones Locales, tanto sobre la intensidad de la bonificación, sobre las condiciones para la aplicación de la misma, tratándose de un beneficio rogado, en cuanto sólo se podía aplicar previa solicitud del sujeto pasivo, si existía un acuerdo de carácter general de establecimiento de la bonificación y de regulación de sus aspectos formales y materiales, y si el Pleno así lo decidía por mayoría simple.

La referencia al sujeto pasivo hacía posible que la solicitud fuera presentada tanto por el contribuyente como por el sustituto, pues el art. 102 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en su redacción original, establecía que "1. Son sujetos pasivos de este impuesto, a título de contribuyente, las personas físicas o jurídicas y las entidades a que se refiere el art. 33 de la Ley General Tributaria, propietarias de los inmuebles sobre los que se realicen las construcciones, instalaciones y obras siempre que sean dueños de las obras; en los demás casos se considerará contribuyente a quien ostente la condición de dueño de la obra. 2. Tienen la consideración de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente quienes soliciten las correspondientes licencias o realicen las construcciones, instalaciones u obras si no fueran los propios contribuyentes".

Este último precepto fue objeto luego de modificación por la Ley 51/02, de 2002, de 27 de diciembre, habiendo pasado a ser el art. 101 en el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, que dispone:

"1. Son sujetos pasivos de este impuesto a título del contribuyente, las personas físicas, personas jurídicas o entidades del art. 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que sean dueños de la construcción, instalación de obra, sean o no propietarios del inmueble sobre el que se realice aquélla. A los efectos previstos en el párrafo anterior, tendrá la consideración de dueño de la construcción, instalación u obra quien soporte los gastos o el coste que comporte su realización.

  1. En el supuesto de que la construcción, instalación u obra no sea realizada por el sujeto pasivo contribuyente, tendrán la condición de sujetos pasivos sustitutos del contribuyente quienes soliciten las correspondientes licencias o realicen las construcciones, instalaciones u obras, si no fueran los propios contribuyentes, El sustituto podrá exigir del contribuyente el importe de la cuota tributaria satisfecha".

Originariamente, sin embargo, la Ley no reconocía el derecho de repetir al contribuyente por parte del sustituto, debiendo significarse que el actual art. 101.2 concuerda con la nueva regulación del sustituto en la Ley General Tributaria, que establece que el sustituto podrá exigir del contribuyente el importe de las obligaciones tributarias satisfechas, salvo que la Ley señale otra cosa.

QUINTO

Siendo ésta la normativa a tener en cuenta hay que reconocer que la doctrina legal que se propone no concuerda con al antiguo art. 104.2 de la Ley reguladora de las Haciendas Locales ni con el actual art. 103.2 de su Texto Refundido, pues la bonificación está prevista, si así lo establecen las Ordenanzas Fiscales, a favor de las construcciones, instalaciones u obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal, todo ello con independencia de quien realice la actividad, por lo que la ejecución de la obra a través de un contratista no puede modificar el alcance del beneficio. La Ley sólo exige solicitud del sujeto pasivo, no del contribuyente, por lo que en modo alguno puede excluirse al sustituto, distinción que tras la reforma de la Ley 51/2002 carece de sentido, a estos efectos, al reconocer a este último el derecho de repetición, que no venía recogido en la redacción originaria.

En definitiva, lo determinante para la bonificación es la realización de construcciones, instalaciones y obras que sean declaradas de especial interés o utilidad municipal por concurrir circunstancias sociales, culturales, histórico artísticas o de fomento del empleo, estando constituido el ámbito subjetivo por los sujetos pasivos que son a los que les corresponde la solicitud del reconocimiento de la bonificación.

Por todo ello, la doctrina que sienta la Sala de Galicia no puede reputarse como errónea, pues se atiene a lo que establece la Ley y recoge las Ordenanzas municipales del Ayuntamiento de Lugo, lo que comporta la desestimación del recurso sin necesidad de entrar en los argumentos complementarios que aporta el recurrente, dada la finalidad última del recurso, circunscrito a la delimitación subjetiva de los beneficiarios de las bonificaciones controvertidas.

SEXTO

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la Ley, no procede hacer pronunciamiento sobre las costas.

En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

PRIMERO

Que no ha lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por el Ayuntamiento de Lugo contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2007 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia.

SEGUNDO

Que no hacemos imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Rafael Fernandez Montalvo Manuel Vicente Garzon Herrero Juan Gonzalo Martinez Mico EMILIO FRIAS PONCE Manuel Martin Timon Angel Aguallo Aviles PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRIAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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