STS, 1 de Julio de 2002
| Ponente | D. SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2002:4864 |
| Número de Recurso | 4048/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 1 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Julio de dos mil dos.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Gaspar , representado por el Procurador Sr. Puig Pérez de Inestrosa, contra sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 22 de noviembre de 1995, sobre cierre definitivo de administración de lotería.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 2594/1992, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 22 de noviembre de 1995, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que DESESTIMANDO el recurso contencioso administrativo formulado por el procurador D. Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa, en nombre y representación de D. Gaspar , contra las resoluciones de fecha 18-5-92, dictada por la O.N.L.A.E., y la de 25-9-92, de la Subdirección General de Recursos del Ministerio de Economía y Hacienda, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que ambas resoluciones son conformes a derecho; sin hacer mención especial en cuanto a las costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Gaspar , formalizándolo, al amparo del número 4 del artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico. Y termina suplicando a la Sala que dicte "...Sentencia por la que se case la anterior en base a los argumentos esgrimidos y, en definitiva: a) Declare nulo el acto administrativo impugnado por serlo el procedimiento del que deriva por desprecio absoluto de las normas expresadas. b) Declare el derecho de mi patrocinado a ser reintegrado en su cargo de Administrador de Loterías y a la apertura, inmediata de la Administración de la que es titular, la nº NUM000 de Alaró, Mallorca. c) Condene a la Administración Pública, y en su nombre al Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado a la indemnización de los daños y perjuicios causados, en cuantía a determinar en fase de ejecución, así como al abono de las costas causadas".
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso interpuesto y suplica a la Sala que dicte sentencia por la que, con desestimación del recurso confirme la que en el mismo se impugna de contrario e imponga las costas causadas a la parte recurrente de conformidad con lo previsto en el art. 102.3 LJCA.
Mediante Providencia de fecha 3 de abril de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La sentencia ahora recurrida en casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda, dictada por delegación el día 25 de septiembre de 1992, por la que se desestima el recurso de alzada deducido contra el acuerdo del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado, de fecha 18 de mayo del mismo año, que dispuso el cese definitivo del actor como titular de la Administración de Loterías nº NUM000 de Alaró, Mallorca, y el cierre definitivo de ésta, al apreciar la existencia de un descubierto de 671.000 pesetas, que no fue repuesto en el plazo conferido para ello.
Dicho en síntesis, se razona en dicha sentencia: a) que de los artículos 202 y 302 de la Instrucción General de Loterías, aprobada por Decreto de 23 de marzo de 1956, se desprende que la sanción por no reintegrar en el plazo de cinco días el importe del descubierto detectado es la del cese en el cargo de Administrador de Loterías; b) que la infracción de descubierto se diferencia de la prevista en el artículo 299, párrafo segundo, de dicha Instrucción, pues en el supuesto de hecho de esta segunda lo que se contempla es la existencia de un sobrante a favor del Tesoro, que no se ingresa dentro de los plazos marcados para la rendición de cuentas; y c) que en el presente supuesto, el hecho infractor lo constituye el descubierto por importe de 671.000 pesetas y la sanción impuesta la del cese en el cargo de Administrador de Loterías, siendo las resoluciones impugnadas conformes a Derecho pues el Sr. Gaspar no procedió al ingreso en el plazo fijado en el artículo 202 de aquella Instrucción.
Como es sabido, el objeto del recurso de casación no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones litigiosas, sino el más limitado de enjuiciar, en la medida en que se denuncien a través de los motivos de casación que la Ley autoriza, las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial "a quo", bien sea "in iudicando", es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea "in procedendo", esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas.
De ese objeto limitado deriva también que la regulación procesal del recurso de casación imponga al recurrente el cumplimiento riguroso de determinados requisitos formales, que persiguen, en síntesis, preservar la eficacia de la función jurisdiccional encomendada al Tribunal Supremo, abriendo el cauce de aquel recurso sólo cuando, en determinados procesos, no en todos, sea una infracción de aquéllas la que efectivamente se plantee.
Además, el efecto jurídico-procesal derivado de una concreta infracción puede ser distinto según la naturaleza de ésta, abriendo o no la posibilidad de que este Tribunal Supremo, una vez apreciada la infracción, entre a conocer de las cuestiones planteadas en la instancia en el modo en que allí lo fueron.
Todo ello explica que el recurrente en casación deba identificar las concretas infracciones que imputa a la decisión adoptada por el órgano judicial "a quo", subsumiendo cada una de ellas en el concreto motivo de casación (de los autorizados por la Ley) que se corresponde con su naturaleza y que determina los efectos ligados a su estimación.
Además, la naturaleza y objeto propios del recurso de casación determinan que en él no quepa la introducción de cuestiones nuevas, no planteadas en la instancia. En suma, queda vedado un motivo casacional que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, suponga el planteamiento por el recurrente de cuestión nueva que no haya sido suscitada en la instancia y que, por consiguiente, no haya sido objeto de controversia ni de decisión en la sentencia recurrida; ello por dos razones: por una parte, porque, como antes dijimos, el recurso de casación tiene como finalidad propia valorar si se infringieron por el Tribunal "a quo" normas o jurisprudencia aplicable (además de si se quebrantaron las formas esenciales del juicio por haberse vulnerado las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos o garantías procesales siempre que en este último caso se haya producido indefensión), y resulta imposible, ni siquiera como hipótesis, que pueda producirse aquella infracción en relación con una cuestión que ni siquiera fue considerada y sobre la que, por tanto, no hubo pronunciamiento en la sentencia -omisión que, en su caso, de entenderse improcedente, tendría su adecuado cauce revisor en el motivo de la incongruencia omisiva-; y, por otra, porque tan singular "mutatio libelli" afectaría al mismo derecho de defensa del recurrido (art. 24.1 CE), en el supuesto de que, sin las posibilidades de la alegación y de la prueba que corresponden a la instancia, se entendiera admisible el examen y decisión de una cuestión sobrevenida a través del recurso de casación con las limitaciones que comporta su régimen respecto a dichos medios de defensa.
Hemos recordado todo lo anterior por dos razones: una, porque mediante la lectura del escrito de interposición de este recurso de casación no es fácil llegar a concretar, definiéndolas con precisión, cuales son las infracciones jurídicas que, siendo relevantes para el fallo, se imputan a la sentencia recurrida; y otra, porque a lo largo de ese escrito se desliza y entremezcla el planteamiento de varias cuestiones que no se ven suscitadas en el escrito de demanda ni, consiguientemente, abordadas en la sentencia recurrida.
Pero en todo caso, y con independencia de lo anterior, el recurso de casación debe ser desestimado; pues en lo que es relevante para decidir si la resolución administrativa impugnada era o no conforme a Derecho, no incurre la sentencia recurrida en ninguna de las infracciones jurídicas cuya imputación puede llegar a descubrirse en aquel escrito de interposición. En efecto:
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El artículo 202 de la citada Instrucción General de Loterías, aunque no está comprendido dentro del Capítulo de dicha Instrucción dedicado a las "sanciones" (que lo es el Capítulo V, artículos 297 a 306), es aplicable, sin embargo, cuando ha de decidirse si un hecho como el imputado constituye o no infracción administrativa, pues el artículo 302 de la repetida Instrucción dispone que "Serán sancionados con el cese en el cargo de los titulares, además de los descubiertos o alcances a que se alude en el artículo 202, los siguientes casos...".
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Ese artículo 202 dispone que "Cuando el descubierto resultare confirmado en el acta de entrega, se requerirá al Administrador para que en el plazo de cinco días hábiles verifique el ingreso en el Tesoro. Si no lo hiciera será declarado cesante sin nuevo trámite...".
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Precisamente poniendo en relación esos artículos 202 y 302, dijimos en la sentencia de 6 de octubre de 1995, dictada en el recurso de casación número 4056 de 1993, que "[...] no cabe la menor duda que el artículo 202 tipifica y sanciona el descubierto de fondos no repuestos [...]".
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El artículo 15.1 del Real Decreto 1082/1985, de 11 de junio, por el que se regula la clasificación, provisión, funcionamiento, traslado, transmisión y supresión de las Administraciones de la Lotería Nacional, dispone, a su vez, que "Sin perjuicio de lo previsto en la Instrucción General de Loterías, en especial en su artículo 302 y concordantes, podrá ser retirado el nombramiento de los Administradores y, consiguientemente, cerrada la Administración de la Lotería Nacional por resolución del Organismo Nacional de Loterías y Apuestas del Estado fundada en alguna de las causas siguientes: ... j) Las demás causas previstas en la vigente Instrucción General de Loterías".
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Recordemos ahora una reiterada doctrina constitucional (que cabe ver, por todas, en la STC 177/1992, de 2 de noviembre) según la cual, no es posible exigir la reserva de Ley de manera retroactiva para anular o considerar nulas disposiciones reglamentarias reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía, de acuerdo con el Derecho preconstitucional; y así, en concreto, por lo que se refiere a las disposiciones sancionadoras, el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de Ley no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del Derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada; regla de la irretroactividad de la reserva de Ley del artículo 25.1 CE que es aplicable con independencia de que los hechos sancionados sean anteriores o posteriores a la Constitución. La validez de las normas preconstitucionales que no cumplen con las exigencias formales que se derivan del artículo 25.1 CE, deriva de que la eficacia derogatoria de la Constitución no alcanza a las normas preconstitucionales que, pese a ser compatibles materialmente con ella, no se adecuan al rango normativo que la Constitución exige por razón de la materia, regla cuyo fundamento se encuentra en el principio de continuidad del ordenamiento jurídico que, a su vez, deriva del principio de seguridad jurídica expresamente consagrado en el artículo 9.3 CE.
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Carece de fundamento la alegación de vulneración del principio de tipicidad, pues de lo ya dicho se desprende que aquellos artículos 202 y 302, con referencia a un supuesto como el enjuiciado, expresan sin dar lugar a incertidumbre cual es el hecho considerado como infracción y cual la sanción que a él corresponde.
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Carecen de conexión con la razón de decidir de la sentencia recurrida las alegaciones referidas al artículo 299 de la Instrucción y a la regla de la reiteración prevista en su párrafo tercero, pues, como ya dijimos, dicha sentencia diferencia la infracción de descubierto, de la prevista en ese artículo 299, siendo aquélla y no ésta la que considera cometida en el caso de autos. No siendo ocioso añadir que la infracción de descubierto prevista en aquellos artículos 202 y 302 no exige el elemento de la reiteración para que conlleve la sanción de cese.
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En fin, carecen de relevancia para el enjuiciamiento de aquellas resoluciones las alegaciones referidas a la falta de nombramiento de Administrador interino que prevé el artículo 201 de la Instrucción y al error sobre quien fue quien finalmente repuso el descubierto.
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Gaspar interpone contra la sentencia que con fecha 22 de noviembre de 1995 dictó la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 2594 de 1992. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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