STS, 10 de Diciembre de 2001

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha10 Diciembre 2001

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Diciembre de dos mil uno.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 4440/1996, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª. Pilar Cortés Galán, en nombre y representación de Suministros y Gestión de Aguas, S. L., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de Justicia de Castilla y León, de fecha 17 de abril de 1996, dictada en recurso número 724/95. Siendo parte recurrida el procurador D. Javier Del Campo Moreno en nombre y representación del Ayuntamiento de El Barco de Ávila

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos dictó sentencia el 17 de abril 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Cobo de Guzmán, en nombre y representación de Suministros y Gestión de Aguas, S. L., contra resoluciones del Ayuntamiento de El Barco de Ávila de 17 de marzo de 1995 y 13 de marzo de 1995. Sin imposición de costas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El acuerdo de 13 de marzo 1995 de la Alcaldía acuerda el precinto de las instalaciones de captación y suministro de agua potable a la Urbanización Buenos Aires Gredos, asumiendo el Ayuntamiento el servicio de suministro, y el acuerdo de la Comisión de Gobierno de 16 de marzo de 1995 ratifica el anterior.

Alega la parte recurrente que ha sido privada indebidamente de su propiedad sin seguir el procedimiento legalmente establecido y que no se precisa la licencia de apertura en cuya falta se fundamenta la resolución recurrida, por cuanto la recurrente no ha iniciado actividad alguna, sino continuado la que se venía realizando.

Según la jurisprudencia, las actividades sujetas al Reglamento de Actividades Molestas se hallan siempre sujetas a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que permite llegar incluso a la revocación de la autorización cuando todas las posibilidades de adaptación de aquellas exigencias se hayan agotado. Las actividades comprendidas en el citado Reglamento se hallan condicionadas en su ejercicio a la obtención de la correspondiente licencia.

En el caso examinado la ausencia de la licencia en cuanto a la recurrente, que no ha conseguido desvirtuar tal extremo, es afirmada por la Administración demandada y avalada por la presunción iuris tántum de legalidad y acierto que apoya la actuación administrativa.

Ha de concluirse, asimismo, el carácter preceptivo de la licencia, por tratarse de actividad clasificada, como previene la Ley autonómica 5/1993, cuyo artículo 2 sobre actividades e instalaciones sometidas a la ley incluye en su apartado a) entre las clasificadas la captación y potabilización de aguas, en la que se encuadra de lleno la actividad cuestionada, sujeta a licencia en los términos previstos en el artículo 3.

El artículo 26 de la Ley 5/1993 atribuye facultades para requerir para la regularización de la situación, o, en su caso, para la clausura, al Alcalde.

El Ayuntamiento tuvo en cuenta razones de interés general consistentes en la deficiente prestación del servicio por las distintas concesionarias hasta el 30 de diciembre de 1994, en que hubo de hacerse cargo del mismo, para el acuerdo de clausura de la actividad, según se deduce de la propia resolución y corrobora la prueba practicada, fundamentalmente la certificación del Secretario de la Comunidad de propietarios cuyo abastecimiento de agua gestionaba la actora.

El ordenamiento avala expresamente dicha medida justificada en razones de interés general (artículo 26 de la Ley 5/1993).

No puede aceptarse que al ser la actividad continuidad de otra previa existente no exigiría la obtención de autorización. En todo caso, la recurrente, tal y como resulta del contrato de cesión de 5 de diciembre de 1994 efectuada por la sociedad Buenos Aires de Gredos S.A. y aprobada por la Confederación Hidrográfica, se subrogó en todos los derechos y obligaciones de la entidad cedente, concesionaria inicial de la captación y suministro de aguas, entre las cuales se sitúa la de la obtención de la pertinente autorización de actividad, cuya falta determinó el precinto de las instalaciones por la Corporación.

SEGUNDO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Suministros y Gestión de Aguas, S. L. se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de los artículos 36 y 37 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre.

Desde el 27 de enero de 1992, como se recoge en la sentencia recurrida, la Administración y la explotación del servicio se venía realizando por el Ayuntamiento en razón de la cesión realizada por la concesionaria Buenos Aires Gredos S. A.

La recurrente se subrogó en una actividad que ya se venía desarrollando hace muchos años, por lo que la obligación de obtener la licencia de actividad se encuadra entre las de la anterior concesionaria y no entre las de la recurrente. No se puede catalogar la transmisión de la concesión como nueva actividad, ya que falta el requisito esencial de variación de actividad que se venía desarrollando.

No hay ninguna constancia de que la obligatoriedad de obtener la licencia tenía que haber correspondido a la anterior concesionaria, la entidad mercantil Buenos Aires Gredos, S.A.

Aunque fuera cierto que la recurrente hubiera tenido necesidad de obtener la mencionada licencia, se han aplicado incorrectamente los artículos 36 y 37 del Decreto 2141/1961 en que se funda la resolución.

El Ayuntamiento venía desarrollando la administración y gestión del suministro, lo que haría innecesario el acuerdo municipal.

En el caso de que por cualquier motivo no se ajuste la actividad a las exigencias del interés público, han de permitirse una serie de posibilidades de adaptación. La sentencia olvida la argumentación que recoge en cuanto a la aplicación de los artículos 36 a 38 del Reglamento, al recoger en su fallo la desestimación de recurso, dando validez a la decisión del Ayuntamiento de precintar las instalaciones de captación y suministro de agua potable.

El Ayuntamiento no ha requerido en ningún momento a la recurrente a fin de que corrija la deficiencia de no poseer licencia de actividad, por lo que los actos del Ayuntamiento no pueden ser válidos.

Dado que el Ayuntamiento gestionaba el servicio, en razón del acuerdo al que llegó la anterior propietaria de la concesión debido a la mala situación económica que atravesaba por culpa de los impagos de los vecinos y consumidores, el peligro inminente para las personas a que alude la sentencia traería causa de quien estaba dando al servicio, el decir, del propio Ayuntamiento. No es congruente la sentencia cuando, por entender que se ha producido esa situación de peligro inminente, dictamina en su fallo que puede continuar prestando el servicio la entidad que ha provocado esa situación.

La sentencia de 19 de febrero de 1988 considera que en los casos de peligro inminente no era procedente la retirada definitiva de la licencia, sino la retirada temporal.

Se ha producido una expropiación forzosa ilegal, pues el Ayuntamiento ha procedido a precintar directamente unas instalaciones propiedad de la recurrente, valoradas en más de ciento veinte millones de pesetas.

Cita la sentencia de 3 de septiembre de 1994. En ella se considera procedente el requerimiento y no la orden de clausura para una situación que se había producido hacía casi veinte años.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 26 de la Ley 5/1993 de la Junta de Castilla y León.

Debe rechazarse la explicación que se da por la Sala para justificar la clausura de la actividad de suministro y su posterior aprobación por parte del Ayuntamiento en la certificación del Secretario de la Comunidad. La Sala se funda en el artículo 26 b) de la Ley 5/1993, argumentando que la Administración no hizo uso de la facultad contenida en la apartado a).

Fueron los consumidores los que con su conducta de no abonar los recibos del agua pusieron en peligro el plan de suministro.

La actividad consistente en la captación y potabilización de aguas está, efectivamente, catalogada como clasificada en la Ley 5/1993 y, como consecuencia de ello, es plenamente susceptible de ser legalizada si no cumpliera con los requisitos exigidos por la Ley. La legalización consistiría en el presente caso en que por la Administración se diera un plazo para cumplimentar la solicitud de licencia, examinar si se han cumplido los requisitos para su obtención y, finalmente, su otorgamiento. Este mecanismo, está previsto en apartado a) del artículo 26 de la Ley 5/1993, y tiene incluso el Alcalde la potestad de clausurar la actividad siempre que el interés público lo aconseje como medida cautelar, pero siempre por un determinado espacio de tiempo, necesario hasta el otorgamiento de la preceptiva licencia. Cita la sentencia del 27 de enero de 1983.

La sentencia que se recurre acepta una expropiación ilegal de una concesión de propiedad privada.

Motivo tercero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción del artículo 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955.

Los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos y respeto a la libertad individual son principios inspiradores del ordenamiento administrativo que deben regir la actuación de las Corporaciones locales cuando dicten actos que afecten directamente a la esfera de la libertad individual de las personas. Han sido recogidos en reiterada jurisprudencia.

Las medidas recogidas en los actos recurridos son claramente desproporcionadas. La actividad lleva en funcionamiento más de veinticinco años y los únicos problemas que han existido ha sido causados por los vecinos.

La captación y potabilización de agua es una actividad clasificada que puede ser perfectamente legalizada si se da la oportunidad al responsable de la misma de adaptarse a la ley.

La captación y suministro de agua potable a la urbanización no conlleva ningún tipo de peligro inminente para la vida, la salud y los bienes de las personas.

No se ha dado oportunidad a la recurrente de poder ejercitar las actividades que lleva consigo la concesión, por lo que parece poco lógico acudir al interés general alegando que han existido muchos cortes en el suministro de agua y que la concesionaria no está preparada para prestar el servicio en las debidas condiciones.

Se ha privado a la recurrente alegando interés general de un bien exclusivo de su propiedad omitiendo todo procedimiento expropiatorio.

El Ayuntamiento estaba dando servicio, por lo que sería rresponsable de la mala marcha de la explotación.

Éstos factores no han sido ponderados.

El Ayuntamiento, si pudo optar entre las dos medidas restrictivas que establece el artículo 26 de la Ley 5/1993, no pudo elegir la más restrictiva sin infringir el artículo 6.2 del Decreto de 17 de junio de 1955.

Subsidiariamente se solicita que, dado que la actividad lleva prestándose más de veinte años sin que el Ayuntamiento hiciese objeciones, se reconozca el derecho de la recurrente a percibir una indemnización por los derechos consolidados tácitamente durante este tiempo. Cita la sentencia de 22 de enero de 1995.

Termina solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y en su lugar se dicte otra por la que se anulen los actos del Ayuntamiento recurridos o, de manera subsidiaria, se reconozca a la recurrente el derecho a percibir una indemnización por parte del Ayuntamiento en función de los derechos adquiridos que posee o, en definitiva, la que por la Sala se estime procedente en derecho.

TERCERO

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de El Barco de Ávila se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. La recurrente insiste en las alegaciones formuladas en la demanda.

Olvida que el Ayuntamiento se hizo cargo del suministro de agua por imposibilidad manifiesta de llevarse a cabo por la concesionaria y que el precinto era y es una medida cautelar. La empresa recurrente no puso en conocimiento del Ayuntamiento su asunción de competencias hasta el 8 de marzo de 1995 y abandonó el servicio de suministro de agua. Actúa con otras muchas irregularidades puestas de relieve en el informe del Secretario-Interventor del Ayuntamiento.

Buenos Aires Gredos S. A. interpone una nueva empresa para defenderse de los ataques de la Administración pública dentro de la legalidad.

De los propios razonamientos de la sentencia se desprende la conclusión a que llega la misma sobre la correcta actuación del Ayuntamiento.

Al motivo segundo. Se contesta con lo alegado en el motivo anterior. El artículo 26 previene expresamente la medida de clausura acordada.

Se añade la cuestión nueva de la existencia de una supuesta expropiación ilegal de las instalaciones de la demandante. Existe otro recurso de casación tramitado ante la Sala en el que se resuelve tal cuestión de modo contrario a los intereses de la recurrente por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.

El único interés del Ayuntamiento ha sido adoptar la oportuna medida cautelar ante los graves incumplimientos por parte de la recurrente de la legislación reguladora de las actividades de suministro de agua potable y con el único fin de salvaguardar el interés público.

No hay expropiación de bienes sino adopción de medidas cautelares amparadas legalmente.

Al motivo tercero. Se desarrollan los mismos argumentos que en los motivos primero y segundo. No puede alegarse normativa que no se ha alegado en su día y además no es aplicable al caso.

Existe normativa concreta de aplicación a las cuestiones debatidas, como es la Ley de Actividades Clasificadas de la Comunidad Autónoma, así como los artículos 25, siguientes y concordantes de la Ley de Bases de Régimen Local, que ya han sido analizados y determinan la no aplicación de los artículos alegados en este motivo.

La recurrente confunde medidas cautelares con una supuesta expropiación forzosa.

Confunde la titularidad de una concesión con los medios de los que se hace uso para el suministro de agua.

Olvida, asimismo, que los elementos existentes para la captación de aguas son propiedad de la Comunidad de Propietarios, según figura en sus estatutos y así figura en la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Burgos en sentencia impugnada en casación ante la Sala al número 440/1996.

No puede hablarse, así, de una expropiación ilegal.

No puede hablarse de oponer una concesión de aguas que no se puede ejercer, pues el ejercicio de la actividad de suministro de agua potable fue denegado por la resolución de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León de 21 de diciembre de 1955, como se ha acreditado en el expediente administrativo y recoge la sentencia recurrida.

Si la recurrente estima que pueden existir algún derecho indemnizatorio tendrá abierta en su caso, la vía civil ordinaria.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia impugnada con expresa imposición de las costas causadasa la parte recurrente.

CUARTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 5 de diciembre de 2001, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por Suministros y Gestión de Aguas, S. L. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos el 17 de abril 1996, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra resoluciones del Ayuntamiento de El Barco de Ávila de 17 de marzo de 1995 y 13 de marzo de 1995 por las que se acuerda el precinto de las instalaciones de captación y suministro de agua potable a la Urbanización Buenos Aires Gredos, asumiendo el Ayuntamiento el servicio de suministro.

SEGUNDO

La sentencia recurrida, hace referencia a la doctrina emanada de esta Sala, en torno a los artículos 36 a 38 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de diciembre, en relación con el carácter de las licencias concedidas para actividades clasificadas. Sin embargo, las cuestiones centrales resueltas en la sentencia radican en: a)La sujeción de la actividad de captación y potabilización de aguas desarrollada por la recurrente a previa licencia, que la Sala resuelve apoyándose fundamentalmente en el artículo 2 a) de la Ley sobre actividades clasificadas de Castilla y León, en la cual se encuadra la actividad cuestionada; y b)la procedencia de acordar el precinto o clausura de la actividad por razones de interés público frente a la necesidad, alegada por la recurrente, de que la Corporación la requiera previamente para la subsanación de la falta de licencia, que la Sala resuelve interpretando y aplicando el artículo 26 de la citada Ley autonómica.

TERCERO

La recurrente, reconociendo que la sentencia invoca tanto normativa estatal como autonómica, plantea tres motivos de casación al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. En el primero se alega la infracción de los artículos 36 y 37 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre; en el segundo se alega la vulneración del artículo 26 de la Ley 5/1993, de Castilla y León; y en el tercero la infracción del artículo 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local y artículo 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955, en cuanto recogen los principios de igualdad de trato, congruencia con los motivos y fines justificativos de la actuación administrativa y respeto a la libertad individual, pues las medidas recogidas en los actos recurridos son claramente desproporcionadas.

CUARTO

La Ley de la Jurisdicción, modificada por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 1992, limita el recurso de casación en los términos que resultan del artículo 93.4, con arreglo al cual «las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 de este artículo, respecto a actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo serán susceptibles de recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquellas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia».

Este precepto ha sido interpretado por jurisprudencia mayoritaria de esta Sala como comprensivo de las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia en las mismas circunstancias, en las que se resuelvan recursos contra actos de entes locales. V. gr., la sentencia de 31 de marzo de 2001, recurso de casación núm. 1899/1996, declara que «no cabe examinar un motivo de casación fundado en Derecho autonómico, según lo dispuesto en el artículo 93.4 Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, aplicable según una repetida jurisprudencia de esta Sala tanto cuando el acto originariamente impugnado procede de una Comunidad Autónoma como de una Corporación Local».

A su vez, el artículo 96.2 de la misma Ley establece como requisito de admisibilidad del recurso el consistente en que «En el supuesto previsto en el artículo 93.4 de la presente Ley, habrá de justificarse [en el escrito de preparación del recurso] que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia».

QUINTO

El correlativo artículo 86.4 de la nueva Ley de la Jurisdicción 29/1998, aun cuando por razones temporales no aplicable al supuesto de autos, recoge este principio con mayor amplitud, confirmando la interpretación jurisprudencial de que la limitación del acceso a la casación comprende las sentencias dictadas en relación con actos de la Administración local. Establece, en efecto, que «las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora».

SEXTO

En el caso examinado se advierte que, siendo el acto recurrido un acto de la Administración local, y reconociendo el recurrente que la sentencia impugnada se funda en preceptos estatales y autonómicos, incumple la obligación de justificar en el escrito de preparación del recurso de casación la relevancia para el fallo de los preceptos estatales citados como infringidos, y formula los motivos de casación invocando directamente preceptos de una Ley emanada de la Comunidad Autónoma (motivo segundo) o preceptos del ordenamiento estatal que no son los principalmente aplicados por la sentencia y los que directamente determinan el sentido del fallo pronunciado (motivos primero y tercero).

Por ello procede considerar inadmisible el recurso de casación interpuesto y, en el trance de dictar sentencia en que nos encontramos, declarar no haber lugar al mismo.

SÉPTIMO

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Suministros y Gestión de Aguas, S. L. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos el 17 de abril 1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la procuradora Sra. Cobo de Guzmán, en nombre y representación de Suministros y Gestión de Aguas, S. L., contra resoluciones del Ayuntamiento de El Barco de Ávila de 17 de marzo de 1995 y 13 de marzo de 1995. Sin imposición de costas

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leida y publicada fue la anterior sentencia dictada por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Ríos, en audiencia pública celebrada en el mismo día de la fecha. Certifico. Rubricado.

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