STS, 11 de Mayo de 2004
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2004:3182 |
| Número de Recurso | 608/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 11 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Mayo de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 608/02, interpuesto por el Procurador Sr. Argos Simón, en nombre y representación de "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana", contra la sentencia dictada en fecha 28 de Septiembre de 2001, y en su recurso nº 625/98 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde administrativo de bienes de dominio público marítimo terrestre, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana", se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de Diciembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante el Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 29 de Enero de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en forma acorde con sus pretensiones.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de Octubre de 2003, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 24 de Noviembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 5 de Abril de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de Mayo de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 28 de Septiembre de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 625/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana" contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 25 de Marzo de 1998, que aprobó el deslinde del dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de aproximadamente 5.375 metros, correspondientes al término municipal de Argoños (Cantabria).
En su demanda y por remisión a los escritos de alegaciones que presentó en el expediente administrativo, la parte actora argumentó, en sustancia, que una vez que se cumplió la finalidad de desecar la marisma (prevista en la concesión de 6 de Noviembre de 1928), ésta pasó a propiedad privada y ha de seguir manteniéndose en tal condición en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda número 2 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio y ello pese a lo establecido con extralimitación en la Disposición Transitoria Sexta , número 3, del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 1471/89, de 1 de Diciembre, según la redacción que le dio el Real Decreto 1112/92 de 12 de Septiembre; que, por otra parte, "los terrenos están desecados, sin que pueda alegarse una presunta entrada de agua del mar con unas fotografías que muestran también el resto de la finca totalmente seca, produciéndose únicamente con la marea alta el estacionamiento de aguas en un canal de drenaje o zanja de avenamiento. En el informe técnico (...) se aclara perfectamente las causas de esa subida de nivel que no responde a la entrada de agua del mar, (...) sino a la imposibilidad que encuentra el agua dulce, agua de lluvia y desagües de la propia finca de salir al mar al cerrarse las compuertas por el efectos de la subida de las mareas para evitar su entrada en la finca desecada que evidentemente tiene una cota inferior a la de la marea alta y en cuyo canal de drenaje se recogen aguas de las fincas situadas en cota superior constituyendo la salida natural de un circo que recoge las aguas de las laderas que a él se orientan".
La Sala de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso administrativo. Razonó que pese a haber declarado en otras ocasiones anteriores que las concesiones a perpetuidad para fines agropecuarios permiten la concesión jurídica en propiedad privada, le parecía, de acuerdo con lo sostenido en la sentencia anterior de 30 de Marzo de 2001, que la postura ahora adoptada es más conforme con la legislación y la jurisprudencia. Y (por remisión a su anterior sentencia de 30 de Marzo de 2001), que la "finalidad del destino agrícola que se ha dado a los terrenos continúa siendo el eje central de la concesión y su exigibilidad permanente", de forma que "el tenor de las cláusulas de la concesión no permiten deducir, en términos de racionalidad que se haya producido una desafectación por degradación o consumación, con la consiguiente conversión en propiedad privada".
Contra esa sentencia ha formulado la parte actora recurso de casación, en el cual alega dos motivos de impugnación, ninguno de los cuales puede prosperar.
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En el primero se alega infracción del principio de igualdad y de las normas reguladoras de la sentencia, pues (se dice) la Sala de instancia ha cambiado su criterio respecto a casos anteriores sin suficiente justificación.
Pero este motivo no puede ser aceptado. La Sala afirma cambiar de criterio, que dice más conforme con la legislación y la jurisprudencia, y se remite a lo que razonó en su anterior sentencia de 30 de Marzo de 2001. Esta remisión es muy importante, porque aquella sentencia (dictada en el recurso contencioso administrativo nº 98/99, no en el 722/99, como por error se dice), corresponde a un recurso contencioso administrativo en el que también fu parte demandante "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A." y en el que se recurría una resolución de transferencia de la misma concesión del año 1928 de que aquí se trata; en aquella sentencia se hizo un estudio exhaustivo sobre las distintas clases de concesiones de marismas y se concluyó que la que allí se estudiaba (que es la misma que aquí) por su destino agrícola no ha dejado de tener naturaleza demanial. (Esa sentencia de 30 de Marzo de 2001 ha sido confirmada en la casación nº 3898/01 por sentencia de esta Sala y Sección de fecha 25 de Febrero de 2004).
El cambio de criterio fue, pues, suficientemente razonado.
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En el segundo motivo se alega la infracción "de la Disposición Transitoria 2ª de la Ley de Costas 22/88, de la Ley de Puertos de 1880, Real Decreto Ley de Puertos de 19 de Enero de 1928 y de la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969, artículo 5-3". Se dice también que, en consonancia con lo anterior, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 3 de la vigente Ley de Costas, "las marismas objeto de concesión han dejado de ser de dominio público por su propia naturaleza, al no tener la condición de ribera del mar, de acuerdo con lo dispuesto en dicho precepto por cuanto que los flujos de la marea ya no afectan a los terrenos objeto de concesión".
Tampoco aceptaremos este motivo.
Y nos basamos para ello en los mismos argumentos que esta Sala dio en la citada sentencia de 25 de Febrero de 2004, conocida por la mercantil actora, que fue allí también parte demandante.
Dice esa sentencia:
"Del conjunto de argumentos que condujeron a la Sala de instancia a esa conclusión, debe retenerse ahora el párrafo de su sentencia que transcribe el tenor de algunas de las cláusulas de la concesión otorgada en 1928. Así, dice en su fundamento de derecho segundo que en su cláusula 10ª se establece que "el concesionario tendrá la obligación de conservar las obras en buen estado y no podrá destinar las mismas, ni el terreno a que la concesión se refiere, a uso distinto del que en la presente disposición se determina, o sea el cultivo, no pudiendo tampoco arrendar dicho terreno". La cláusula 12ª indica: "Esta concesión se entenderá otorgada a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero". La cláusula 14ª: "La falta de cumplimiento por el concesionario, de cualquiera de las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión; y llegado este caso, se procederá con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes o que en lo sucesivo se dicten, y le sean aplicables, sobre la materia"
Y continua diciendo:
"Con un propósito clarificador de una cuestión nada pacífica, esta Sala, en sentencia de 8 de julio de 2002, dictada en el recurso de casación número 5003/1996, luego reiterada en la de 19 de diciembre del mismo año (casación número 1810/1997), ha declarado que las concesiones para desecación de marismas tenían su apoyo en una normativa muy variada a la que hay que atender para determinar su régimen jurídico.
En esas sentencias y luego en las de 3 de junio y 22 de septiembre de 2003 (dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 6412 y 9416 de 1997), se expresó que el precepto clave para solucionar los litigios relativos a las concesiones para saneamiento de marismas litorales, otorgadas antes de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, es la Disposición Transitoria Segunda 2 de esta misma Ley, llegándose a la conclusión de que en algunos supuestos el concesionario de la marisma devenía propietario de los terrenos desecados en virtud de lo dispuesto en la Ley de Aguas de 1866 o de 1879 (artículo 65), y otro tanto conforme a la Ley de 24 de julio de 1918 siempre que el concesionario devolviese al Estado el auxilio financiero o subvención que éste le facilitó para llevar a cabo las obras de desecación, mientras que la concesión para desecar marismas, otorgada a perpetuidad, en que el propio título concesional excluye expresamente la transformación del dominio público en propiedad privada o en los casos que su fin requiera mantener la naturaleza demanial del terreno o bien cuando su objeto no es sólo el saneamiento de la marisma sino también otra finalidad específica, que siga siendo causa o razón de la pervivencia de la concesión una vez llevadas a cabo las obras de desecación, no supone la desafectación del demanio y su transformación en propiedad privada.
En definitiva (añadían dichas sentencias y expresaban también las de fechas 14 de marzo y 2 de julio de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 9247/1996 y 2537/1998), es necesario conocer el significado y alcance del título concesional, otorgado a perpetuidad con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, para sanear y desecar marismas, a fin de decidir si se excluye expresa o implícitamente su desafectación o si su objeto no se limita a la desecación y saneamiento sino que contiene otra finalidad específica justificativa de la pervivencia de la concesión una vez efectuados esos trabajos.
Situados en este punto, no es ocioso conocer la respuesta que esta Sala Tercera, tras aquellas dos clarificadoras sentencias, ha dado a supuestos similares al de autos:
Así, en el fundamento de derecho quinto de la sentencia antes citada de 3 de junio de 2003 puede leerse lo siguiente:
"[...] En el caso enjuiciado por la Sala de instancia, según lo declarado por ésta en el fundamento jurídico décimo y deducido claramente de los términos del título concesional, el terreno resultante había de destinarse al cultivo agrícola, mientras que en la actualidad tiene un destino industrial, según se declara abiertamente en la propia sentencia y lo admiten las partes.
Se trata de un supuesto en el que, si bien el título no excluye expresamente la transformación del dominio público en privado ni el fin exige la persistencia de su naturaleza demanial, el objeto de la concesión no se reduce al saneamiento de la marisma sino también a que el terreno desecado se dedique a cultivos agrícolas, por lo que, según la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo y en contra de lo declarado por la Sala de la Audiencia Nacional, la relación concesional pervive, de manera que, en aplicación de lo establecido en la aludida Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, no hubo transformación del dominio público en propiedad privada a pesar de haberse otorgado dicha concesión a perpetuidad [...]".
En el fundamento jurídico sexto de la sentencia ya antes citada de 2 de julio de 2003 se lee:
"[...] La concesión de que tratamos, de fecha 10 de Abril de 1954, tenía por objeto "el cierre y saneamiento, con destino a fines agrícolas y ganaderos" de la marisma de Pedrosa (cláusula 1ª). Después de recibidas las obras el concesionario tenía la obligación de tener en explotación la marisma solicitada (cláusula 4ª). El concesionario tendrá la obligación de conservar (las obras) en constante buen estado, y no podía destinar las mismas ni el terreno a que se refiere la concesión a usos distintos del que en las condiciones se determina (cláusula 9ª). La concesión se otorgaba a perpetuidad (cláusula 11ª). La falta de cumplimiento por parte del concesionario de cualquiera de estas condiciones sería causa de caducidad de la concesión (cláusula 14ª).
De estas cláusulas (y del hecho de que ninguna de ellas se refiera a una supuesta trasferencia de propiedad) deducimos llanamente que esta concesión es de las que antes enumeramos en el apartado 3º-c) del fundamento anterior: concesión hecha a perpetuidad pero imponiendo un destino específico a la marisma desecada, a saber, fines agrícolas y ganaderos, y cuyo incumplimiento provoca la caducidad de la concesión. Concesión, por lo tanto, que no suponía transferencia de propiedad. [...]".
Y en el párrafo último del fundamento de derecho quinto y primero del sexto de la sentencia, también citada, de 22 de septiembre de 2003, se lee:
"[...] En la cláusula sexta de la concesión se lee: «El concesionario queda obligado a conservar las obras de cerramiento en buen estado y a mantener constantemente saneado el terreno que se concede, no pudiendo arrendarlo ni destinarlo a uso distinto del que en la presente disposición se determina, sin previa autorización de la superioridad», y en la novena se expresa que «esta concesión se otorga a perpetuidad, dejando a salvo el derecho de propiedad, y sin perjuicio de tercero», y finalmente en la décima se indica que «el incumplimiento de las anteriores condiciones o de las disposiciones legales que con la concesión se relacionan, dará a la Administración derecho para declarar caducada la concesión».
[...] De la literalidad de dichas cláusulas y de su finalidad se deduce que, por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, dejaba a salvo el derecho de propiedad e imponía al concesionario deberes incompatibles con la transformación del demanio en propiedad privada, cual era la prohibición de arrendar sin previa autorización, de cuyo alcance y significado se deduce que excluye la desafectación del terreno. [...]".
A la vista del contenido de las cláusulas que quedaron transcritas en el párrafo tercero del fundamento de derecho segundo de esta sentencia y de la jurisprudencia a la que acabamos de hacer referencia, clara es la conclusión de que aquella concesión otorgada en 1928 no incluía en su contenido jurídico, como uno de sus efectos futuros, el de la conversión del dominio público de los terrenos objeto de ella en bienes de propiedad privada. Son a ella perfectamente aplicables los razonamientos de las sentencias que en parte acabamos de transcribir".
Estos razonamientos, como decíamos, van referidos a la misma concesión que ahora nos ocupa, así que nos ratificamos en ellos para confirmar la sentencia que aquí se impugna.
Por lo demás, este Tribunal Supremo, respecto de concesiones a perpetuidad con fines agrícolas, ha llegado a esta misma conclusión en varias sentencias, por ejemplo, de 17 de Enero de 2004 (casación nº 4306/00), de 14 de Marzo de 2003 (casación 9247/96), de 3 de Marzo de 2004 (casación nº 1334/01), de 3 de Junio de 2003 (casación 6412/97), de 4 de Febrero de 2004 (casación 5172/00) y de 2 de Julio de 2003 (casación nº 2537/98).
En consecuencia, no habiendo adquirido la mercantil actora la propiedad del terreno desecado, según lo dicho, resulta inaplicable lo que establece la Disposición Transitoria Segunda , nº 2 de la Ley de Costas (Disposición Sexta nº 1 del Reglamento 1471/89), pues no hay propiedad privada que mantener.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98); esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros (artículo 139.3).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 608/02 interpuesto por "Agropecuaria e Inmobiliaria Santa Ana S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 28 de Septiembre de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 625/98. Y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, hasta una cifra máxima, respecto de la minuta de Letrado, de 2.000'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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STSJ Comunidad Valenciana 282/2011, 1 de Marzo de 2011
...siendo que la identificación de estos últimos, frente a las meras alegaciones, ha de atender a su "entidad y sustantividad" ( SSTS de 11-5-2004, 2-6-2004 ), a su carácter sustancial ( STC 146/2004, FJ 3), y ello reconociendo que la distinción entre los "motivos" y la mera alegación o argume......