STS, 18 de Mayo de 2004

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 28 de abril de 2.000, estimando parcialmente el recurso promovido por Autocares Aldalur Anaiak, S.L. contra la Orden Foral 422-T/96 del Departamento de Transportes y Carreteras de la Diputación Foral de Guipuzcoa de 13 de noviembre de 1.996, que desestimaba el recurso ordinario interpuesto frente a la Resolución 52-T/96 del Director de Transportes de 30 de septiembre de 1.996. Mediante dichas resoluciones se denegaba la solicitud formulada por dicha empresa para que se autorizara la prestación de un servicio regular de transporte de uso especial entre las localidades de Azkoitia y Donostia.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante y la Administración demandada presentaron escrito preparando recurso de casación, los cuales fueron tenidos por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de septiembre de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la Diputación Foral de Guipuzcoa compareció en forma en fecha 20 de octubre de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación, al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en un único motivo, por infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Terminaba suplicando que se case y anule la recurrida y, en su lugar, desestime el recurso contencioso-administrativo.

Igualmente ha presentado en fecha 23 de octubre de 2.000 escrito de interposición del recurso la representación procesal de Autocares Aldalur Anaiak, S.L., que formula en un motivo al amparo del apartado 1.d) del antes mencionado artículo 8 de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 58.3 de la ya citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre y del artículo 9.3 de la Constitución. Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se anule o revoque, dejándolo sin efecto, el acto administrativo impugnado y se reconozca su derecho a obtener la autorización del servicio de transporte solicitada y que se condene a la Diputación Foral de Guipuzcoa a adoptar cuantas medidas fuesen necesarias para el pleno restablecimiento de la situación jurídica perturbada, con reconocimiento del pertinente derecho indemnizatorio que le corresponde, estimando en todos sus puntos el suplico de la demanda inicial, con expresa imposición de costas a la opositora al recurso de casación; además, solicitaba la celebración de vista.

Los recursos de casación fueron admitidos por providencia de la Sala de fecha 10 de enero de 2.002.

No habiéndose personado parte recurrida alguna, se declararon conclusas las actuaciones, y por providencia de fecha 4 de marzo de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 4 de mayo de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

La Diputación Foral de Guipúzcoa y la empresa Autocares Aldalur Anaiak, S.L. interponen sendos recursos de casación contra la Sentencia de 28 de abril de 2.000, que estimó parcialmente el recurso contencioso entablado por la mencionada empresa de transportes. Esta entidad había impugnado las resoluciones administrativas que le denegaron una autorización para la prestación de un servicio regular de autobuses de uso especial entre Azcoitia y San Sebastián.

La Sentencia recurrida anuló las resoluciones administrativas impugnadas como consecuencia de las irregularidades procedimentales que a su entender se habían producido en la tramitación del expediente, y ordenó la retroacción de actuaciones al momento siguiente al de presentación de la petición de autorización del mencionado servicio regular de autobuses por parte de la entidad actora, al objeto de habilitar el ejercicio del derecho de preferencia.

El recurso de casación de la Diputación Foral de Guipúzcoa se articula en un único motivo formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, alegando la infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El recurso presentado por la sociedad Autocares Aldalur Anaiak, S.L. se basa igualmente en un motivo, acogido al mismo apartado del artículo 88 de la Ley procesal, y se aduce en él la infracción del artículo 58.3 de la referida Ley 30/1992 y el artículo 9.3 de la Constitución en tanto que proscribe la arbitrariedad.

Antes de proceder al examen de ambos recursos es preciso, sin embargo, por ser cuestión de orden público procesal, examinar la admisibilidad del recurso de casación verificando la susceptibilidad de la Sentencia de instancia de ser recurrida en casación a la luz de la vigente Ley de la Jurisdicción.

En efecto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia frente a la que se dirige el presente recurso de casación, ha conocido la impugnación de dos resoluciones provenientes de la Diputación Foral de Guipúzcoa: la primera, dictada el 30 de septiembre de 1.996 por el Director General de Transportes de la Diputación, y la segunda, desestimatoria del recurso ordinario, la Orden Foral de 13 de noviembre de 1.996, dictada por el Diputado del Departamento de Transportes y Carreteras de la propia Diputación.

Pues bien en relación con los actos provenientes de la Diputaciones Forales, el apartado 1 de la Disposición Adicional Primera de la Ley de la Jurisdicción dice lo siguiente:

1. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, la referencia del apartado 2 del artículo 1 de esta Ley incluye las Diputaciones Forales y la Administración Institucional de ellas dependiente. Asimismo, la referencia del apartado 3, letra a), del artículo 1 incluye los actos y disposiciones en materia de personal y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes de las Juntas Generales de los Territorios Históricos.

El primer inciso añade así una Administración más al elenco de administraciones públicas enumerado por el apartado 2 del artículo 1 de la propia Ley Jurisdiccional, que literalmente reza así:

"2. Se entenderá a estos efectos por Administraciones públicas:

1. La Administración General del Estado.

2. Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

3. Las Entidades que integran la Administración local.

4. Las Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales."

No cabe duda de que las Diputaciones Forales, como órganos ejecutivos de los Territorios Históricos, exceden el carácter de la Administración Local a que se refiere la letra c), ya que no pueden ser equiparadas a las Diputaciones provinciales comunes por cuanto sus competencias superan a las de éstas, ostentando algunas -de las que se predica su naturaleza foral- que en otras Comunidades Autónomas corresponden a las Administraciones autonómicas. Por contra, tampoco pueden ser asimiladas a las Administraciones de las Comunidades Autónomas aludidas en la letra b), cuyo correlato es la propia Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco.

Esta peculiar naturaleza sustantiva y procesal de las Diputaciones Forales ya había dado lugar a que esta Sala considerase que los recursos de casación dirigidos contra Sentencias dictadas en única instancia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco respecto de actos provenientes de las Diputaciones Forales estuviesen sometidos a las exigencias previstas en los artículos 86.4 y 89.2 de la Ley de la Jurisdicción (93.4 y 96.2 del anterior texto procesal), en la medida en que las Diputaciones Forales son entes públicos "cuya actuación no rebasa el territorio de una Comunidad Autónoma y cuya significación, además, es diferente a la que corresponde a las Corporaciones Locales del resto del Estado Español", equiparando a estos efectos a las citadas Diputaciones Forales con las Administraciones de las propias Comunidades Autónomas (Sentencia de 8 de octubre de 1.999 -recurso de casación 3.082/1.995- y otras posteriores, entre otras, las de 10 de abril de 2.001, 30 de octubre de 2.001 - recurso de casación 5.982/1.997-, 28 de febrero de 2.003 -recurso de casación 110/1.998-, 15 de abril de 2.003 -recurso de casación 9.415/1.998-, o 9 de marzo de 2.004 -recurso de casación 11.205-).

Siendo así que, en virtud de la referida Disposición Adicional Primera , apartado 1, primer inciso, de la Ley de la Jurisdicción, las Diputaciones Forales constituyen una Administración incluida en el listado del artículo 1.2 de la propia Ley procesal, debe dárseles a efectos competenciales el tratamiento que sea más acorde con su naturaleza, y éste es sin duda, habida cuenta de la imposibilidad de su equiparación con la Administración Local por ostentar competencias que exceden las propias de las Diputaciones comunes, el que la Ley atribuye a las Administraciones de las Comunidades Autónomas mencionadas en la letra b) de citado artículo 1.2 de la Ley de la Jurisdicción.

La equiparación de las Diputaciones Forales en cuanto al régimen de recursos a las Administraciones autonómicas obliga a considerar de aplicación al supuesto de autos lo prevenido en el artículo 8.3 de la Ley Jurisdiccional. En él se dispone que los Juzgados de lo Contencioso Administrativo

"3. Conocerán en única o primera instancia de los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra los actos de los organismos, entes, entidades o corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y contra las resoluciones de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela.

Se exceptúan los actos de cuantía superior a 10 millones de pesetas dictados por la Administración periférica del Estado y los organismos públicos estatales cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre el dominio público, obras públicas del Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales."

Sin perjuicio de que resultaren aplicables a las Diputaciones Forales los supuestos contemplados en los dos primeros incisos del primer párrafo, en lo que a este recurso importa sería de aplicación el último inciso. Así, en cuanto a este inciso final, serán competencia de dichos Juzgados los actos de los órganos superiores de dichas Diputaciones cuando confirmen íntegramente los dictados por otros inferiores en vía de recurso, fiscalización o tutela, lo que, habida cuenta de la peculiaridad del supuesto de las Diputaciones Forales, hay que entender aplicable sea cual sea el ámbito territorial de estos órganos inferiores.

Esta aplicación de los supuestos previstos para las Comunidades Autónomas en el articulo 8.3 de la Ley Jurisdiccional y, en particular, la interpretación del supuesto contemplado en el último inciso responde a la realidad de las Diputaciones Forales y resulta obligada para evitar la contradicción que supondría que los actos de éstas -de ámbito territorial inferior al de la Comunidad Autónoma-, tuviesen un sistema de recursos que otorgase menos competencias a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo que los actos de las propias Administraciones Autonómicas.

Por otra parte, en relación con la aplicación del referido artículo 8.3 de la Ley de la Jurisdicción a procedimientos en curso sobre actos anteriores a la entrada en vigor de la presente Ley de la Jurisdicción de 1.998, hemos declarado ya lo siguiente:

"El artículo 8.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta Jurisdicción, establece que los recursos que se deduzcan frente a disposiciones y actos de la Administración Periférica del Estado y de las Comunidades Autónomas, contra los actos organismos, entes, entidades y corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, así como los dirigidos contra las resoluciones "de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela", están atribuidos al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo en única o primera instancia y, en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia en los supuestos de que sea admisible recurso de apelación, conforme expresa el artículo 10.2 de la referida Ley jurisdiccional.

Conforme es doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo expresada en los Autos de 23 de septiembre de 2002 (RC 3703/1999) y de 8 de noviembre de 2002 (RC 119/2000), a las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia, de competencia sobrevenida de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, y, por ende a la que es objeto de impugnación en el presente recurso, se les debe aplicar la disposición transitoria primera , apartado 2, último inciso de la Ley 29/1998, lo que significa que el régimen de recursos es el establecido en esa Ley para las sentencias dictadas en segunda instancia, contra las que no cabe recurso de casación, pues éste solo procede -artículo 86.1- contra las sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia recaídas en única instancia.

Es cierto que el apartado 1 de la disposición transitoria primera, que contempla los "procesos pendientes" ante las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, guarda silencio al respecto, pero no lo es menos que el inciso final del apartado 2 de la misma transitoria, es decir, la regla que equipara el régimen de impugnación de las sentencias de las expresadas Salas a las dictadas en segunda instancia, cuando se trata de procesos que, conforme a la Ley 29/1998, se hayan atribuido a los Juzgados, está redactada en plural, "en estos casos" -dice-, expresión que permite entender comprende tanto los casos del apartado 2 como los del apartado 1, en el que se encuentra contemplada la sentencia contra la que se ha interpuesto el recurso que nos ocupa.

La interpretación contraria vaciaría prácticamente de contenido el apartado 2 de la disposición transitoria primera -téngase en cuenta que la puesta en funcionamiento de los Juzgados tuvo lugar al día siguiente de la entrada en vigor de la Ley 29/1998- y además es difícilmente conciliable con la "plena aplicación" del nuevo régimen de la casación a las resoluciones dictadas con posterioridad a su entrada en vigor -disposición transitoria tercera-, plena aplicación que comporta que sólo puedan ser susceptibles de casación las sentencias que hubieran podido ser dictadas en única instancia con arreglo a la vigente Ley de esta Jurisdicción.

A partir de la fecha de la entrada en vigor de la nueva Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, la impugnación de las resoluciones emanadas de los distintos Tribunales se acomoda al nuevo sistema de recursos. Esta excepción al principio de irretroactividad -con arreglo al cual la limitación de los recursos no afectaría a los procesos contencioso- administrativos ya en trámite-, rige con la Ley 29/1998 lo mismo que con la Ley 10/1992, y se aplica el nuevo régimen de recursos a las resoluciones judiciales de fecha posterior a su entrada en vigor y a las de fecha anterior no firmes todavía. Así, resoluciones judiciales dictadas en un proceso iniciado con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva Ley y que hubieran sido recurribles pueden dejar de serlo.

Esta conclusión jurídica no lesiona el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a los recursos, toda vez que a partir de la fecha de entrada en vigor de la Ley procesal de 13 de julio de 1998 la impugnación de las resoluciones emanadas de los distintos Tribunales se acomoda al nuevo sistema de recursos, sin que la restricción en la recurribilidad de determinadas resoluciones que ello pueda comportar sea incompatible con el derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1, al venir establecida por Ley. Téngase presente, además, que es doctrina reiterada de esta Sala que no se quebranta el derecho a la tutela judicial efectiva porque un recurso contencioso-administrativo quede resuelto definitivamente en única instancia, máxime cuando en este caso la sentencia ha sido dictada por el órgano jurisdiccional que, con arreglo a la Ley 29/1998, es el Tribunal de apelación.

En este sentido debe recordarse que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el acceso a los recursos puede resumirse en los siguientes términos: "El sistema de recursos se incorpora a la tutela judicial en la configuración que le dé cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, sin que ni siquiera exista un derecho constitucional a disponer de tales medios de impugnación, siendo imaginable, posible y real la eventualidad de que no existan, salvo en lo penal STC 140/1985, 37/1988 y 106/1988). No puede encontrarse en la Constitución ninguna norma o principio que imponga la necesidad de una doble instancia o de unos determinados recursos, siendo posible en abstracto su inexistencia o condicionar su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos; que la regulación, en esta materia, pertenece al ámbito de libertad del legislador (STC 3/1983), que el principio hermeneútico "pro actione" no opera con igual intensidad en la fase inicial del proceso, para acceder la sistema judicial, que en las sucesivas, conseguida que fue una primera respuesta judicial a tal pretensión que es la sustancia medular de la tutela y su contenido esencial, sin importar que sea única o múltiple, según regulen las normas procesales el sistema de recursos y que es distinto el enjuiciamiento que puedan recibir las normas obstaculizadoras o impeditivas del acceso a la jurisdicción o aquellas otras que limitan la admisibilidad de un recurso extraordinario contra una sentencia anterior dictada en un proceso celebrado con todas las garantías STC 3/1983 y 294/1994 (...)".

La circunstancia de que se haya tenido por preparado el recurso por la Sala de instancia no modifica esta conclusión jurídica, ya que el sistema de recursos es el establecido en la ley procesal, cuya aplicación e interpretación corresponde en último término a esta Sala del Tribunal Supremo, de conformidad con el artículo 123 de la Constitución.

Aunque el control de la preparación del recurso de casación debe examinarse por la Sala de instancia, es al Tribunal Supremo a quien corresponde definitivamente pronunciarse sobre si la resolución judicial impugnada es susceptible de recurso de casación declarando en su caso la inadmisibilidad del recurso con carácter previo, de conformidad con el artículo 93.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, o en sentencia, según autoriza el artículo 95.1 de la referida Ley jurisdiccional." (Sentencia de 5 de abril de 2.004 -recurso de casación 542/2000-, fundamento de derecho tercero)

Aplicado el criterio expuesto en los anteriores fundamentos de derecho al caso de autos, es claro que no proceden los recursos de casación deducidos por las partes actoras, que han de ser inadmitidos por no ser susceptible de casación la Sentencia impugnada. En efecto, el acto inicial fue, como ya se ha dicho, la Resolución de 30 de septiembre de 1.996 dictada por el Director General de Transportes de la Diputación de Guipúzcoa. Y el acto contra el que directamente se formula el presente recurso de casación es la Orden Foral de 13 de noviembre de 1.996, dictada por el propio Diputado del Departamento de Transportes de la Diputación, órgano superior del anterior, que confirmó íntegramente la Resolución dictada por el mismo.

Por consiguiente el recurso del que ha conocido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior del País Vasco lo ha hecho de conformidad con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de la Jurisdicción, lo que quiere decir que el régimen de recursos es el que corresponde a las Sentencias dictadas en segunda instancia por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (Disposición Transitoria Primera citada, apartado 2, último inciso), que no son susceptibles de recurso de casación.

De acuerdo con lo visto en los anteriores fundamentos de derecho, procede no admitir los presentes recursos de casación, según previenen los artículos 95.1 y 93.2.a) de la Ley de la Jurisdicción en relación con el artículo 8.3 y la Disposición Transitoria Primera , apartado 2, de la propiea Ley procesal. En virtud de lo dispuesto en el artículo 139.2 del mismo cuerpo legal, se imponen las costas de sus recursos a las partes que los han interpuesto.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,