STS, 6 de Abril de 2004

PonenteJuan Antonio Xiol Ríos
ECLIES:TS:2004:2352
Número de Recurso34/2002
ProcedimientoRECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Fecha de Resolución 6 de Abril de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVODª. CELSA PICO LORENZO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Abril de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 34/2002, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dña. Mónica de la Paloma Fente Delgado, en nombre y representación de Ezker Batua - Izquierda Unida, contra el apartado noveno, puntos 2 y 3 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La representación procesal de Ezker Batua - Izquierda Unida interpuso el 12 de marzo de 2002 recurso contencioso-administrativo contra el apartado noveno, puntos 2 y 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, publicado en el BOE número 11 de 12 de febrero de 2002 por Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.

SEGUNDO

En el escrito de demanda, formulado por la representación procesal de Ezker Batua- Izquierda Unida, se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

  1. Bajo el epígrafe hechos

    Se impugnan los apartados noveno, puntos 2 y 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros citado.

    El procedimiento de contingente a que se refiere la disposición impugnada es un cauce específico frente al previsto con carácter general para obtener tales autorizaciones administrativas en la sección quinta del capítulo III del Real Decreto 864/2001, 20 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000. Esta Ley fue reformada por la Ley Orgánica 8/2000. El artículo 36.1 de la citada Ley impone a los extranjeros no comunitarios el deber de obtener tal permiso de trabajo y residencia a fin de poder disfrutar legalmente en España de los derechos de libre residencia y trabajo.

    La Ley 4/2000, reformada por la Ley 8/2000, no contiene previsión alguna sobre qué procedimiento habría de seguirse para que pudieran producirse los citados actos administrativos de autorización de trabajo y residencia en España de extranjeros no comunitarios, con la excepción de la remisión que se hace en su artículo 20.2 a la legislación general sobre procedimiento administrativo.

    El artículo 65.10 del Reglamento remitía a un procedimiento general que se creaba en la citada sección quinta de su capítulo tercero. Esta sección se refería además, como normativa procedimental general supletoria, a la contenida en la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999. Así, por ejemplo, el artículo 82.1 del Reglamento.

    Como se demostrará en la fase probatoria, cualquier empresario ha podido solicitar y obtener mediante ofertas nominativas de empleo permiso de trabajo y residencia para los trabajadores extranjeros no comunitarios en cuya contratación se encontrara interesado. Y ello independientemente de que el trabajador extranjero se encontrara fuera del territorio nacional o en España en forma regular o irregular. El artículo 83.6 del Reglamento prevé que el trabajador extranjero no sea residente legal en España. La oferta nominativa permitía solicitar un permiso de trabajo y residencia por una persona que ya estuviese en España eximiéndola del requisito del visado o solicitando el visado por representación y luego acudiendo a la delegación diplomática española que le correspondiera a recogerlo.

    La única exigencia específica era la de que debía acreditarse mediante el correspondiente certificado o informe del Servicio Público de Empleo (artículo 70.1.1.1 del Reglamento) la inexistencia de mano de obra nacional. Este régimen procedimental funcionó ininterrumpidamente desde la entrada en vigor de la Ley Orgánica 7/1985 y era conocido con el nombre de «régimen general».

    El artículo 65.10 del Reglamento configuraba además el llamado procedimiento de contingente, cuya regulación específica se regula en el Acuerdo de 21 de diciembre de 2001 en los particulares recurridos. El artículo 70.1.1.3 del Reglamento configuró un segundo procedimiento especial, la llamada propuesta de los Servicios Públicos de Empleo.

    Respecto al contingente, su caracterización básica se realiza en el artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000. La Ley Orgánica, a diferencia del procedimiento por régimen general, impide acogerse al contingente a los trabajadores extranjeros que se hallen en España.

    El artículo 70.1.1.3 del Reglamento configuró el segundo procedimiento especial, la llamada propuesta de los Servicios Públicos de Empleo, sin más precisión que la de señalar que, al margen del contingente, podrían otorgarse tales autorizaciones, y sin considerarse la situación nacional de empleo, a propuesta de los servicios públicos de empleo provinciales.

    El Acuerdo de 21 de diciembre de 2001, a través de los puntos segundo y tercero del apartado noveno, procede a establecer un nuevo régimen jurídico para la tramitación de permisos de trabajo y residencia por el llamado régimen general.

    Este nuevo régimen significa la suspensión o derogación del inicialmente previsto por el Gobierno en la Sección quinta del capítulo III del Reglamento y subsidiariamente en la Ley 30/1992 y su sustitución, como régimen principal, por el llamado procedimiento de contingente que pasa a ser ahora el régimen general.

    Desde el 14 de enero de 2002 la Administración ha dejado de tramitar solicitudes realizadas para extranjeros que ya se hallan en España, aduciendo que, desde el Acuerdo de 21 de diciembre de 2001, el único procedimiento existente para obtener tales autorizaciones es el de contingente, procedimiento al que sólo pueden acogerse, como señala el artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000 en su versión reformada, los extranjeros que no se hallen en España.

    El auto de la Sala Tercera de fecha 12 de julio de 2002, por el que se deniega la solicitud de suspensión, precisa la naturaleza que presentan los apartados recurridos. Se considera que el acuerdo impugnado tiene naturaleza de disposición general.

    Los medios de comunicación han recogido la existencia de un informe realizado por la Comisión Jurídica del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes en el que se califica de acto administrativo normativo al Acuerdo, diciendo que ha sobrepasado su condición de acto ejecutivo.

    La Administración ha advertido a los agentes sindicales y empresariales en el proceso iniciado para fijar el contingente del próximo año, que los apartados 2 y 3 del punto 9º del Acuerdo mantendrán su vigencia para el próximo año, por lo que tienen una vocación de vigencia general y alcance indefinido, como corresponde a su naturaleza normativa.

    El artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000, en su versión modificada, dispone que para la determinación del contingente de trabajadores extranjeros es requisito necesario la audiencia de las organizaciones sindicales. Este requisito en el acto impugnado se ha omitido. Se ha incurrido, en consecuencia, en el motivo de nulidad de pleno derecho de haber prescindido absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

  2. Bajo el epígrafe fundamentos de derecho

    Se refiere la parte, en primer lugar, a los preceptos que considera aplicables en materia de jurisdicción, competencia, capacidad procesal y legitimación.

    El Acuerdo impugnado infringe lo establecido en el artículo 70 de la Ley Orgánica 4/2000, en su redacción modificada, y los artículos 65.11 y 84.6 del Reglamento aprobado por el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, en relación con la Ley 30/1992 en la redacción dada por la Ley 4/1999, artículos 51, 52, 62, 63, 74,1 y 89,4.

    El Acuerdo recurrido tiene carácter normativo. Después de aprobar el número de trabajadores extranjeros no comunitarios que se aceptarán en régimen de contingente para el año 2002 y de configurar el procedimiento especial de contingente, a partir de la habilitación contenida en el artículo 65.10 del Reglamento de Extranjería el Consejo de Ministros decide (apartado noveno segundo recurrido) dispone que el segundo procedimiento específico previsto reglamentariamente (la llamada propuesta de los Servicios Públicos de Empleo del artículo 70.1.1.3) también se regule y tramite por el procedimiento de contingente fijado y configurado en los mencionados apartados segundo a octavo del citado Acuerdo.

    No sólo se convierte en un solo procedimiento lo que eran dos procedimientos especiales en los artículos 65.10 y 70.1.1.3, sino que, además se establece el tipo de ofertas de trabajo que se tramitarán a través del procedimiento llamado de Propuesta de los Servicios Públicos de Empleo y ahora también convertido en contingente.

    Dichas ofertas son ahora todas las que correspondan a sectores y actividades no incluidas por el Gobierno en el contingente anual. Y a partir del Acuerdo las que no sean las privilegiadas por contar con alguna preferencia según el punto primero del apartado noveno del Acuerdo no se tramitarán ya por el procedimiento por régimen general configurado en la sección quinta del capítulo III del Real Decreto 874/2000.

    Esta es la consecuencia legal que establece el punto tercero del apartado 9 del Acuerdo, también recurrido.

    Como precedentes jurisprudenciales cita la resolución del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1995, en la que se reconoce que actuaciones idénticas a las impugnadas en este proceso tienen el carácter de normas o de actos con significado material de normas; y la sentencia de 16 de mayo de 1989.

    En esta última se declara que las órdenes impugnadas contienen ingredientes reglamentarios mezclados con los actos administrativos de convocatoria de concurso-oposición para provisión de plazas determinadas.

    La primera causa de nulidad de pleno derecho que aprecia la parte recurrente se cifra en que el Acuerdo impugnado, más que una mera remisión normativa, se convierte en una revisión o modificación del Real Decreto 864/2001, aprobatoria del Reglamento.

    Esta revisión se ha adoptado por simple acuerdo del Consejo de Ministros, sin seguirse el procedimiento de elaboración y reforma de reglamentos de la Ley 50/1997 y sin la consulta preceptiva a las organizaciones sindicales artículo 39 de la ley Orgánica 4/2000.

    Concurre la causa de nulidad radical del artículo 62.2 de la Ley 30/1992.

    Los preceptos que han sido modificados sin seguirse el procedimiento legalmente previsto, han sido, al menos, el artículo 65.10 del Reglamento y el artículo 70.1.1.3 del mismo Reglamento, al eliminarse la especificidad del procedimiento previsto en dicho apartado frente al de contingentes e integrarse en su ámbito de aplicación toda oferta de empleo que no pueda cubrirse por el contingente, así como al convertirse en única forma para acceder a las autorizaciones el procedimiento de contingente al que únicamente pueden acceder extranjeros que no se hallen en España; el artículo 65.11 del Reglamento, que sólo obligaba a tramitar por el procedimiento de contingente las solicitudes relativas a ofertas de empleo que deban cubrirse a través del contingente anual, pero no establecían además dicho cauce procedimental de forma obligatoria para todas las solicitudes de permiso de trabajo cualquiera que sea la oferta de empleo de que se trate.

    Y este efecto se produce como consecuencia de la ampliación que se ha dado al mecanismo regulado en el punto 2 del apartado noveno del Acuerdo, el cual, alcanza a cualquier solicitud de permiso de trabajo y residencia que no se pueda cubrir por el contingente.

    En consecuencia, se amplía el efecto de la inadmisión a trámite que pudiera deducirse del artículo 65.11 del Reglamento hasta alcanzar a toda solicitud de permiso no privilegiada por la existencia de alguna preferencia absoluta que pudiera hacer cualquier extranjero que resida ya irregularmente en España.

    Se han omitido dos trámites fundamentales previstos en el artículo 24 de la Ley 50/1997, cuales son la audiencia (apartado c] del apartado primero) a los interesados y a las asociaciones y organizaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen cuyos fines guarden relación con objeto de la asociación (incluidos además los sindicatos por afectar la reforma al contingente según artículo 39 de la Ley 4/2000); el informe de la Secretaría general Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado (apartado segundo). Se ha infringido además la jurisprudencia sentada, entre otras, en la sentencia de 8 de abril de 1999, 15 de diciembre de 2000 y 19 de febrero de 1999.

    La segunda causa de nulidad radical radica en que el Acuerdo, y concretamente el punto tercero del apartado noveno, carece de cobertura legal para determinar que no sean de aplicación a las solicitudes de permiso de trabajo que puedan realizar los extranjeros ya residentes de forma irregular las normas generales del procedimiento administrativo común, con clara vulneración de los principios de legalidad y jerarquía normativa del 6.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 62.2 de la Ley 30/1992.

    Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1987 sobre los límites a la potestad reglamentaria. Sólo por ley pueden crearse nuevos procedimientos (artículo 105 de la Constitución) y sólo por ley puede privarse a un administrado del derecho a que los actos se produzcan por el procedimiento administrativo común.

    Dado el artículo 20.2 de la Ley Orgánica 4/2000, ninguna disposición reglamentaria puede privar al extranjero de su derecho al procedimiento para solicitar las autorizaciones y obtener una respuesta negativa en su caso y ejercer el derecho a la tutela judicial efectiva.

    El procedimiento previsto en el artículo 65.10 del inicial Reglamento de Extranjería era accesible a cualquier extranjero que precisara obtener los correspondientes permisos que residiera irregularmente en España. Así, por ejemplo, el artículo 82.1 del Reglamento.

    Al declararse en el punto tercero del apartado noveno del Acuerdo lo contrario, se deja sin efecto de forma reglamentaria y sin cobertura legal la aplicación de la Ley 30/1992.

    Se configura una inadmisión a trámite por motivos formales que no está prevista en dicha ley, cuyo artículo 89.4 sólo autoriza dicha acción por motivos de fondo

    Ello comporta la nulidad radical de la Ley 30/1992. Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de noviembre de 1988.

    No puede alegarse que se trate de una concreción de la causa de inadmisión prevista en el Reglamento, pues dicha causa entra en contradicción con la normativa de rango legal sobre la figura de la inadmisión.

    Según el artículo 89.4 de la Ley 30/1992, la inadmisión sólo puede darse por motivos de fondo, es decir, desde el inicio cuando se vea que el solicitante no tiene razón en lo que pide, y ello debido concretamente a que no exista en Derecho una regulación que prevea el otorgamiento de lo que se pide o porque no exista base alguna para la petición. En otro caso la Ley obliga a la admisión de las solicitudes y resolver expresamente sobre ellas (artículo 89 y 42 de la Ley 30/1992) y con motivación en este último supuesto (artículo 54 de la Ley 30/1992).

    Si el administrado pide la aplicación de un procedimiento erróneo la Administración debe seguir el trámite que corresponda, como así se deduce, a título de ejemplo, del artículo 110 de la Ley 30/1992. Al disponerse que por motivos formales puede declararse la inadmisión se vulnera el artículo 89 y el 42 de la Ley, que imponen la tramitación correcta de oficio y su resolución final.

    De no admitirse el carácter normativo de la actuación impugnada y pretender justificar su legalidad en la presencia de esa regulación en el artículo 84.6 del Reglamento, se promueve también la impugnación indirecta del precepto reglamentario de que procedería, es decir, el artículo 84.6 del Reglamento aprobado, a fin de que se reconozca igualmente su invalidez al amparo de los artículos 26 y 27 de la Ley de la Jurisdicción.

    Termina solicitando que se dicte sentencia por la que, por cualquiera de los motivos del recurso, a) se declaren nulas, revoquen y dejen si efecto, por no ser conformes a Derecho, las disposiciones administrativas mencionadas y que son objeto del recurso; b) igualmente, caso de apreciarse las circunstancias referidas en el fundamento de derecho noveno de la demanda, que hace referencia al caso de que no se admita el carácter normativo de la actuación impugnada, se declare nulo y deje sin efecto, en mérito al recurso indirecto ejercitado, el artículo 84,6 del Reglamento de Ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, 11 de enero, reformada por la Ley Orgánica 8/2000, 22 de diciembre, el cual fue aprobado por el Real Decreto 1001, 20 de julio; c) que se condene al pago de las costas a la Administración demandada.

TERCERO

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

  1. Bajo el epígrafe hechos

    La consecuencia y efecto de la inadmisión a trámite se produce respecto de las solicitudes de permiso de trabajo y residencia relativas a ofertas de empleo que pueden cubrirse a través del contingente anual o a través del mecanismo regulado en el punto 2 del apartado noveno (propuesta de los Servicios Públicos de Empleo).

    La demanda introduce como supuesto de hecho una consecuencia normativa: la imposibilidad de formulación de solicitudes fuera de los casos contemplados (contingente o propuesta de los servicios de empleo), cuestión de índole material previa a la que se plantea indebidamente como nuclear: posibilidad de elegir uno u otro procedimiento para la tramitación de la solicitud, porque carece de relevancia suscitar cuestión sobre qué procedimiento resulta idóneo si existe una única clase de solicitudes susceptibles de trámite.

    También constituye una apreciación de carácter jurídico la que se sugiere a través de la contraposición entre cauces específicos y generales para la obtención de autorizaciones administrativas.

    Pertenece al ámbito jurídico la afirmación de que las leyes orgánicas sobre extranjería no contienen normas de procedimiento, exceptuada la remisión a la legislación general sobre procedimiento administrativo.

    La consideración de la demanda que interpreta el alcance del artículo 65,10 del Reglamento y sobre la naturaleza de las normas de procedimiento contenidas en la Sección quinta del capítulo III de dicho Reglamento y sobre las reglas de articulación entre las previsiones contenidas en la citada Sección quinta y la sección primera del capítulo III trascienden de lo puramente fáctico.

    En cuanto a la distinción de la situación existente anteriormente a la adopción del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, debe hacerse notar que tal fue el modo de actuación mientras no hubo sido introducido y aplicado el sistema de contingentación.

    Se rechazan las afirmaciones acerca de qué clase de procedimientos se hallaban previstos en la normativa sobre extranjería para la obtención de permisos de trabajo y residencia así como sobre los supuestos de aplicación de unos y otros.

    No tienen carácter fáctico las valoraciones introducidas por la parte recurrente en relación con la consumación de alteraciones en el régimen procedimental contenido en el Reglamento de Extranjería.

    Se niega que no hayan sido realizados trámites informativos ante las organizaciones representativas de intereses económicos y sociales.

  2. Bajo el epígrafe fundamentos de derecho

    1. Falta de legitimación activa del partido político recurrente

      El artículo 19.1 b) de la Ley 29/1988 reconoce legitimación a las asociaciones que resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para la defensa de intereses y derechos legítimos colectivos. Se excluye que un partido político sea, por su naturaleza, corporación, sindicato o, menos aún, grupo o entidad de las que recoge el artículo 18 de la misma Ley. Ninguna de las funciones que constitucionalmente cabe cumplir a los partidos políticos según el artículo 6 de la Constitución tiene relación con la materia afectada, que, según la recurrente, consiste en la alteración de procedimientos administrativos para la obtención de permisos de trabajo y residencia.

      Ni la Ley Orgánica de Partidos Políticos (6/2002), ni la Ley Orgánica de Asociaciones (1/2002) contienen disposición alguna que permita concluir la atribución de legitimación procesal.

      Parece, por el contrario, incontestable que el régimen de trabajo de extranjeros no afecta a los partidos políticos.

      No resulta evidente que mediante la impugnación se ejerza la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos, pues el derecho de trabajo no corresponde prima facie a los extranjeros, sino a los españoles (artículo 35 de la Constitución), constituye un derecho individual y su defensa no ha sido legalmente encomendada a los partidos políticos.

      Ni siquiera cabe presumir la legitimación de organizaciones representativas de intereses económicos y sociales como los sindicatos, cuyo ámbito de actuación atañe de manera más característica al mundo de las relaciones socio-laborales, ya que su reconocimiento exige la concreción de la capacidad abstracta del sindicato mediante la identificación de «un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada» (sentencias del Tribunal Constitucional ciento 1/1996, 257/1988 y 97/1992, que exigen un «interés en sentido propio, cualificado o específico»). Con menor razón, sin que se haya ofrecido justificación alguna, cabe reconocer legitimación a un partido político.

      Es aplicable el artículo 69 b) de la Ley de la Jurisdicción.

    2. Subsidiariamente, el acuerdo impugnado es conforme a Derecho y no se ha vulnerado en su elaboración ninguna norma de procedimiento ni se ha infringido ninguna disposición jerárquicamente superior susceptible de producir su invalidez por nulidad radical

      Afirmado como principio la necesidad del permiso de trabajo para el régimen de trabajo por cuenta ajena de los extranjeros en España, en unión de la consideración de la situación nacional de empleo, la Ley Orgánica 4/2000 diseñó como cauce el sistema de contingentación. El procedimiento culmina mediante el establecimiento anual por el Gobierno de un contingente de mano de obra en el que se fijan en número y las características de las ofertas de trabajo que ofrecer a los extranjeros.

      Los destinatarios de las ofertas serían exclusivamente los extranjeros no residentes en España, dado que el sistema configurado legalmente descansaba, como pilar esencial, en la regularización de la situación de los extranjeros que se encontraran ya en España.

      El nuevo régimen de extranjería partía de las siguientes bases: en prevención de la inmigración ilegal, las ofertas únicamente podrían realizarse a extranjeros no residentes en España; no podrían formularse ofertas de trabajo no previstas en el contingente; el contingente se elaboraría en consideración a la situación nacional de empleo; excepcionalmente podrían formularse ofertas al margen del contingente; incluso respecto de supuestos no contemplados por el contingente o por el agotamiento de éste los Servicios Públicos de Empleo podrían formular propuestas complementarias del contingente.

      La Ley no estableció normas de procedimiento específicas para actualización y ejercicio de los supuestos definidos.

      La reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/2000 mantuvo y profundizó los principios expuestos: necesidad de la obtención de permisos de trabajo, con excepciones tasadas (artículos 38 y 41); existencia de régimen ordinario junto a regímenes especiales; condicionamiento del trabajo ordinario por cuenta ajena a la consideración de la situación nacional de empleo (artículo 38.1); determinación por el Gobierno de un contingente, sin perjuicio de su complementación por los Servicios Públicos de Empleo.

      Tampoco se contemplaban en la Ley Orgánica 8/2000 normas de procedimiento específicas.

      Consecuencia evidente de lo expuesto es que el régimen normal, ordinario y básico, condición de posibilidad para el trabajo de un extranjero comunitario en España, es el sistema de contingente. Se excluye, para tal régimen ordinario, la posibilidad de formulación de ofertas al margen del contingente.

      Así fue apreciado por los grupos parlamentarios en la tramitación de la ley orgánica 8/2000. Cita la enmienda del Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida, número 6, a la totalidad de devolución, en la cual parece que se pretende eliminar el sistema de las ofertas de empleo canalizadas por el Régimen General. Con todo, la parte considera que en la Ley Orgánica 4/2000 existía equivalencia entre régimen general y contingente.

      Cita, asimismo, la enmienda 311 del Grupo Catalán. En la misma, que no fue aceptada, se parte de que la reforma pretende suprimir la importante vía de la oferta nominal de empleo como una excepción al contingente. Cita, asimismo, la enmienda número 130 del Grupo Mixto (Chunta Aragonesista), la cual tampoco fue aceptada, en la que se proponía que para concesión inicial del permiso de trabajo se tuviera en cuenta la situación nacional de empleo, salvo en el caso de ofertas empresariales nominativas.

      La motivación de la enmienda número 268 del Grupo Parlamentario Socialista determinó prácticamente la redacción final de la reforma operada mediante la Ley Orgánica 8/2000. En ella se dice que la modificación que se propone comporta una política activa de inmigración en la canalización y dirección de flujos y que es además una alternativa para luchar contra las mafias, ya que establece con claridad una alternativa de acceso legal y seguro.

      Una opción es la de procurar la regularización de los que se encuentran ilegalmente en España articulando un procedimiento. Otra opción es la de imponer un sistema de canalización de la inmigración ilegal de tal manera que quienes aspiran a trasladarse a trabajar a nuestro país tengan la posibilidad de acceder a una oferta de empleo en su propio país a través de los Consulados o representaciones diplomáticas.

      Cita la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de inmigración» del año 2000, sobre las bases para el desarrollo de una política comunitaria de inmigración abriendo los canales adecuados para que ésta transcurra por vías legales como la mejor manera de tener una inmigración controlada y de dar mayor eficacia a la lucha contra la inmigración ilegal y la explotación de los inmigrantes (Dictamen del Comité Económico y Social sobre tal comunicación emitido en Bruselas el 12 de julio de 2001).

      El Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, regula el régimen de trabajo y establecimiento laboral de los extranjeros en el capítulo III, que se remite a la normativa prevista en el capítulo III del título II de la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000 (artículo 64.1).

      Las normas generales se dedican a la regulación del contingente, refrendando la esencialidad del sistema (artículo 65).

      El Reglamento reitera la exigibilidad del permiso administrativo de trabajo, reproduciendo el listado taxativo de excepciones definido en las Leyes Orgánicas (sección 2ª).

      Dentro del trabajo por cuenta ajena se diferencia, conforme a la ley, la situación básica y ordinaria que exige la consideración de la situación nacional de empleo (vía contingente, según las Leyes Orgánicas) y aquellas situaciones específicas que no exigen tal consideración (artículo 71). Se agregan los supuestos que contempla el artículo 79.

      Se regulan en sección separada, la cuarta, los regímenes especiales.

      Los términos en los que se redacta el artículo 70.1.1, en cuanto dan por presupuesto el régimen de contingente, podrían inducir a concluir que la «consideración de la situación nacional de empleo», indispensable para la oferta de trabajo como régimen básico en España, puede efectuarse al margen del contingente. Semejante conclusión es errónea. Según la Ley Orgánica, la determinación de los puestos de trabajo susceptibles de oferta en España a los extranjeros se efectúa a través del contingente y complementariamente por las propuestas de los servicios públicos de empleo (artículo 70.1.3), que, en parte, procuran satisfacer la insuficiencia de lo que el propio contingente haya previsto.

      Sólo si resultara que ninguno de los anteriores supuestos diera satisfacción al problema planteado por el demandante de empleo podía considerarse la aplicación del artículo 70.1.1 en sus términos literales. Debe recordarse que la «inadmisión a trámite» que fija el punto 3 del apartado noveno del acuerdo se refiere sólo a ofertas que puedan cubrirse, bien a través del contingente, bien a través de las propuestas, complementarias de aquél, de los Servicios Públicos de Empleo.

      Cuestión distinta es la de si, vistos el alcance y significado que se atribuyen al contingente, sería o no posible afirmar la concurrencia de los supuestos que define en artículos 70.1.1 al amparo del contingente y si, por tanto, cabe la posibilidad de afirmar la existencia de solicitudes que no puedan cubrirse definitivamente a través del contingente y del sistema complementario de propuesta.

      En definitiva, aun cuando los términos del Reglamento no resultan unívocos, es obligatorio sostener que la interpretación del mismo debe resultar conforme con la Ley Orgánica y con los principios que se señalan en un punto anterior del escrito de la parte.

      Partiendo de la conformidad de los regímenes legales y el reglamentario procede examinar las reglas de procedimiento.

      La sección 5ª del capítulo III del Reglamento, bajo el título «normas de procedimiento», contiene, junto a preceptos generales relativos a la concesión inicial del permiso de trabajo y residencia y a su renovación, disposiciones particulares para tramitación de permisos de temporadas, reconocimiento de la dispensa de la obtención del permiso o concesión de autorización para trabajar.

      Sin embargo, el artículo 65.10 establece que la tramitación de los permisos de trabajo y residencia se sujetará a las particularidades que establezca el Gobierno para adaptar la gestión del contingente a las necesidades del mercado nacional.

      Dado que el régimen básico es el sistema de contingente, la consecuencia necesaria es que es el procedimiento básico de actuación habrá de ser el que resulte de la incorporación de las particularidades de adaptación fijadas por el Gobierno. La aplicación de las normas comprendidas en la Sección 5ª se circunscribirá a los supuestos de renovación y a los regímenes particulares y a los supuestos concesión inicial sólo en la medida en que no resulten afectadas por las particularidades impuestas por el régimen de contingentes.

      En refuerzo de que el procedimiento resultante de la adaptación fijada por el Gobierno atrae la tramitación de las solicitudes de permisos de trabajo relativas a ofertas que puedan cubrirse a través del contingente opera el mandato de sujeción contenido en artículo 65.11, del que son excepciones los casos contemplados en los artículos 68, 71 y 79.

      El Acuerdo impugnado salvaguarda la especificidad de los procedimientos previstos para la tramitación de las solicitudes de trabajo en los artículos 71, 76, 77 y 79 del Reglamento, conforme a lo previsto en el artículo 65.11. Establece las reglas de procedimiento para la gestión de las ofertas de empleo complementarias del contingente (de conformidad con las establecidas para este último, por razón de la finalidad común de ambos supuestos). Determina las particularidades de procedimiento para gestión de la oferta de empleo basada en el contingente (artículo 65.10). Los tres supuestos referidos se corresponden a los tres primeros puntos del apartado noveno del Acuerdo.

      El artículo 65.11 del Reglamento contempla la aplicación de las normas específicas fijadas por el Gobierno no sólo al caso del contingente, sino también al caso del artículo 70.1.3. En ambos casos se trata de conceder permisos de trabajo en consideración a la situación nacional de empleo (lo que es distinto de los supuestos del artículo 68, 71 y 79, que se excluyen del artículo 65.11).

      Pudiera parecer que el artículo 65.11 se refiere sólo a los procedimientos de aplicación del contingente. Esta interpretación dejaría sin sentido el artículo 65.10. Si éste impone que se aplique al contingente el procedimiento resultante de las modificaciones que introduzca el Gobierno, carece de sentido que en el artículo 65.11 se reitere lo mismo. Lo que dispone es que se aplique el procedimiento del contingente al otro supuesto que resulta esencialmente similar, cual es el del artículo 70.1.3. Cuando el artículo 65.11 se refiere a las solicitudes de permisos de trabajo relativas a ofertas de empleo que puedan cubrirse a través del contingente anual, se refiere aquellas a que puedan cubrirse por el procedimiento de contingente, pero no se cubran por agotamiento del mismo o porque no se haya aprobado. A las que se cubran a través del procedimiento del contingente no se refiere el artículo 65.11, sino que se refiere el artículo 65.10. Cuando se refiere el Reglamento a aquellos supuestos que puedan cubrirse se está refiriendo a los que no se cubran por el procedimiento del contingente, sino que el procedimiento del artículo 70.1.3 del Reglamento.

      Alega la parte recurrente que el Acuerdo impugnado tiene naturaleza normativa.

      En cuanto establece el contingente anual de trabajadores, el Gobierno se ha limitado a cumplir el mandato del legislador sobre apreciación de las necesidades de mano de obra existentes en el sistema nacional de empleo y el Acuerdo no tiene carácter normativo.

      En términos limitados o relativos puede aceptarse el carácter regulador del Acuerdo en cuanto adapta la gestión de las ofertas de empleo a las particularidades impuestas por el contingente y establece reglas procedimentales. En cualquier caso, en absoluto cabría admitir que se trate de una disposición general en sentido de reglamento ejecutivo de la Ley. El contenido del acto y su forma no permiten afirmar su naturaleza reglamentaria, (se adopta la forma de Acuerdo del Consejo de Ministros, que corresponde a las decisiones que no deben adoptar la forma de Real Decreto), y en ningún caso se trataría de norma «ejecutiva». Son las de esta clase las únicas a las que, en rigor, serían exigibles los trámites de audiencia e informe a que se refiere el artículo 24 de la ley 50/1997.

      En cuanto al alcance del Acuerdo, se han argumentado la razones por las que la parte entiende que resulta plenamente justificable que el procedimiento de gestión de ofertas conforme al contingente resulte igualmente aplicable a la gestión de las ofertas resultado de la propuesta de los Servicios Públicos de Empleo, dado su carácter complementario de las primeras.

      El punto 3º del apartado noveno del Acuerdo es igualmente válido. La literalidad del apartado, relativa a las solicitudes que puedan cubrirse por la vía de las ofertas contenido del contingente, o de su sistema complementario, no es la causa directa de la inadmisión de solicitudes, pues su ámbito lo constituyen exclusivamente las ofertas que puedan ampararse en una de aquellas dos vías. Es la no inclusión en el contingente, y no otra causa, la que excluiría la posibilidad de solicitudes no amparadas en aquel.

      Conforme a la reforma general introducida legalmente, una vez ejecutada la regularización de los extranjeros que se encontraran en España al tiempo de su promulgación y vigencia, la vía normal para acceder al trabajo en España es la previa fijación contingente anual. Complementariamente cabe, conforme al artículo 70.1.3, la oferta de trabajo a propuesta de los Servicios Públicos de Empleo. Fuera de estos dos supuestos no puede afirmarse que sea posible como supuesto normal el trabajo de un extranjero no comunitario en España. La oferta de trabajo ha de realizarse a través del procedimiento que fije el Gobierno. Si se admite que este procedimiento es el adecuado a la gestión de las ofertas complementarias, la conclusión es que la pregunta por las consecuencias que respecto de otros procedimientos se formule carece de sentido, ya que la existencia o no de procedimientos diversos es función de la admisión de supuestos materiales, de causas para el trabajo de extranjeros en España. Negadas las últimas, deviene sin objeto la pregunta.

      Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso y, subsidiariamente, se desestimen íntegramente las pretensiones de la recurrente, con imposición en ambos casos a la misma de las costas del proceso.

CUARTO

Recibido el proceso prueba, se recibió informe sobre el pliego de posiciones o interrogatorio de preguntas de la parte recurrente remitido por el Ministerio del Interior.

En él se manifiesta, entre otros aspectos, que el Acuerdo impugnado respeta el contenido de la legislación de extranjería acerca de la concesión de permisos y autorizaciones para trabajar de los extranjeros en situación irregular en España que hubieran sido documentados con un permiso de residencia temporal; que el Acuerdo del Consejo de Ministros no altera la aplicación de los artículos 80 a 87 del Reglamento, los cuales establecen un procedimiento previsto para tramitar y resolver solicitudes de permiso de trabajo y residencia en favor de trabajadores extranjeros residentes fuera de España o en España en situación regular; que es cierto que se ha utilizado en el pasado a través de un artificio que obligaba a los extranjeros en España a regresar a sus países para solicitar el preceptivo visado, pero esta práctica supone un agravio comparativo para los que se hallen en el extranjero y además obliga en la práctica a conseguir ofertas de empleo a cualquier precio; que, por tanto, los extranjeros que habían entrado en España con visado de turista o de forma irregular no están legitimados para buscar empleo y ejercer una actividad laboral en nuestro país. Responde negativamente a la cuestión acerca de si el Acuerdo impugnado derogó el denominado régimen general. Señala que los Acuerdos que fijan el contingente de trabajadores extranjeros tienen una vigencia temporal de un año, como se desprende del artículo 39 de la Ley Orgánica. Finalmente, señala que el apartado séptimo, 3, del Acuerdo recoge las previsiones de la Ley Orgánica y del Reglamento en el sentido de que en las solicitudes de permisos de trabajo que se tramiten a través del procedimiento establecido en los artículos 80 a 87 del Reglamento se deberá acreditar que los trabajadores no son residentes ni se hallan en España. Añade que las Instrucciones, dictadas en desarrollo del Acuerdo, de 27 de diciembre de 2002, determinan que las solicitudes de visado vinculadas a los permisos de trabajo en el supuesto referido deberán presentarse personalmente por los trabajadores a los efectos de realizar así la comparecencia prevista en el artículo 13.2 del Reglamento y acreditar, entre otros extremos, la residencia en el país de solicitud. En otro caso, la Misión Diplomática u Oficina Consular requerirá la comparecencia personal del trabajador en el curso del procedimiento.

Se recibió, asimismo, el texto de las Instrucciones generales sobre el Contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002 y el procedimiento para su cobertura.

Se recibió también expediente administrativo de la Resolución de 14 de enero de 2003 de la Subsecretaria del Ministerio de la Presidencia, por la que se dispone a la publicación del Acuerdo del Consejos de Ministros de 27 de diciembre de 2002, por el que se regulan los procedimientos de contratación y se fija el número y las características de las ofertas de empleo que se ofrecen para el año 2003 a los extranjeros residentes legales en España y a los extranjeros que no se hallen o sean residentes en ella.

Se recibió, finalmente, una fotocopia del Informe de 31 de mayo de 2002 elaborado por la Comisión Jurídico-administrativo-laboral del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes sobre el contingente de trabajadores extranjeros no comunitarios en 2002.

QUINTO

En el escrito de conclusiones presentado por la representación de la parte actora se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

La prueba practicada ha puesto de manifiesto que hasta el Acuerdo recurrido, y en particular bajo la vigencia del Reglamento aprobado por el Real Decreto 864/2001, el procedimiento de contingente no era el procedimiento común o general, sino una especialidad respecto al procedimiento general o común recogido en los artículos 80 a 87 del Reglamento, cuyo requisito previo es la existencia de una oferta nominativa de empleo no atendida por la mano de obra nacional. A partir de dicha solicitud el extranjero podría tramitar un visado de residencia en las delegaciones diplomáticas españolas o una exención de visado si ya se encontraba en España.

Así lo ha reconocido la propia Administración en la contestación a la prueba de interrogatorio. En efecto, se reconoce que es cierto que se ha utilizado el régimen general en el pasado para legalizar situaciones de hecho a través de un artificio que obligaba a los extranjeros en España a regresar a sus países de origen.

Las contestaciones a la prueba de confesión e informaciones de prensa aportadas con la demanda y especialmente la Circular 1/2002 remitida y el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, igualmente recibido, ha puesto de manifiesto que la Administración derogó el régimen general mediante el Acuerdo impugnado.

Esta situación se ha modificado radicalmente por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de diciembre de 2002, al permitir la reapertura del régimen general al margen del contingente para el extranjero que acredita su residencia fuera de España. Sin embargo, para los extranjeros que se encuentran residiendo ya en España de forma irregular, sin perjuicio de diversos pronunciamientos judiciales, se mantiene la privación del procedimiento previsto en los artículos 80 a 87 según la respuesta a la posición quinta.

Finalmente el informe solicitado a la Comisión Jurídica del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes confirmará los extremos expuestos en la demanda y en los apartados anteriores.

La derogación del derecho al procedimiento ha significado vulnerar el régimen de protección constitucional de los extranjeros establecido por la sentencia del Tribunal Constitucional 107/1984. No estamos, por tanto, ante una mera cuestión laboral sólo impugnable por sindicatos y asociaciones empresariales, sino ante un problema de vulneración de derechos fundamentales que el partido político recurrente puede cuestionar en sede judicial por ser evidente el interés legítimo que ostenta conforme artículo 19.1 a) de la Ley de la Jurisdicción cualquier agente jurídico. Así se desprende de los artículos 10.1 y 53 de la Constitución que expresan el compromiso de los poderes públicos, ciudadanos o agentes jurídicos en la defensa de los derechos fundamentales.

Por otra parte, los partidos son expresión del pluralismo político y en su ideario consta la defensa de los derechos de los más desfavorecidos contra actuaciones gubernativas. Entre las funciones de los partidos está la de control del Gobierno.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2003, que ha reconocido legitimación activa a la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes, «Andalucía Acoge» y «Red Acoge» para impugnar el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio.

Invoca la reiterada jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de Derecho privado y de Derecho público como es el caso de los partidos políticos (sentencias 137/1985 y 64/1985).

Cita igualmente la sentencia 24/1987.

El mejor argumento que puede añadirse a la demanda en refuerzo de la tesis de la parte recurrente es la sentencia del Tribunal Supremo, Sección Sexta, de 20 de marzo de 2003, que ha anulado diversos artículos del Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001. Uno de los artículos anulados ha sido el inciso 6 del artículo 84, argumentado de contrario como cobertura de la inadmisión a trámite de toda solicitud de permiso de trabajo y residencia presentada al margen del contingente.

En el fundamento de derecho décimo de dicha sentencia se reconoce la existencia y vigencia en el Reglamento del procedimiento o régimen general al margen de sistema de contingente. A este cabe reconducir solicitudes presentadas en otros procedimientos por aplicación del artículo 71 de la Ley 30/1992.

El Tribunal Supremo ha declarado contraria a Derecho a la figura de la inadmisión a trámite que se establecía en dicho apartado. Igual pronunciamiento debe por tanto producirse respecto a idéntica medida de inadmisión a trámite y eliminación del procedimiento general establecido en la Sección quinta del capítulo III del Real Decreto, que el Consejo de Ministros adaptó a través de los apartados de su acuerdo de 21 de diciembre de 2001, impugnados en este proceso.

Invoca los razonamientos contenidos en el fundamento de derecho décimo de la sentencia del Tribunal Supremo citada.

Reiteradas sentencias de Tribunales Superiores de Justicia vienen ratificando la nulidad de actos de inadmisión a trámite tras la publicación del Acuerdo impugnado. Cita las sentencias de Valencia de 15 de abril del 2003, de Cantabria de 21 de febrero de 2003 y dos del País Vasco de 7 de febrero de 2003.

Invoca especialmente estas dos últimas sentencias por cuanto las mismas han sido recurridas en casación por la Abogacía del Estado.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se estime el suplico de la demanda.

SEXTO

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado, se dan por reproducidas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda, toda vez que el litigio se plantea en los mismos términos que en la fecha en que se evacuó el trámite.

Termina solicitando que se dé por reproducida la súplica del escrito de contestación a la demanda.

SÉPTIMO

Por necesidades del servicio se trasladó el señalamiento que para la deliberación y fallo del presente recurso estaba acordado para el día 2 de marzo de 2004, al 30 de marzo de 2004, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se pretende por la parte actora, Ezker Batua-Izquierda Unida, la declaración de nulidad de pleno derecho de los puntos segundo y tercero del apartado 9 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, que determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002, publicado mediante Resolución de 11 enero 2002 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia.

Esta pretensión se funda, en esencia, en que se ha dictado sin seguir el procedimiento adecuado y en que su contenido opera una suspensión o derogación del procedimiento para la concesión de permisos de trabajo a extranjeros mediante ofertas nominales de empleo previsto en la sección quinta del capítulo III del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, pues, sin cobertura legal para ello, se subordina el otorgamiento de los referidos permisos al procedimiento establecido para la gestión de contingente. Con ello, en opinión de la parte recurrente, se priva a los empresarios, en contra de lo dispuesto en el Reglamento, de la facultad de formular ofertas nominativas de empleo a favor de trabajadores que se hallen regular o irregularmente en España, dado que las ofertas formuladas al amparo del contingente se rigen por reglas de legitimación especiales y no pueden referirse a extranjeros que se hallen en España o sean residentes en ella.

SEGUNDO

Antes de entrar en el análisis del fondo de recurso, es menester resolver sobre la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el abogado del Estado.

Además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales (legitimatio ad processum [legitimación para el proceso]) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causam [legitimación para el asunto]). Esto significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual sean dichas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa, que aquí interesa, es una relación fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia. En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una vieja jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad.

Hoy la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dentro de marco fijado por el artículo 24.1 de la Constitución, contempla expresamente como legitimadas a «las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 [grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos] que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos» (artículo 19.1 b]) y continúa fundando de manera básica la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de las personas físicas o jurídicas en la noción de «derecho o interés legítimo» (artículo 19.1 a]). La regla primeramente apuntada constituye una especificación de esta última.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente admitido por el Tribunal Constitucional (entre las más recientes, sentencias del Tribunal Constitucional 252/2000, de 30 de octubre, fundamento jurídico 3; 7/2001, de 15 de enero, fundamento jurídico 4; 24/2001, de 29 de enero, fundamento jurídico 3, 203/2002, de 28 de octubre, fundamento jurídico 3 y 10/2003, de 20 de enero, fundamentos jurídicos 4 y 5).

TERCERO

Los partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. Según el artículo 6 de la Constitución expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Esta naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico.

CUARTO

En el supuesto que nos ocupa, el objeto del recurso es la fiscalización de la legalidad de un Acuerdo respecto del que se pone de manifiesto que limita notablemente las facultades de los extranjeros no comunitarios residentes regular o irregularmente en España para tener acceso a un permiso de trabajo en nuestro país. No consideramos acreditado el interés legítimo del partido político que ejercita la acción, pues no es suficiente la conexión genérica entre los fines y la actividad propia de un partido político (en suma, la formación de la voluntad popular y la participación política) y el objeto del pleito, centrado en actuaciones administrativas relacionadas con la posibilidad de tener acceso al trabajo en España.

QUINTO

El partido político recurrente ha hecho en el escrito de conclusiones (como se recoge en el antecedente QUINTO) una serie de alegaciones tratando de justificar su legitimación, a las que damos respuesta en los siguientes párrafos:

  1. Esta Sala, en sentencias de la misma fecha, ha reconocido legitimación a determinadas organizaciones sindicales para la impugnación del Acuerdo recurrido, partiendo de que, como ha declarado el Tribunal Constitucional (sentencias del Tribunal Constitucional 210/1994, de 11 de julio, fundamento jurídico 3, 101/1996, de 11 de junio, 203/2002, de 28 de octubre, fundamento jurídico 2, y 164/2003, de 29 de septiembre, fundamento jurídico 5), cuando la Constitución y la ley invisten a los sindicatos con la función de defender los intereses de los trabajadores, los legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores uti singuli [cada uno por separado; las sentencias citadas dicen «ut singulus»], sean de necesario ejercicio colectivo, siempre que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los procesos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que ejercita la acción y la pretensión planteada, ya que otra cosa equivaldría a transformar a los sindicatos en guardianes abstractos de la legalidad. Este es uno de los límites para el reconocimiento de la legitimación, respecto del cual la jurisprudencia de esta Sala no ha admitido otra excepción que la inherente al ejercicio de la acción popular en las materias en que se halla reconocida legalmente.

    La situación de los partidos políticos es diferente, pues en ellos no se aprecia una relación específica entre su actividad y la protección de los trabajadores, independientemente de su condición de ciudadanos, como función propia de la actividad de aquéllos.

  2. El hecho de que el Acuerdo impugnado pueda afectar a derechos fundamentales no es suficiente para legitimar a los partidos políticos para su impugnación. La defensa de los derechos fundamentales ante los tribunales no está atribuida a todos los agentes políticos y sociales. Según se infiere del artículo 46 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 octubre, del Tribunal Constitucional, sólo están legitimados para el amparo constitucional, además de los organismos específicamente reconocidos, las personas directamente afectadas o quienes hayan sido parte en el proceso judicial. La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa no establece reglas especiales para la legitimación cuando se trata del proceso contencioso-administrativo de protección de derechos fundamentales (artículos 114 y siguientes de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), sino que resultan aplicables supletoriamente las reglas generales sobre legitimación a las que nos hemos referido en el fundamento SEGUNDO.

  3. La defensa de los derechos de los desfavorecidos, como objeto de la actividad de los partidos políticos no comporta sino uno de los aspectos inherentes a la acción política. No supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como desmerecedor de los derechos de los desfavorecidos ajena a su condición general de ciudadanos.

  4. La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2). No lleva consigo una relación específica entre los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado.

  5. Es cierto que la sentencia de esta Sala 20 de marzo de 2003 ha reconocido legitimación activa a la Federación de Asociaciones Pro Inmigrantes, «Andalucía Acoge» y «Red Acoge» para impugnar el Real Decreto 864/2001, de 20 de julio. Otra sentencia de la misma fecha que ésta ha reconocido idéntica legitimación para la impugnación del Acuerdo aquí recurrido. Resulta evidente, sin embargo, que la conexión específica entre las organizaciones no gubernamentales que tienen como objeto de actuación la protección de los inmigrantes y las cuestiones que afectan a éstos no puede predicarse de los partidos políticos.

  6. La jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad jurídica (que comporta el reconocimiento de legitimatio ad processum), no lleva consigo necesariamente el reconocimiento de legitimatio ad causam.

SEXTO

No hallándose legitimada la persona que ha interpuesto el recurso contencioso- administrativo, procede declara su inadmisibilidad, de acuerdo con el artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 julio 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POSTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,

FALLAMOS

  1. Declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ezker Batua- Izquierda Unida contra el apartado noveno, puntos 2 y 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, publicado en el BOE número 11 de 12 de febrero de 2002 por Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.

  2. No ha lugar a imponer las costas de este recurso.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

22 sentencias
  • STSJ Cataluña 416/2019, 8 de Mayo de 2019
    • España
    • 8 d3 Maio d3 2019
    ...ese decir, entre su actividad o sus f‌ines y el objeto del debate procesal de que se trate, tal como hemos declarado en SSTS de 6 de abril de 2004 (rec. 34/2002), 18 de enero de 2005 (rec. 22/2003), 20 de enero de 2009 (rec. 1238/2006), y, últimamente, en la Sentencia dictada en el recurso ......
  • ATS, 25 de Noviembre de 2020
    • España
    • 25 d3 Novembro d3 2020
    ...diferentes pronunciamientos de la Sala sobre la particular cuestión que nos ocupa, con especial atención a las sentencias de 6 de abril de 2004 (recurso 34/2002), 18 de enero de 2005 (recurso 22/2003) y 14 de junio de 2010 (recurso 4871/2009), la sentencia de Peno de la Sala que seguimos ll......
  • ATS, 23 de Noviembre de 2020
    • España
    • 23 d1 Novembro d1 2020
    ...diferentes pronunciamientos de la Sala sobre la particular cuestión que nos ocupa, con especial atención a las sentencias de 6 de abril de 2004 (recurso 34/2002), 18 de enero de 2005 (recurso 22/2003) y 14 de junio de 2010 (recurso 4871/2009), la sentencia de Peno de la Sala que seguimos ll......
  • STS, 5 de Marzo de 2014
    • España
    • Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
    • 5 d3 Março d3 2014
    ...es decir, entre su actividad o sus fines y el objeto del debate procesal de que se trate, tal como hemos declarado en SSTS de 6 de abril de 2004 (rec. 34/2002 ), 18 de enero de 2005 (rec. 22/2003 ), 20 de enero de 2009 (rec. 1238/2006 ), y, últimamente, en la Sentencia dictada en el recurso......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos
1 artículos doctrinales
  • Control de legalidad de la participación en un conflicto armado
    • España
    • La declaración de guerra en el ordenamiento jurídico español
    • 1 d0 Janeiro d0 2006
    ...(Az. 873 del año 2003), FJ 4; y STS de 15 de junio de 2004 (Az. 5845), FJ 2. [344] STS de 18 de enero de 2005 (Az. 899), FJ 2 y STS de 6 de abril de 2004 (Az. 2683), FJ 3. En la primera sentencia, no se reconoció legitimación al partido Familia y Vida para recurrir el Real Decreto 27/2003, ......

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR