STS, 13 de Marzo de 2007
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2007:2129 |
| Número de Recurso | 1717/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Marzo de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Marzo de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 1717/2005 interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA representada por la Letrada de sus servicios jurídicos, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; promovido contra el auto dictado el 8 de febrero de 2005 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, por el que se acordó desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 23 de diciembre de 2004 de la misma Sala, en Recurso ContenciosoAdministrativo nº 2572/2003, sobre inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo
Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso contencioso administrativo nº 2572/2003, promovido por la JUNTA DE ANDALUCÍA, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre evaluación de impacto ambiental.
Dicho Tribunal dictó auto con fecha 23 de diciembre de 2004 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA ESTIMAR LA ALEGACIÓN PREVIA planteada por el Abogado del Estado y declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo, por lo que una vez sea firme esta resolución deberá procederse al archivo de las actuaciones y a la devolución del expediente administrativo a la oficia de donde procede"
Interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 8 de febrero de 2005 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA DESESTIMAR el recurso de súplica presentado contra el auto de fecha 23 de diciembre de 2004, dictado en este proceso".
Contra dicho auto se preparó recurso de casación por la JUNTA DE ANDALUCIA y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por los recurrentes se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 27 de febrero de 2007, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
Se impugna en el presente recurso de casación el Auto que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª) dictó en fecha de 8 de febrero de 2005, en su recurso contencioso administrativo nº 2572/2003, desestimando el recurso de súplica interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 23 de diciembre de 2004, por medio del cual, acogiendo las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado, en nombre y representación del MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, se declaró la inadmisibilidad del mencionado recurso formulado por la citada JUNTA DE ANDALUCÍA contra la Resolución, de fecha 29 de abril de 2003, de la Secretaría General de Medio Ambiente, por el que se consideraba que no era necesario el sometimiento al procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyecto "Nuevo trazado de la 3310 desde el p.k. 559,800 al p.k. 564,000, término municipal de Almogía", en la provincia de Málaga, de la Confederación Hidrográfica del Sur.
Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo, basándose para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la doctrina establecida por este Tribunal Supremo en relación con la naturaleza de acto de trámite de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA); doctrina iniciada por la STS de 17 de noviembre de 1998, reproduciendo la sentencia de instancia la STS de 13 de octubre de 2003 .
En síntesis señalaba la Sala de instancia, en el primero de los Autos impugnados que "lo cierto es que tanto la realización del impacto ambiental mal o en forma indebida o el decidirse que no procede (como sucede aquí), son actos de trámite de un expediente cuyo objetivo es algo distinto. Lo relativo a la declaración o no de impacto ambiental solo puede verse en relación con la resolución final que se dicte en el expediente administrativo que se siga, del que es una mera parte. En consecuencia no procede recurso contenciosoadministrativo contra toda resolución relativa al impacto ambiental (con el sentido que tenga, positivo o negativo) y, solo, cuando haya resolución en el expediente administrativo correspondiente es cuando la parte que no esté de acuerdo con la misma podrá recurrir exponiendo de que tal resolución no esté ajustada a Derecho, pudiendo ser uno de los motivos el no haber hecho tal evaluación de impacto ambiental que, antes, no tiene sustantividad propia para permitir un proceso".
Y, en el segundo de los Autos se añade que el acto recurrido "no es mas que un acto preparativo del mismo, con lo que, partiendo de esa alegación de parte, también ha de llegarse a la consecuencia de que estamos ante un acto relacionado con otro y, por ello, ha de esperarse a lo que pase en el último si llega a iniciarse. La evaluación de impacto ambiental se hace para un fin determinado siempre y de ahí que sólo se puede saber si era necesario o no cuando se cumpla en fin perseguido, lo que conduce a afirmar que el acto impugnado es totalmente correcto".
Contra esa sentencia ha interpuesto, la representación citada de la recurrente, JUNTA DE ANDALUCÍA, recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, que se articula ---según deducimos--- a través del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, que concreta en tres aspectos distintos:
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En primer lugar considera infringidos los artículos 69.c) y 25 de la citada LRJCA y 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA.
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En segundo lugar el artículo 24 de la Constitución Española, así como la jurisprudencia contenida en las STC 175/2001, de 26 de julio, en relación con la tutela judicial efectiva de las personas jurídico públicas.
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Por último considera infringido el párrafo 2º del apartado 2 del artículo 1º de la Ley 6/2001, de 8 de mayo, así como la Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
Tales diversos planteamientos podemos estudiarlos en forma conjunta, dada la evidente conexión entre los mismos; su estudio nos ha de conducir, como veremos, a la acogida del motivo, y, en consecuencia, a casar y dejar sin efecto los autos dictados por la Sala de instancia.
Efectivamente, no estamos, en el supuesto de autos, ante una DIA, a la que, desde una perspectiva procesal, hemos conferido la naturaleza de acto de trámite, por lo que, en consecuencia, hemos impedido su revisión jurisdiccional de forma independiente y al margen del acto aprobatorio del proyecto en cuya tramitación procedimental fue emitida la mencionada DIA, tras haberse llevado a cabo la correspondiente EIA.
El de autos es un acto con plena autonomía e independencia, a diferencia de la DIA, pues, justamente, lo que se decide es la necesidad o innecesariedad de la misma, resolviendo sobre la posibilidad, o no, de continuar con la tramitación del procedimiento de evaluación; en consecuencia, se trata de acto que puede, o no, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, que es una de las excepciones contempladas en el artículo 25.1 de la LRJCA para permitir la revisión jurisdiccional de los denominados actos de trámite. Esto es, que bien lo consideremos como una acto definitivo y autónomo, o bien entendamos que se trata de un acto de trámite (de los que cuentan con la eficacia de impedir ---o no--- la continuidad de un mas amplio procedimiento, el de evaluación ambiental), en todo caso, lo que no ofrece dudas es su posibilidad de independiente revisión jurisdiccional.
La autonomía del acto no ofrece dudas por cuanto la potestad que en el mismo se articula, se limita ---en su caso--- a resolver sobre la exigencia de seguir ---en realidad iniciar--- un procedimiento de evaluación de impacto ambiental; decisión que se adopta de conformidad con una serie de criterios, en modo alguno coincidentes ni con la decisión material sobre la evaluación del impacto ambiental, ni con la definitiva relacionada con el proyecto en el que la mencionada se enmarca.
La nueva LRJCA, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1, no refiriéndose ya a "las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo", que es sustituida por la de "pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo", trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 CE . Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo --- hasta la fecha--- del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son tomadas en consideración por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de ser susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional contenciosoadministrativo.
El artículo 25 de LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables en el nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa", que ya figuraba en el artículo 106.1 de la Constitución Española (CE), y que ahora se introduce en el 1º.1 LRJCA, las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 LRJCA se hace referencia a los "actos expresos", los "actos presuntos" y los "actos de trámite", y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".
Por tanto, dentro del ámbito de la "actuación administrativa" se incluyen también los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LRJCA, al señalarse que ---los actos de trámite--- son susceptibles del recurso contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos". En este punto, se detecta una de las oportunidades, a las que se refiere la Exposición de Motivos de la nueva Ley, "que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo", pues, entre otros aspectos, la reforma contenida en la LRJCA pretende, según la misma Exposición de Motivos señala, "completar la adecuación del régimen jurídico del recurso contenciosoadministrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo"; pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1 . En la misma línea el artículo 107.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia--- y la de que los actos de trámite que producen "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA . Esta expresión, a su vez, es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA, según la redacción dada al mismo por la Ley 4/1999, de 13 de enero .
En consecuencia, de estar, en el supuesto de autos, ante un acto de trámite, éste contaría con las características de los que acabamos de describir, por las intrínsecas características que del mismo hemos expuesto; por ello, no resulta adecuada la decisión de la Sala de instancia de proceder a la aplicación del artículo 51.1.c) LRJCA, y decretar, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso.
Si bien se observa, lo que en la Resolución impugnada se acuerda y decide es la innecesariedad de llevar a cabo un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, al no contar, el proyectado, con la consideración técnica de auténtico proyecto. A diferencia de la doctrina establecida en relación con los actos aprobatorios de las evaluaciones de impacto ambiental ---en los que su revisión jurisdiccional ha de quedar diferida al momento posterior de revisión del acto aprobatorio del proyecto en el que se integra---, en el supuesto de autos la decisión sobre la mencionada innecesariedad de la evaluación, cuenta, por sí misma, con uno efecto inmediato, cual es, justamente, la ausencia de evaluación; decisión, pues, necesariamente previa a la evaluación y adoptada con criterios propios e independientes, que en modo alguno alcanza a integrarse en la decisión aprobatoria del proyecto.
Casados, pues, los autos de instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo
95.2.b) de la LRJCA procede remitir las actuaciones al órgano jurisdiccional competente para la tramitación y resolución del recurso contencioso-administrativo formulado por la Junta de Andalucía, sin necesidad de responder a las otras argumentaciones contenidas en el mismo motivo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ).
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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Haber lugar al recurso de casación número 1717/2005, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, contra los autos dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fechas de 23 de diciembre de 2004 y 8 de febrero de 2005, en su Recurso Contencioso-administrativo nº 2572 de 2003, los cuales anulamos, debiendo continuar la tramitación del mencionado recurso hasta su definitiva resolución.
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No hacer especial declaración sobre las costas causadas en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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