STS, 11 de Octubre de 2004

Ponente:D. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso:757/1999
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:11 de Octubre de 2004
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSO DE CASACIÓN. No resulta coherente con la inadmisibilidad del cauce procesal elegido que se requiera la respuesta judicial a las cuestiones de fondo que sólo cabe esperar dentro y como resultado del proceso adecuado a las pretensiones que se formulan.Se desetsima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. RAMON TRILLO TORRESD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. MANUEL VICENTE GARZON HERREROD. JUAN GONZALO MARTINEZ MICO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Octubre de dos mil cuatro.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 757/99, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Eva Guinea Ruanes, en nombre y representación de don Ángel Jesús, contra autos, de fecha 30 de junio y 16 de octubre de 1998, dictados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1641/98, por los que, respectivamente, se declara la inadmisión del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la vía especial del proceso de protección de los derechos fundamentales de la Ley 62/1978, y se confirma dicha inadmisión al desestimarse el recurso de súplica interpuesto contra el primero de dichos autos. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 1641/98 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León se dictó auto, con fecha 30 de junio de 1998, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "LA SALA ACUERDA: Declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Ángel Jesús contra la Administración del Estado, para su tramitación por la vía especial del proceso de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona 62/1978, al no aparecer infringido ninguno de los preceptos que habilitan para este amparo jurisdiccional especial. No se hace especial condena en las costas de estas actuaciones".

Interpuesto recurso de súplica contra dicha resolución, con fecha 16 de octubre de 1998, se dictó nuevo auto en el que se desestima la referida impugnación.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Ángel Jesús se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 29 de enero de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa se case y anulen las resoluciones recurridas por ser contrarias a Derecho, mandando reponer las actuaciones al estado y momento en que se incurrió en la falta.

CUARTO

El Abogado del Estado formalizó, con fecha 23 de febrero de 2001, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia que declare inadmisible o, en su defecto, desestime el recurso.

El Ministerio Fiscal, por medio de escrito fechado el 27 de febrero de 2001, formula su oposición al recurso interesando que se declare no haber lugar al mismo.

QUINTO

Por providencia de 16 de Septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 6 de octubre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto del presente recurso de casación es la impugnación de los autos de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fechas 30 de junio y 16 de octubre de 1998 por los que, respectivamente, se declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Ángel Jesús por la vía especial del proceso de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Ley 62/1978, y se desestimó el recurso de suplica interpuesto contra la primera de dichas resoluciones.

El recurso de casación se basa en los siguientes tres motivos:

  1. El primero por defecto en el ejercicio de la jurisdicción (artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril-LJ, en adelante-), citándose la infracción de los artículos de la Ley 62/1978 (LPJDF, en adelante), 11.3, 24 y 26 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante) y 106 de la Constitución (CE, en adelante), en relación con los principios de legalidad (art. 25 CE), non bis in idem, y principio de igualdad (arts. 14, 53.2 y 24.1 CE).

  2. El segundo, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, produciéndose con ello indefensión (art. 95.1.3 LJ), y citándose la infracción de los artículos 1.2, 6 y 6, in fine, de la LPJDF.

  3. El tercero, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, señalándose que el "Auto incide en incongruencia omisiva" al no dar respuesta a las cuestiones de fondo suscitadas por el recurrente en el escrito de interposición y en el escrito donde se expresaban los motivos por los que el recurso especial de la Ley 62/1978 debía ser admitido, generando con ello evidente indefensión". Se citan como alegaciones fundamentales que no han recibido respuestas: lº) la inseguridad jurídica que prohibe el artículo 9.3 CE.; 2º) la utilización como sanción de la incorporación del recurrente a un Plan de Inspección, con infracción de los artículos 14, 9 y 25 CE; 3º) el seguimiento de actuaciones inspectoras de forma simultánea y paralela a las actuaciones penales, con infracción del artículo 25 CE; y 4º) vulneración del artículo 19 CE al negársele el derecho fundamental a la libre elección de residencia.

SEGUNDO

Con carácter previo al análisis de los expresados motivos parece oportuno realizar las siguientes consideraciones:

  1. La coexistencia entre el proceso administrativo ordinario y el procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales ha sido reconocida tanto por la doctrina del Tribunal Constitucional como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, resultando las siguientes posibilidades para el recurrente: 1º) acogerse a las ventajas propias del proceso preferente y sumario de la Ley 62/1978, sin plantear cuestión de legalidad ordinaria en relación con el acto que se impugna; 2º) impugnar el acto a través del proceso ordinario acumulando el planteamiento de lesión de derechos fundamentales y de infracción de la legalidad ordinaria; y 3º) plantear simultáneamente los dos procesos, con los siguientes límites: la no suspensión de los plazos para la interposición del proceso ordinario y la imposibilidad de plantear de forma sucesiva la vulneración del derecho fundamental sobre la que se ha decidido en el proceso especial y preferente.

  2. Las reglas legales sobre la admisión y tramitación del proceso de la LPJDF, Ley 62/1978, debían interpretarse conforme a la finalidad de garantía supletoria y reforzada que dicha Ley incorporaba. Una interpretación contraria al referido criterio no podía considerarse acorde con la Constitución (STC 34/1989). Y este planteamiento condujo a reconocer la admisibilidad del procedimiento especial frente cualquier tipo de acto (definitivo, de trámite e incluso simple vía de hecho) siempre claro está que de él pudiera derivar una real infracción de los derechos fundamentales (Cfr. SSTS 7 de diciembre de 1982, 19 de junio y 23 de julio de 1984, 5 de febrero de 1985 y 11 de julio de 1988).

  3. La doctrina de esta Sala se ha pronunciado sobre el escrito de interposición del recurso especial de que se trata exigiendo un contenido singular. Se trata de un procedimiento dirigido exclusivamente a la tutela de las libertades y derechos específicamente concretados en el artículo 53.2 CE (los reconocidos en el artículo 14 y Sección primera del Capítulo Segundo del Título I de la Constitución, arts. 15 a 29 CE), basado en los principios de preferencia y sumariedad y regido por normas peculiares, por lo que ya en el momento de la interposición han de señalarse cuales son los derechos y libertades respecto de los que se recaba la tutela judicial y "ofrecer una mínima justificación de la existencia de la vulneración o vulneraciones denunciadas, para que el Tribunal pueda controlar que el procedimiento se utiliza para los fines establecidos en la Ley". Es, por tanto, necesario definir en el escrito de interposición, con la precisión suficiente el núcleo indispensable de la causa petendi utilizando un razonamiento suficiente. Si no se hace así no puede entenderse debidamente promovido el procedimiento judicial especial de que se trata.

  4. El escrito de interposición no es sólo instrumento para activar la acción jurisdiccional sino que ha de entenderse orientado a proporcionar al Tribunal suficientes elementos de juicio para que pueda reclamar el expediente al órgano administrativo implicado con las suficientes garantías de procedibilidad. Por ello si el demandante desea la puesta en marcha de un procedimiento que proporciona una serie de ventajas procesales, parece razonable que no pueda pretender que ello se lleve a cabo por su pura decisión, sino que es preciso que el Tribunal disponga de los datos relativos al derecho o derechos fundamentales presuntamente vulnerados y alguna argumentación sustancial por la que se justifique la lesión o lesiones que se denuncian. Es decir, se definan con precisión suficiente, a los efectos de la primera constatación de la viabilidad del proceso a que ha acudido el demandante, los elementos que con la identificación del acto que se reputa lesivo y la Administración Pública de la que procede, constituyen el núcleo indispensable de la causa petendi, constatando que la pretensión se hace valer en razón a actos que se reputan que infringuen derechos fundamentales (STC 31/1984).

  5. La jurisprudencia de esta Sala ha venido proclamando las facultades de control de los Tribunales sobre la concurrencia de las exigencias o requisitos de viabialidad del proceso especial de que se trata (Cfr. autos de 23 de julio, 12 de septiembre y 19 de diciembre de 1991, 23 de septiembre y 16 de junio de 1991, y el de 16 de junio de 1992, entre otros muchos y sentencia de 16 de abril de 1996).

  6. Esta Sala ha hecho aplicación en varias de sus sentencias -en las de 16 de abril de 1996, 19 y 20 de junio de 2002 entre otras- de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 31/1984, de 7 de marzo, relativa a los requisitos formales que han de ser cumplidos para que pueda ser utilizado el procedimiento especial de la Ley 62/1978, y a los poderes de que dispone el correspondiente órgano jurisdiccional para decidir si la elección de tal procedimiento especial se ha realizado o no de manera correcta, en aras de evitar "ab initio" una indebida o fraudulenta utilización de dicho instrumento procesal.

El núcleo de esa doctrina se puede sintetizar en la necesidad de que, ya en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, y a los efectos de una primera constatación de la viabilidad del cauce procesal especial utilizado, se han de definir los elementos que permitan comprobar que la pretensión procesal es ejercitada en relación a actos que se considera infringen el derecho fundamental o derechos fundamentales cuya tutela se postula a través del proceso.

La referida exigencia comprende, al menos, la inclusión de los siguientes elementos: la indicación del derecho fundamental (de uno o varios) cuya tutela se reclama; la identificación del acto que se considere causante de la infracción de aquel derecho; y, aunque sea mínimamente, una exposición de las razones y circunstancias por las que se entiende que el concreto acto que se impugna tiene virtualidad para lesionar de manera directa uno o varios derechos fundamentales.

Ahora bien, si el examen de los indicados elementos que a estos efectos ha de realizar el tribunal no debe suponer un juicio anticipado de su plena certeza y corrección jurídica, sin embargo, no puede entenderse que haya de limitarse a una comprobación exclusivamente formal en la que resulte vinculado por una exposición que carezca de una mínima consistencia material en orden a la acreditación inicial de la vulneración de algún derecho fundamental.

Especialmente reveladora al respecto es la doctrina de la S.T.C. 31/1984 (F.J. 2º), que dice sobre el particular:

«Otra cuestión es si la elección del tipo procesal -y por tanto, la elección del proceso específico- pertenece a la disponibilidad de la parte accionante, o si en esta elección de procesos, el Tribunal «ex oficio» o a instancia de parte o del Ministerio Fiscal, ostenta alguna facultad ejercitable «ab initio» evitadora de una indebida y hasta fraudulenta utilización de los instrumentos procesales. No puede ofrecer duda que entre los poderes del Tribunal se comprenden en general, el disentir del trámite solicitado por el accionante y ordenar que se utilice el que corresponda, o dirigir a éste, al inadecuadamente abierto, pues a esta conclusión es forzoso llegar partiendo de la naturaleza de la institución procesal. Corresponde a los poderes, y a las responsabilidades del Tribunal, constatar si, en principio, la pretensión que se anuncia y cuyos elementos configuradores de la pretensión a estos efectos deben ofrecerse en el escrito inicial del recurso, es de aquellos para los que está previsto el tipo de proceso especial. Si contra un acto se interpone el recurso contencioso-administrativo según la especialidad de la Ley 62/1978 y la violación que se invoca, como configuradora de la pretensión, es la de derechos comprendidos en la remisión que hace el artículo 53.2 de la Constitución Española, el Tribunal tendrá que dar al recurso -promovido por la indicada vía específica- el curso que dispone aquella ley, sin prejuzgar, en tal momento, a través de una decisión de inadecuación del procedimiento, lo que respecto al fundamento de la pretensión solo la sentencia puede decidir. Por supuesto, que las solas invocaciones pro-forma carentes de todo contenido, o la sola petición de que al proceso se le dé el curso de la Ley 62/1978 sin revelar unos mínimos indispensables a los efectos del curso procesal, justificarán -y aun obligarán- que el Tribunal, velando por el recto uso de los instrumentos procesales, con la necesaria contradicción, preserve el proceso especial para lo que imponen sus notas de especificidad, preferencia o sumariedad...».

Y más adelante, en el Fundamento Jurídico 3ª, se dice:

«Si como hemos dicho la elección del tipo de proceso especial ha de estar asentada en el ejercicio de una pretensión dirigida al reconocimiento del derecho o libertad, y, en su caso, al restablecimiento en la integridad de ese derecho o libertad, se impone como necesario que ya en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se defina con precisión suficiente a los efectos de una primera constatación de la viabilidad procesal del proceso al que ha acudido el demandante, los elementos que con la identificación del acto que se repute lesivo, y la Administración Pública de que procede, los que constituyendo con aquel el núcleo indispensable de la «causa petendi», constaten que la pretensión se hace valer en razón a actos que se repute infringen el derecho fundamental cuyo reconocimiento y preservación se pretende a través de proceso, configuración que, de un lado, acotará desde la perspectiva del recurrente, el contenido del proceso sumario y preferente, y excluirá, de otro lado, la utilización indebida de tal tipo procesal para objeto ajenos al definido de los derechos o libertades fundamentales...».

Esas proclamaciones de las facultades de oficio del Tribunal sobre la adecuación de la concreta pretensión al tipo procesal especial elegido, en las que coinciden, como se acaba de demostrar, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la de este Supremo, no son una especie de arbitrismo jurisprudencial sin base en norma legal alguna, pues debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el Artículo 11.2 de la L.O.P.J., según el cual «Los Juzgados y Tribunales rechazarán fundadamente las peticiones, incidencias y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de derecho o entrañen fraude de ley o procesal»; que presta cobertura legal suficiente, para el control que la recurrente censura.

TERCERO

El defecto de jurisdicción a que se refiere el primero de los motivos se razona, después de citar los artículos 11.3, 24 y 26 LOPJ y 106.1 CE, señalando que "con la fundamentación jurídica del auto de inadmisión de 30-06-98, que se confirma con el resolutorio de la súplica, se le esta diciendo a esta parte [la recurrente] que, contra las actuaciones de carácter sancionador administrativas como la ahora recurrida, no cabe recurso en vía jurisdiccional, es decir ni en el procedimiento especial a pesar de que con dicha actuación puedan verse afectados derechos fundamentales, ni en el ordinario por cuanto la finalización de la vía administrativa y el acceso al recurso quedan al arbitrio de la propia Administración".

El motivo no puede ser acogido por dos razones. En primer lugar, conforme a la doctrina de esta Sala, existe defecto de jurisdicción cuando, pese a tener jurisdicción, el órgano judicial deja de conocer de un asunto, y los autos impugnados no declaran indebidamente la incompetencia del Tribunal de instancia para conocer y decidir sobre la impugnación formulada frente a la actuación de la Administración, sino que se limitan a señalar la inadecuación del procedimiento especial elegido por el recurrente para la sustanción de la pretensión que formula. Por tanto, no aparece siquiera cuestionada la jurisdicción que, sin duda corresponde, al orden contencioso-administrativo, sino tan sólo la procedencia o viabilidad del procedimiento previsto en la Ley 62/1978.

En segundo término, los autos no parten de que las actuaciones administrativas recurridas tengan un carácter sancionador y pese a ello se niegue el acceso a la jurisdicción, sino de todo lo contrario, que ni siquiera en apariencia tienen tal carácter sancionador, limitándose a negar la vía procedimental de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, no el recurso contencioso-administrativo al que corresponde el control de legalidad ordinaria.

CUARTO

En el segundo de los motivos, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión, la recurrente se limita a citar los artículos 1.2, 6, en relación con los artículos 10.2, 53.2, 14, 24.1, 106.1 y 117 CE y 6 in fine de la Ley 62/1978, en relación con el artículo 8.2 del mismo cuerpo legal, pero en su verdadera argumentación parece hacerse referencia a que "el momento procesal para que el Tribunal pueda declarar no haber lugar a la admisión del recurso, ha de ser una vez se haya realizado la previa reclamación del Expediente administrativo".

Esta tesis, sin embargo, no puede ser compartida. Como ha quedado expuesto, el Tribunal tiene facultades de control sobre la admisibilidad del procedimiento especial ejercitables a la vista del escrito de interposición, cuando no cumple las exigencias formales específicas de tal procedimiento e, incluso, cuando aun cumpliéndolas con su sola lectura puede descartarse, sin duda, que se esté planteando, con alguna posibilidad, la lesión de uno de los derechos fundamentales amparables por vía de la Ley 62/1978. En tales casos, no es razonable imponer una reclamación del expediente que se revela, ab initio, inútil, sino que, por el contrario, lo procedente es, previa audiencia, apreciar la correspondiente inadmisibilidad. Y ésto es lo que hizo el Tribunal de instancia al dictar la providencia de 22 de mayo de 1998 concediendo a las partes el plazo de diez días para que formularan alegaciones sobre si el proceso regulado por la Ley 62/1978 era la vía adecuada para la tramitación de la pretensión que se ejercitaba por el escrito presentado.

QUINTO

El tercero y último de los motivos es por el cauce que proporciona el artículo 95.1.4 LJ, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, pero se sostiene que "el auto incide en incongruencia omisiva". Reproche que no puede ser acogido por dos razones.

En primer lugar, porque la técnica procesal exige que el defecto de incongruencia omisiva se haga valer por el artículo 95.1.3 LJ [art. 88.1.c) de la actual Ley de la Jurisdicción]; esto es, por infracción de las normas reguladoras de las sentencias o, en su caso, de los autos. En segundo término y sobre todo, porque no se aprecia una omisión en el pronunciamiento judicial que sea constitutiva de incongruencia. El recurrente, en su motivo, se queja de que el auto o autos impugnados no den respuesta individualizada a cada una de sus alegaciones sobre vulneraciones de derechos fundamentales; pero, claro está, no podían contener tales pronunciamientos si, como entiende el Tribunal de instancia, el procedimiento elegido resultaba inadecuado.

La plena respuesta pormenorizada a dichas alegaciones sólo podría resultar exigible en el seno de un procedimiento adecuado. Por el contrario, no resulta coherente con la inadmisibilidad del cauce procesal elegido que se requiera la respuesta judicial a las cuestiones de fondo que sólo cabe esperar dentro y como resultado del proceso adecuado a las pretensiones que se formulan.

Deben, por tanto, considerarse estériles las invocaciones a derechos fundamentales cuya infracción, por el propio planteamiento de escrito de interposición, se descarta.

Como tuvo ocasión de señalar esta Sala en la mencionada sentencia de 16 de abril de 1996, el carácter de invocación "pro-forma" de dichos preceptos (los que reconocen los derechos fundamentales) y el rechazo apriorístico de una invocación para justificar la opción por el proceso especial no dependen de la mayor o menor extensión literaria de la invocación del derecho fundamental en los escritos de las partes, sino de la verosimilitud inicial de la alegación; y ni en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, ni en la respuesta al planteamiento por el Tribunal a quo de la posible inadmisión, hay argumentos de suficiente rigor para la afectación del acto administrativo a los derechos fundamentales que se alegan.

El primero de los autos impugnados pone de relieve que el acto de que se trata es "la desestimación, por silencio administrativo y por la vía de hecho de la solicitud de incompetencia territorial y caducidad del expediente de comprobación tributaria por los subconceptos de IRPF, IVA, Retenciones a cuenta, Licencia Fiscal e IAE, mediante la comprobación general de los ejercicios 1989 a 1992, ambos inclusives, y comprobación parcial de los ejercicios 1993 y 1994, expediente incoado por la Unidad de Inspección nº 4 de la Delegación de Valladolid de la Agencia Tributaria ante el actuario D. Felipe con el nº de registro personal 1.273.343.035". Y el Tribunal de instancia considera que, en modo alguno, puede entenderse que tal acto presunto afecte a la libertad de residencia y circulación del actor (art. 19 CE), ni a la presunción de inocencia (art. 24.2 CE) ni a las garantías del procedimiento sancionador (art. 25 CE).

SEXTO

Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos de casación, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Ángel Jesús, contra auto, de fecha 30 de junio y 16 de octubre de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 1641/98, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso casacional a la citada parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.