STS, 3 de Marzo de 2004

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 29 de marzo de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1071 de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de la entidad JANDIA PLAYA, S.A., representada por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la desestimación presunta, por silencio del Ministerio de Medio Ambiente, de la solicitud de revisión de oficio de la resolución de dicho Ministerio de 29 de mayo de 1992, que estimó en parte el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento de Pájara (Isla de Fuerteventura) contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 21 de abril de 1989 que había aprobado el deslinde del dominio público marítimo terrestre entre la "Punta del Matorral" y "Valluelo de la Cal" en el término municipal de Pájara, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Como planteamiento de carácter general, resulta cuestionable la afirmación que hace la demandante en el sentido de que la indebida admisión a trámite, y consiguiente resolución en cuanto al fondo, de un recurso de reposición interpuesto fuera de plazo determina en todo caso la nulidad de pleno derecho conforme a lo previsto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92. La tesis de la recurrente obtuvo el respaldo de algunos de los órganos administrativos que informaron en el expediente que siguió a la solicitud de revisión de oficio (véanse en este sentido el último párrafo del informe del Subdirector General de Gestión del Dominio Público Marítimo Terrestre, obrante como documento nº 3, folios 7 a 9 del Tomo II de la ampliación del expediente, y la propuesta de resolución que formuló el Subdirector General de Recursos que figura como documento nº 7, folios 25 a 28, del mismo Tomo II). Pero es lo cierto que ni la demanda ni esos informes que le sirven de sustento se detienen a explicar por qué razón debe considerarse que la resolución que admite y resuelve un recurso de reposición extemporáneo es un acto dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Por lo demás, no resulta necesario profundizar más en este punto pues en el caso que nos ocupa ni siquiera cabe afirmar de manera concluyente que el recurso de reposición del Ayuntamiento de Pájara fuese extemporáneo. Veamos».

También se declara en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia recurrida que: «Aunque en el expediente administrativo no hay constancia fehaciente de la notificación al Ayuntamiento de Pájara de la Orden Ministerial de 21/04/1989 aprobatoria del deslinde, puede afirmarse que con fecha 7/06/1989 el citado Ayuntamiento recibió una comunicación relativa a dicha aprobación (véase, de la documentación aportada a las actuaciones con escrito de la parte actora de 19/02/1999, el documento marcado con asterisco de color rojo). Y, en todo caso no hay duda de que el 24/07/1989 el Ayuntamiento ya estaba informado de la aprobación del deslinde pues con tal fecha el Alcalde dirigió escrito a la Demarcación de Costas de Canarias mostrando su disconformidad con el deslinde e instando la práctica de uno nuevo (véase documento nº 2 aportado a las actuaciones con el mencionado escrito de la parte actora de 19/02/99). Siendo ello así, y puesto que el recurso de reposición lo interpuso el Ayuntamiento mediante escrito que tuvo salida de la Corporación municipal el 18/09/89 y entrada en el órgano de destino el 26/09/89 (folios 128 a 132 del Tomo I de la ampliación del expediente), el citado recurso de reposición se habría interpuesto cuando ya había transcurrido el plazo de un mes previsto en los artículos 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 52.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 1956 (tales era las normas entonces vigentes y aplicables). Sin embargo, hubo otras actuaciones intermedias que no pueden ser ignoradas. En efecto, en respuesta a una petición que el Ayuntamiento había cursado el 31/08/89 -donde solicitaba la remisión del plano correspondiente al deslinde aprobado y que entretanto quedase en suspenso el plazo para recurrir- la Demarcación de Costas remitió a la Corporación municipal el plano solicitado mediante escrito de 7/09/89 en el que expresamente le indicaba que el plazo para interponer recurso de reposición se computaría a partir del día siguiente al de la recepción de dicho escrito y plano adjunto. Y realizando el cómputo del modo indicado, el recurso de reposición resulta interpuesto dentro de plazo. Según el planteamiento de la demandante, esta solicitud y subsiguiente remisión del plano del deslinde no sería sino una maniobra concertada entre el Ayuntamiento y la Administración de Costas para reabrir artificialmente un plazo de impugnación que en realidad había expirado. No podemos descartar de manera absoluta que existiese esa maniobra concertada que se denuncia; pero, desde luego, carecemos de datos para afirmarla. Y lo que sí podemos afirmar, en cambio, es la existencia de una doctrina jurisprudencial plenamente consolidada que, en aras del principio pro actione, propugna la interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad de los recursos, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, a fin de propiciar siempre que sea posible el examen y resolución de las cuestiones de fondo; doctrina ésta que, desde luego, opera también cuando quien promueve la impugnación es una Administración pública, en este caso un Ayuntamiento».

En cuanto a la falta de audiencia a los interesados, alegada por la entidad demandante, la Sala sentenciadora declara en el quinto fundamento jurídico de la resolución recurrida que «La demandante aduce también como motivo determinante de nulidad del acuerdo que resolvió el recurso de reposición del Ayuntamiento el hecho de que aquel recurso se resolviese sin dar audiencia al resto de los afectados por el deslinde. Pues bien, tampoco este argumento puede prosperar. Ante todo debemos destacar que la cuestión a que nos estamos refiriendo sí fue bordada en la sentencia de esta Sala de 14/05/1997 que desestimó el recurso 1977/94 interpuesto por "Dehesa de Jandía, S.A.". Y aunque son en buena medida trasladables a este litigio las consideraciones que allí expusimos, en el caso que ahora nos ocupa existen razones adicionales para su desestimación. Por lo pronto, en aquel otro litigio no se suscitaba la posible nulidad de pleno derecho del acto por este motivo sino únicamente la posible concurrencia de un vicio determinante de anulabilidad siempre que se hubiese causado indefensión (artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y, ahora, artículo 63.2 de la Ley 30/1992); y así planteada la cuestión, la sentencia rechazaba que se hubiese producido tal indefensión a la entidad allí recurrente y desestimó por ello su pretensión anulatoria. En el caso que ahora examinamos, y puesto que nos encontramos ante una solicitud de revisión de oficio, no bastaría con demostrar la concurrencia de un defecto determinante de anulabilidad pues sólo la nulidad de pleno derecho puede dar lugar a la revisión de oficio (cfr. Artículo 102 de la Ley 30/1992). Además, no cabe apreciar aquí indefensión pues no cabe duda de que la empresa ahora demandante conoció en su día el acuerdo que resolvió el recurso de reposición del Ayuntamiento -no se olvide que en el mismo acto se resolvió también su propio recurso de reposición- y no habiéndolo impugnado entonces resulta de todo punto inverosímil la alegación de indefensión formulada años más tarde».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 23 de mayo de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, la entidad Jandia Playa S.A., representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, el primero al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, y los otros dos al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber incurrido la Sala de instancia, al dictar la sentencia, en incongruencia omisiva con vulneración, por consiguiente, de lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 43.1 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción, dado que no examinó las cuestiones, planteadas por la recurrente, en cuanto a la extemporaneidad del recurso de reposición y concretamente respecto al plazo computable para interponer dicho recurso y acerca de la firmeza o no del acto recurrido, y, en cuanto a la nulidad de pleno derecho por haberse prescindido completamente del procedimiento legalmente establecido, al no aludir a las consecuencias que para la entidad recurrente tuvo dicho defecto; el segundo por haber conculcado el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 52.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, vigente al momento de la emisión del acto, y 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, también aplicable "ratione temporis", dado que el recurso de reposición se dedujo por el Ayuntamiento fuera de plazo, por lo que el acto recurrido derivó consentido y firme, y así, al haberse admitido y estimado parcialmente dicho recurso de reposición, el acto se dictó prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, por lo que es nulo de pleno de derecho; y el tercero por haber infringido la sentencia recurrida el artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, al no haberse dado audiencia en el procedimiento para resolver el recurso de reposición a la entidad recurrente, lo que le ha causado una evidente indefensión porque se le privó de aducir en dicho trámite la extemporaneidad del recurso de reposición, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare no ajustada a derecho la resolución ministerial del antiguo Departamento de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 29 de mayo de 1992, que estimó el recurso de reposición interpuesto por el Ayuntamiento de la Pájara contra la Orden Ministerial de 21 de abril de 1989 que aprobó el deslinde de dominio público marítimo terrestre entre la "Punta del Matorral y Valleuelo de la Cal" en el término municipal de Pájara (Fuerteventura) y, en consecuencia, declare la firmeza de dicha Orden Ministerial, esto es, de la de 21 de abril de 1989.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, la Sección Tercera de la esta Sala ordenó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta por venirle atribuido su conocimiento conforme a las nuevas normas de repartimiento de asuntos, y, una vez recibidas en esta Sección, se acordó por providencia de 19 de febrero de 2003 dar traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó cabo con fecha 14 de abril de 2003, aduciendo que en casación no cabe reproducir el juicio seguido en la instancia, sino que procede revisar la sentencia dictada por las razones tasadas de haberse infringido el ordenamiento jurídico sustantivo o procesal, a pesar de lo cual la recurrente vuelve a reproducir en casación lo alegado en la instancia sobre la extemporaneidad del recuso de reposición y la nulidad radical, sin que ninguno de los argumentos del recurso permita desvirtuar los acertados fundamentos recogidos en la sentencia recurrida, que no puede tacharse de incongruente, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las costas a la entidad recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 18 de febrero de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

La representación procesal de la entidad recurrente, a fin de reproducir en casación las alegaciones que efectuó en la instancia, tacha en el primer motivo de casación a la sentencia recurrida de incongruente por haber omitido examinar aquellas cuestiones que después plantea como motivos de casación por infracción del ordenamiento jurídico en los motivos segundo y tercero, las que, como examinaremos a continuación, fueron correctamente examinadas y resueltas por el Tribunal "a quo" en dicha sentencia, por lo que debemos anticipar que ninguno de los tres motivos esgrimidos puede prosperar.

En el primer motivo de casación se asegura que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva, conculcando por ello la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 24, 120.3 de la Constitución, 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 43.1 y 80 de la Ley Jurisdiccional de 1956, por no haber examinado las cuestiones planteadas en la demanda acerca de la estimación de un recurso de reposición extemporáneo y de haberse eludido el trámite de audiencia de los interesados, causas ambas, según la representación procesal de la entidad recurrente, de nulidad de pleno derecho, contempladas en el artículo 62.1, e) de la Ley 30/1992, y en el artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958.

Para desmentir tan gratuitas aseveraciones es suficiente con remitirnos a los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida transcritos en los antecedentes segundo a cuarto de esta nuestra, en los que el Tribunal "a quo" da cumplida respuesta al erróneo planteamiento de calificar dos posibles causas de anulación como motivos determinantes de nulidad radical, con la única finalidad de hacer uso del procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho, no sujeto a plazo de interposición, al no haberse deducido, en su momento, los oportunos recursos administrativos o jurisdiccionales frente al acto que se pretende indebidamente revisar por esta vía excepcional y reservada exclusivamente para los actos nulos de pleno derecho (artículos 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 102.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común), a pesar de que se trataría de actos contrarios al ordenamiento jurídico y, por consiguiente, meramente anulables (artículos 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 63 de la referida Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

No termina, sin embargo, la Sala de instancia su razonamiento haciendo patente la incorrección de la vía de revisión elegida por la recurrente, sino que, entrando a examinar su propia tesis, es decir la posible extemporaneidad del recurso de reposición y las consecuencias de la falta de audiencia al resolver éste, llega a la conclusión de que ni se interpuso aquél fuera de plazo ni existe la indefensión alegada, pues la entidad recurrente conoció el acuerdo resolutorio del recurso de reposición deducido por el Ayuntamiento, dado que en el mismo acto se decidió otro recurso de reposición interpuesto por ella misma, a pesar de lo cual no lo impugnó en el plazo legalmente establecido, pretendiendo utilizar años más tarde la vía de la revisión de los actos nulos de pleno derecho, por lo que es completamente improcedente esgrimir ahora una supuesta indefensión.

No podemos dejar de poner de manifiesto lo incomprensible que resulta denunciar la incongruencia omisiva de una sentencia que dio tan cumplida respuesta a todas y cada una de las cuestiones planteadas en el pleito, aunque, lógica y razonablemente, no se sujetase al pie forzado de los argumentos empleados por la recurrente para justificar su incorrecta e indebida pretensión impugnatoria, pues, como esta Sala ha declarado en sus recientes Sentencias de 10 de junio de 2000, 15 de febrero de 2003 y 2 de octubre de 2003 (recurso de casación 3460/97), recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras) el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes.

El segundo motivo de casación, en el que se alega que la Sala de instancia infringe en su sentencia lo dispuesto en los artículos 52.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, 126 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 114 y 115 de la Ley 30/1992, es la mejor prueba de que no se está planteando un supuesto de nulidad de pleno derecho, contemplada antes en el artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y ahora en el artículo 62.1, e) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sino una posible infracción del ordenamiento jurídico en que habría incurrido el acto, y, por consiguiente, ante un caso de anulabilidad de los artículos 48 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 63 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, insusceptible de control por la vía elegida de revisión de los actos nulos de pleno derecho, al haber transcurrido los plazos para impugnarlo en vía administrativa y en sede jurisdiccional.

No obstante, como antes apuntamos, el Tribunal sentenciador examina el planteamiento de fondo relativo a la extemporaneidad en la interposición del recurso de reposición y llega a la conclusión de que dicho recurso se dedujo dentro de plazo por las razones que expresa en los párrafos penúltimo y último del fundamento jurídico cuarto de su sentencia, al constatar que la Demarcación de Costas remitió a la Corporación municipal unos planos que ésta le había reclamado, advirtiéndole al remitírselos que el plazo para interponer el recurso de reposición se computaría a partir del día siguiente a su recepción, y, contando la Sala de instancia a partir de dicha fecha, comprueba que el recurso de reposición se dedujo dentro del plazo legalmente establecido para ello, asegurando, además, que carece de datos para afirmar que la remisión de los aludidos planos fuese una maniobra concertada entre la Administración del Estado y el Ayuntamiento para reabrir el plazo de interposición del recurso de reposición, lo que impide apreciar en su decisión las infracciones denunciadas por la recurrente en este segundo motivo de casación, que por tal razón, al igual que el primero, debe ser desestimado.

Otro tanto cabe decir del tercer motivo de casación, en el que se citan como vulnerados por la Sala de instancia los artículos 47.1 c) de la Ley del Procedimiento Administrativo de 1958 y 62.1 e) de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por haber entendido dicha Sala que la falta de audiencia de la entidad recurrente en el trámite seguido para resolver el recurso de reposición no constituye un supuesto de nulidad de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido sino un defecto de forma, determinante de la anulación del acto cuando se ha causado indefensión al interesado, tesis ésta que nosotros compartimos, por lo que no procede la vía elegida de la revisión de los actos nulos de pleno derecho, lo que es suficiente razón para desestimar este último motivo de casación.

Pero, aun entrando a examinar, como lo hace la Sala de instancia, si se ha producido la indefensión alegada, nos encontramos con el hecho, expresamente declarado probado en la sentencia recurrida, de que en el mismo acto que se decide el recurso de reposición del Ayuntamiento se resolvió también el deducido por la entidad ahora recurrente, de manera que resulta evidente que ésta tuvo cumplida noticia de lo resuelto por la Administración, con cuya decisión se aquietó y sólo años más tarde alega una indefensión que el Tribunal "a quo", con buen criterio, considera inverosímil, razón que abunda en la necesaria desestimación de este tercer y último motivo de casación.

La desestimación de todos los motivos aducidos comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con la subsiguiente imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley de esta Jurisdicción, en relación con la Disposición Transitoria novena de la misma, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración del Estado comparecida como recurrida, a la cifra de seiscientos euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al oponerse a dicho recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.