STS, 2 de Julio de 2008

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 628/01, interpuesto por la sociedad anónima "Peinaje del Río Llobregat, S.A." contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña, de 16 de mayo de 2001, que le otorgó la autorización ambiental para instalar, en el término municipal de Sant Fruitós del Bages, una actividad de lavado, peinaje y cardado de lana.

En esta autorización se establecían unas condiciones de control, entre las que la parte recurrente impugna dos de ellas, a saber, a) que la recurrente ha de disponer de autorización para la ocupación de la zona de policía respecto de las valsas de lagunaje, para lo cual ha de solicitar, paralelamente al trámite de la autorización ambiental, la citada autorización ante la Agencia Catalana del Agua; y b) que se ha de realizar el correspondiente control inicial de carácter medioambiental en la puesta en marcha de la actividad con controles posteriores periódicos cada dos años.

La expresada Sala de lo Contencioso administrativo dicta Sentencia el 7 de febrero de 2003, cuyo fallo es el siguiente: "que desestimamos el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad mercantil "Peinaje del Río Llobregat, S.L." contra la resolución de 16 de mayo de 2001 de la Consejería de Medio Ambiente que se declara conforme a Derecho, rechazando los pedimentos de la demanda. Sin costas".

Contra la mentada Sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 1 de julio de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

La sentencia impugnada en casación desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución del Consejero de Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña, de 16 de mayo de 2001, que le otorgó la autorización ambiental para instalar, en el término municipal de Sant Fruitós del Bages, una actividad de lavado, peinaje y cardado de lana.

En esta autorización administrativa, recurrida en la instancia, se establecían unas condiciones de control. De estos controles la parte recurrente cuestionó la legalidad de dos de ellos. En primer lugar, la necesidad de disponer de autorización para la ocupación de la zona de policía respecto de las balsas de lagunaje, para lo cual ha de solicitar, paralelamente al trámite de la autorización ambiental, la citada autorización ante la Agencia Catalana del Agua. Y, en segundo lugar, que se ha de realizar el correspondiente control inicial de carácter medioambiental en la puesta en marcha de la actividad con controles posteriores periódicos cada dos años.

La sentencia recurrida, en el fundamento jurídico tercero, en relación con la primera condición impuesta por la resolución administrativa impugnada, resume lo alegado por la demandante y declara lo siguiente <>. Añadiendo que la integración que pretende la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental, en Cataluña, no impide que la autorización concedida, y recurrida en la instancia, <>.

Y, en fin, respecto de la segunda condición impuesta en la resolución administrativa recurrida en la instancia, la Sentencia impugnada declara, en el fundamento jurídico cuarto, que el control cada dos años, en relación con el sistema de ecogestión y ecoauditoria de la Unión Europea, pueden operar <>.

El recurso de casación se construye sobre cuatro motivos, todos encauzados por el motivo previsto en el apartado d) del artículo 88.1 de la LCJA.

En el primero, se atribuye a la sentencia recurrida la infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 6 de la Ley de Aguas y 9.1, 52 a 54 y 78 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Sostiene la parte recurrente que la Sentencia olvida que la resolución administrativa impugnada se pronuncia sobre la exigencia de autorización en la zona de policía, a pesar de que se trata de una cuestión que debe ser apreciada por un órgano distinto --la Agencia Catalana del Agua-- del que adoptó la citada Resolución --el Consejero de Medio Ambiente--, y en el marco de un procedimiento distinto.

En el segundo motivo se denuncia la vulneración, por la sentencia recurrida, de los artículos 9 y 78 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Se argumenta que la autorización de la zona de policía no puede exigirse cuando el Plan de Ordenación Urbana del municipio haya sido informado por el organismo de cuenca.

El tercer motivo esgrimido en casación acusa a la sentencia recurrida de la infracción del artículo 3 de la Ley 30/1992, por lesión al principio de confianza legítima y la jurisprudencia que lo ha interpretado. Destacando, en síntesis, que la Administración --la Comisaria de Aguas del Pirineo Oriental y la Generalitat-- ha conocido su ocupación de la zona de policía del río Llobregat y las actividades realizadas en la misma.

El cuarto motivo, en fin, imputa a la Sentencia la vulneración del Reglamento Europeo 1836/1993 del sistema de gestión y ecoauditoría ambiental. El contenido de este motivo cuestiona la necesidad de controles periódicos establecidos en la resolución administrativa impugnada en la instancia --segunda condición--, porque la recurrente debía haber sido considerada como plenamente acogida al sistema de ecogestión y auditoría de la Unión Europea.

El primer motivo de casación invocado, según ya hemos adelantado, atribuye a la sentencia recurrida la infracción del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, en relación con los artículos 6 de la Ley de Aguas y 9.1, 52 a 54 y 78 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico.

Se concluye en este motivo que la condición de control --relativa a la obtención de la autorización de ocupación de la zona de policía-- se adopta por un órgano manifiestamente incompetente y sin el procedimiento legalmente establecido en la legislación de aguas, por lo que se infringe el mentado artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992. Y se alcanza esta conclusión al considerar, la parte recurrente, que la resolución administrativa impugnada se está pronunciando sobre una exigencia "para actuar en la zona de policía, a pesar de que se trata de una cuestión que debe ser apreciada por un órgano distinto del que adoptó aquella resolución (el Conseller de Medio Ambiente)". Argumentando que aún estando atribuida la competencia sobre la ocupación de la zona de policía a la Agencia Catalana del Agua, "no puede estimarse conforme a Derecho la consideración de la Sentencia que se recurre, relativa a que la integración que pretende la ("ley autonómica") no impide que la autorización ambiental se otorgue condicionada a que se complemente con la competencia concurrente que ejerce la ACA".

La autorización ambiental que se impugnó ante la Sala de instancia se concede al amparo de la Ley 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental, en Cataluña. Y entre las condiciones de control impuestas a la ahora recurrente en casación, figura la prevista en el apartado segundo de la resolución administrativa impugnada en la instancia (página 12 de la misma que se acompaña al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo), relativa a que la empresa ha de disponer de la autorización de ocupación de la Zona de policía por lo que ha de solicitar paralelamente la citada autorización ante la Agencia Catalana del Agua.

En relación con tal previsión la Sentencia impugnada declara que la Ley 3/1998 citada "no impide que la autorización ambiental solicitada (...) comporte a su vez la condición de que se complemente con la competencia concurrente que ejerce la Agencia Catalana del Agua", pues el hecho de que "existan con anterioridad balsas de lagunaje, requiere su legalización como control preventivo de las condiciones necesarias para el desarrollo de la actividad solicitada".

Al razonar así la Sala de instancia no incurre en la infracción normativa que le atribuye la parte recurrente para que pudiera dar lugar a casar la sentencia impugnada. Así es, el artículo 6 de la Ley de Aguas 1985, cuya infracción se alega, entendía por márgenes los terrenos que lindan con los cauces, que están sujetos, por lo que hace al caso, a una zona de policía de 100 metros de anchura en la que se limita o condiciona el uso del suelo y las actividades que se desarrollen. Pues bien, el artículo 9. 1 y 3 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, cuya vulneración también se alega, dispone que en la expresada zona de policía de 100 metros de anchura medidos horizontalmente a partir del cauce y con el fin de proteger el dominio público hidráulico -como sucede con los artículo 52 a 54 y 78 del mismo también invocados--, quedan sometidos a lo dispuesto en dicho Reglamento sobre las actividades y usos del suelo, como es el caso de la recurrente. Por lo que la realización de tales trabajos en la tan mentada zona de policía ha de ser puesta en conocimiento del Organismo de cuenca en el plazo de un mes, al objeto de que éste, a la vista de los mismos y de las circunstancias que los motivaron, pueda resolver sobre su legalización. Teniendo en cuenta que dicha autorización será "independiente de cualquier otra que haya de ser otorgada por los distintos órganos de las administraciones públicas", como declara "in fine" el artículo 9.3 del expresado Reglamento.

Acorde la regulación expuesta en materia de dominio público hidráulico, y teniendo en cuenta que la Agencia Catalana de Aguas es, a estos efectos, el organismo de cuenca, forzoso resulta concluir que cuando la resolución administrativa, primero, y la Sala de instancia, después, consideran que la autorización ambiental puede establecer como condición la previa autorización para la ocupación de la zona de policía no infringe el artículo 6 de la Ley de Aguas, sino que pretende colaborar en la protección, en virtud de los diferentes intereses públicos concurrentes y la acción de las distintas Administraciones, tanto del medio ambiente como del dominio público hidráulico.

Y aunque la relación entre el medio ambiente y el dominio público hidráulico resulta incuestionable, baste con señalar, a estos efectos, el propio Preámbulo de la Ley de Aguas de 1985 sobre la referencia a la degradación del medio ambiente o el artículo 13.3º sobre la compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza; sin embargo, lo cierto es que la protección de las zonas lindantes y contiguas a los cauces, los márgenes, de los ríos, precisan de una autorización, propia de los bienes demaniales, diferente a la medio ambiental instada, pues son diferentes los interés públicos a proteger, el control que ejercen, la normativa aplicable y la Administración interviniente. Sin que, por lo que ahora interesa, se pueda considerar que se lesiona el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, porque se establezca una condición en la autorización medio ambiental, para que se cuente también con la autorización de la zona de policía, contigua al demanio hidráulico.

Téngase en cuenta, en fin, que el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, se infringe cuando se dicta un acto prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y no cuando en la autorización medio ambiental se somete a una condición o prevención, como es la obtención de la autorización precisa para la ocupación de la zona de policía, habida cuenta de la independencia de tales permisos, insistimos, como declara "in fine" el apartado 3 del artículo 9 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. El sometimiento a tal condición, por tanto, no afecta al procedimiento a seguir ante el órgano competente.

En el segundo motivo se denuncia la vulneración, por la sentencia recurrida, de los artículos 9 y 78 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. La autorización de la zona de policía --se arguye-- no puede exigirse cuando la construcción es anterior a la Ley de Aguas de 1985, o si el Plan de Ordenación Urbana del municipio ha sido informado por el organismo de cuenca. Los términos en los que se plantea este motivo no permiten dar lugar a casar la sentencia recurrida, por las razones que a continuación se expresan.

En la zona de policía que regula, como ya hemos señalado, el artículo 6 de la Ley de Aguas, en relación, por lo que hace al caso, del artículo 9 y 78 del Reglamento, cuya infracción se alega, exige que para realizar cualquier tipo de construcción en zona de policía de cauces, se exigirá la autorización previa al Organismo de cuenca, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras de ordenamiento urbanístico, o planes de obras de la Administración, hubieran sido informados por el Organismo de cuenca y hubieran recogido las oportunas previsiones formuladas al efecto.

La regla general, por tanto, es la necesidad de autorización previa del Organismo de cuenca para realizar actividades en la zona de policía. Ahora bien, esta regla general admite como excepción el caso en que el planeamiento urbanístico hubiera sido informado por el citado Organismo de cuenca. El alcance de esta excepción, que exonera de dicha intervención por autorización, precisa de la concurrencia, por lo que ahora interesa, de una exigencia: que el Plan hubiera recogido "las oportunas previsiones formuladas al efecto". Estamos, por tanto, ante los casos en que se ha dado ya la conformidad a una determinación concreta y específica del Plan y en que incluso el Plan ha recogido las previsiones formuladas por la Administración Hidrográfica, por lo que no tendría sentido que se precise de una posterior autorización. Circunstancias que no concurren en este caso, pues no basta, como venimos diciendo, la intervención genérica previa que invoca la recurrente.

En este sentido esta Sala ha declarado, en Sentencia 23 de noviembre de 2004, que <>.

El tercer motivo denuncia la lesión al artículo 3 de la Ley 30/1992, concretamente al principio de confianza legítima, y de la jurisprudencia que lo ha interpretado, cuando la propia Administración ha conocido de la ocupación de la zona de policía del río Llobregat y de las actividades realizadas en la misma por la parte recurrente.

El principio de la confianza legítima, según la jurisprudencia de esta Sala, está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones (SSTS de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999, 4 de junio de 2001 STS y 25 de octubre de 2004, entre otras).

Esta confianza fundada en el actuar administrativo no se ha visto defraudada porque la Comisaría de Aguas del Pirineo Oriental haya permitido catas o vertidos de aguas residuales, mediante resoluciones de 1963, 1965,1969, o 1983, pues no corresponde a dicha Comisaría otorgar la autorización para la ocupación de la zona de policía y porque en los citados años no existía la mentada zona de policía, que nace del régimen jurídico que alumbra la Ley de Aguas de 1985. Y, por su parte, la Agencia Catalana del Agua, como organismo de cuenca, no ha realizado actos que permitan considerar burlada la confianza de la recurrente, pues la resolución de dicha Agencia que se cita en casación -- y que obra al folio 139 del expediente administrativo-- desestima unas alegaciones de la recurrente sobre la obtención de la autorización por la ocupación. Resulta, por tanto, que la recurrente no tenía autorización para la citada ocupación, ni actos que le indujeran a pensar lo contrario, y si bien es cierto que el origen de su actividad se sitúa en la década de los sesenta cuando la Ley de Aguas de 1879 no preveía esa zona de policía, a la entrada en vigor e la Ley de Aguas de 1985 debió regularizarse la situación adaptando su actuación al nuevo régimen jurídico.

En definitiva, no se vulnera el principio de confianza legítima porque la resolución que concede la autorización ambiental establezca como condición la obtención de la autorización para la ocupación de la zona de policía, cuando no han existido actos administrativos de reconocimiento anterior, en los términos antes expuestos, que hubieran inducido a la parte a actuar en un determinado sentido, acomodando su comportamiento en una concreta dirección, o hubieran condicionado el desempeño de su actividad.

El cuarto motivo imputa a la sentencia que se recurre la vulneración del Reglamento Europeo 1836/1993 del sistema de gestión y ecoauditoría ambiental. El contenido de este motivo cuestiona --a diferencia de los anteriores centrados en la previsión de obtener la autorización para la ocupación de la zona de policía-- la necesidad de controles periódicos establecidos en la resolución administrativa impugnada en la instancia --segunda condición--, porque la recurrente debía haber sido considerado como plenamente acogido al sistema de ecogestión y auditoría de la Unión Europea.

Bastaría para la desestimación de este motivo con señalar la falta de precisión en la articulación de la infracción que se denuncia, pues no se cita la norma concreta de derecho comunitario que ha de reputarse infringida por la Sentencia que se impugna. La invocación, en este sentido, de un texto normativo completo --Reglamento Europeo 1836/1993 --, haciendo abstracción de la previsión específica y determinada que se entiende vulnerada por la Sentencia recurrida, sitúa a este motivo en una zona de indefinición por su carácter genérico, impreciso y confuso, que resulta incompatible con el recurso de casación.

En este sentido, esta Sala ha calificado como "anomalía", en Sentencia de 15 de julio de 2002, la cita de un texto normativo completo, al señalar que <>.

Pero es que, además, al socaire de esta infracción lo que pretende la recurrente es que esta Sala realice una interpretación diferente a la que ha realizado la Sala de instancia en la sentencia recurrida de la ya citada Ley 3/1998, de 27 de febrero, del Parlamento Catalán, y el Reglamento de desarrollo, en relación con la excepción a los controles bianuales cuando la empresa esté acogida al régimen de ecogestión y auditoría de la Unión Europea, cuando el recurso de casación no puede fundarse en la infracción de normas de derecho propio de las Comunidades Autónomas, sino únicamente en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo, ex artículo 86.4 LJCA. Téngase en cuenta que el único precepto que se cita en este motivo corresponde al Reglamento posterior --artículo 10.2 del Reglamento CE 761/2001 -- que impone a los Estados el deber de "estudiar" los medios que eviten la duplicidad de los esfuerzos de la autoridades competentes en materia medioambiental.

En todo caso, la interpretación que realiza la Sentencia recurrida sobre la incidencia posterior --al tiempo de realizarse los controles bianuales establecidos y no por la vía de una exoneración general de tales vigilancias-- de la normativa comunitaria no puede considerarse como infractora del citado Reglamento, lo que impide, en fin, casar la sentencia también por este motivo.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la Administración recurrente las costas procesales del recurso de casación (artículo 139.2 de la LRJCA ).

Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley, se determina que el importe de los honorarios del Letrado de la Administración recurrida no podrá rebasar la cantidad de 1.500 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución