STS, 7 de Julio de 2004

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 159/2000, promovido por DOÑA Leticia, DOÑA Diana y DOÑA Carla, y en el que ha sido parte demandada AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA, y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra Orden del Ministerio de Fomento de 22 de octubre de 1999 por la que se aprueba el Plan Director del Aeropuerto de Barcelona.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de noviembre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:

DESESTIMAR el recurso contencioso interpuesto por el Procurador D. JACINTO GÓMEZ SIMÓN en nombre y representación de Dª Leticia Y Dª Diana y Dª Carla contra Orden del Ministerio de Fomento de 22 de Octubre de 1999, por ser la misma ajustada a Derecho.

No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DOÑA Leticia, DOÑA Diana y DOÑA Carla, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de febrero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, las recurrentes comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de marzo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideraron oportunos, solicitaron se dictara sentencia por la que "casando y anulando la sentencia de instancia, declare la nulidad de la Orden del Ministerio de Fomento de 22 de octubre de 1999 por la que se aprueba el Plan Director del Aeropuerto de Barcelona".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de abril de 2003, ordenándose también, por providencia de 9 de mayo de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea y la Administración General del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo AEROPUERTOS ESPAÑOLES Y NAVEGACIÓN AÉREA en escrito presentado en fecha 18 de junio de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó "que desestime todos los motivos de casación y confirme la sentencia recurrida de la Audiencia Nacional de 14 de noviembre de 2001".

La ADMINISTRACIÓN GENERAL DE ESTADO, en escrito presentado el 8 de julio de 2003 se opuso al recurso, en el que expuso los razonamiento que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial hoy impugnada".

Por providencia de fecha 7 de mayo de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de junio de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

.- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 14 de noviembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 159/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por, las aquí recurrentes, Dª. Leticia y Dª. Diana, y Dª. Carla, contra la Orden del Ministerio de Fomento, de fecha 22 de octubre de 1999 (publicada en el BOE de 24 de noviembre siguiente), por la que se aprobó el Plan Director del Aeropuerto de Barcelona.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, confirmando la adecuación a derecho de la Orden impugnada.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Dejando al margen una previa cuestión, relativa a la falta de motivación, el primer motivo con el que se enfrenta la sentencia de instancia es el relativo al «incumplimiento de las normas medio ambientales contenidas en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio y Real Decreto 1131/1988 (de 30 de septiembre), que exigen la realización previa de estudios medio ambientales con carácter previo a su previsión o desarrollo».

2. Para la resolución de tal alegación, la Sala de instancia razona en los siguientes términos:

   1. Que «la elaboración y aprobación del Plan Director arranca de una norma con rango formal de Ley, concretamente tiene su punto de partida en el artículo 166 de la Ley 13/1996, de 30 de Diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, precepto éste desarrollado en el Real Decreto 2591/1998 de 4 de Diciembre, sobre Ordenación de los Aeropuertos de Interés General y su Zona de Servicio, dictado en ejecución de lo dispuesto en aquélla».

   2. Que, en consecuencia, «dichas disposiciones establecen un sistema secuencial, en la ordenación de los aeropuertos de interés general y su zona, que parte del nivel de planificación Plan Director cuya aprobación corresponde al Ministro (artículo 5), un Plan Especial que desarrollará el sistema General Aeroportuario (artículo 8 párrafo 2 y que se tramitará y aprobará por la Administración Urbanística competente de conformidad con lo establecido en la legislación urbanística aplicable (artículo 9); y finalmente las obras de nueva construcción, reparación y conservación que se realicen en el ámbito del aeropuerto y su zona de servicios, que se ejecutarán conforme a correspondientes proyectos que deberán adaptarse al Plan Especial».

3. Que, sobre la base de la anterior normativa, la sentencia alcanza las siguientes conclusiones:

   1. Que la mencionada legislación de impacto ambiental «somete a evaluación de impacto ambiental, a través del correspondiente informe, "los proyectos públicos o privados consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/186, de 28 de Junio" (Artículo 1 del Real Decreto 1131/1988 sobre evaluación de Impacto Ambiental)».

   2. Que «quedan así fuera del ámbito del Real Decreto aquellas actuaciones administrativas que se refieren a la planificación previa a la ejecución de las obras incluyendo dentro de este ámbito tanto el Plan Director como el Plan Especial que se ocupe del sistema general aeroportuario».

4. Varios son lo argumentos con los que la sentencia de instancia apoya su decisión de no ser exigible la evaluación de impacto ambiental para proceder a la aprobación de los Planes Directores:

   1. Por que «los instrumentos de planificación, a diferencia de los de ejecución, no tienen la precisión necesaria para poder ejecutar una evaluación medio ambiental adecuada (artículo 3 del Real Decreto 2591/1998 de 4 de Diciembre)».

   2. Por que «el Plan Director, como su propio nombre indica, establece un modelo básico de distribución del espacio aeroportuario, pudiendo señalar y localizar usos generales, pero no alcanza la precisión suficiente para ejecutar las obras necesarias, que incidan sobre el medio ambiente en razón a la forma y condiciones en que se realicen.

      El Plan Director es obvio que no permite con el suficiente detalle ponderar a través de su estudio y análisis las medidas protectoras y correctoras aplicables, lo cual es uno de los aspectos que debe incluir cualquier proyecto sujeto a evaluación ambiental (artículo 7 del Real Decreto 131/1988 de Evaluación de Impacto Ambiental).»

   3. Aclara la anterior decisión señalando que la misma no quiere decir «que los aspectos medio ambientales queden fuera del análisis y valoración del Plan. Lo que se dice simplemente es que la planificación queda fuera del ámbito de aplicación de la normativa que se ocupa de la evaluación de impacto ambiental, contenida básicamente en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de Junio, de evaluación de impacto ambiental y en el Real Decreto 1131/1988, de 30 de Septiembre que lo desarrolla, con las modificaciones posteriormente introducidas».

5. Por último, y por lo que se refiere al trámite de información pública, la sentencia de instancia señala que:

   1. «Que el procedimiento para la aprobación del planeamiento que nos ocupa, relativo a espacios aeroportuarios de interés general, viene establecido en el artículo 5 del repetido Real Decreto 2591/1998, de 4 de Diciembre».

   2. Que «es claro que, conforme al procedimiento indicado, no es preceptivo el trámite de información pública, cuya omisión determine la anulación de la Orden impugnada, del mismo modo que el referido precepto regulador del procedimiento para la aprobación de los Planes Directores, no impone el trámite de audiencia a que aluden los actores, por lo que no cabe acceder, como se ha dicho, a la anulación instada».

   3. Que, a mayor abundamiento, «el Plan Director se ha de complementar, como se ha señalado anteriormente, con la aprobación de un Plan Especial o instrumento equivalente que, aunque se formula por el Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea, de acuerdo con las previsiones contenidas en el Plan Director, "se tramitará y aprobará por la Administración Urbanística competente". El artículo 9 del Real Decreto indicado prevé así un mecanismo de coordinación entre la Administración local, la Autonómica (si así lo prevé la legislación en materia de Urbanismo) y el Estado, a través de la tramitación del plan Especial, en la que la legislación prevé una aprobación inicial, una información pública, una provisional y una aprobación definitiva, en la que, de no existir acuerdo entre la autoridad urbanística competente y Aeropuerto Españoles y Navegación Aérea, "corresponderá al Consejo de Ministros informar con carácter vinculante respecto de aquellos aspectos que afectan a la competencia exclusiva del Estado" (artículo 9; párrafo 2 apartado último)».

Contra esa sentencia ha interpuesto, la representación citada de las recurrentes, recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, que se articulan --el primero-- a través del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio (LRJCA), por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, y los tres restantes a través del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que en cada motivo concreta.

En relación con el primer motivo expresan las recurrentes que la sentencia de instancia padece un grave vicio de falta de motivación y de incongruencia, que supone una infracción de los artículos 24 de la Constitución (CE), 248 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), así como 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC). 1º. Por lo que hace referencia a la pretendida incongruencia, en el desarrollo argumental de este aspecto del motivo la parte recurrente distingue dos cuestiones medioambientales diferentes, y así con respecto a la primera (aplicación de la normativa sobre Estudio de Impacto Ambiental -en adelante, EIA--), esto es, Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y su reglamento, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de noviembre, se acepta la existencia de pronunciamiento en la sentencia de instancia, sin embargo, respecto de la segunda se pone de manifiesto la inexistencia de respuesta alguna. En concreto, la argumentación alegada carente de respuesta --según expone la recurrente--, es la relativa a las particulares características ecológicas que concurren en el entorno del Aeropuerto de Barcelona, en el que existe una Zona Especial de Protección de Aves (en adelante, ZEPA) que obliga a la aplicación de las normas reguladoras de la misma (esto es, del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que transpone la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres); y tal argumentación, según se expone, ha carecido de concreta respuesta en la sentencia de la Sala de instancia.

En concreto, la argumentación carente de respuesta es la relativa a la aplicación del artículo 6.3 del mencionado Real Decreto 1997/1995 (que traspone el mismo 6.3 de la Directiva 1992/43), que dispone que «cualquier plan o proyecto que, sin tener una relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar ...»; deduciendo la parte recurrente del mismo precepto que «cualquier plan que pueda afectar a una ZEPA debe ser sometido a un EIA», afirmación que, según expone, ha carecido de respuesta en la sentencia de instancia.

El Tribunal Constitucional viene con reiteración declarando -por todas y como mas reciente STC 91/2003, de 19 de mayo--, que una consolidada jurisprudencia, que arranca al menos de la STC 20/1982, de 5 de mayo, se ha venido ocupando de las quejas referidas a la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), derivadas de la falta de congruencia de las resoluciones judiciales, «categoría legal y doctrinal cuyos contornos no corresponde determinar a este Tribunal». Efectivamente, «desde las Sentencias 20/1982, de 5 de mayo (FFJJ 1 a 3); 14/1984, de 3 de febrero (FJ 2); 14/1985, de 1 de febrero (FJ 3); 77/1986, de 12 de junio (FJ 2); y 90/1988, de 13 de mayo (FJ 2), una jurisprudencia constante de este Tribunal ha venido definiendo dicho vicio como un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso en los escritos esenciales del mismo. Al conceder más, menos o cosa distinta de lo pedido, el órgano judicial incurre, según hemos dicho de modo reiterado, en las formas de incongruencia conocidas como ultra petita, citra petita o extra petita partium (por todas, SSTC 90/1988, de 13 de mayo, FJ 2, y 111/1997, de 3 de junio, FJ 2), cuyos contornos han decantado secularmente los Tribunales al depurar la aplicación de la legalidad procesal ordinaria.

Son muy numerosas las decisiones en las que este Tribunal ha abordado la relevancia constitucional del vicio de incongruencia de las resoluciones judiciales, precisando cómo y en qué casos una resolución incongruente puede lesionar un derecho fundamental amparado en el art. 24.1 CE. Se ha elaborado así un cuerpo de doctrina consolidado que aparece sistematizado con cierto detalle, entre otras, en la reciente STC 114/2003, de 16 junio (FJ 3), con las siguientes palabras:

"El vicio de incongruencia ... puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una efectiva denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación sea de tal naturaleza que suponga una sustancial modificación de los términos en los que discurra la controversia procesal (SSTC 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4; 237/2001, de 18 de diciembre, FJ 6; 135/2002, de 3 de junio, FJ 3). El juicio sobre la congruencia de la resolución judicial precisa de la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos "partes" y objetivos "causa de pedir y petitum" de tal modo que la adecuación debe extenderse tanto a la petición como a los hechos que la fundamentan (SSTC 219/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; 5/2001, de 15 de enero, FJ 4)».

En el supuesto de autos, la alegada por la parte recurrente es la denominada incongruencia omisiva o "ex silentio". La misma se produce cuando "el órgano judicial deja sin respuesta a alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derecho fundamental invocado, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamente la respuesta a la pretensión deducida, aun cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales". (SSTC 124/2000, de 16 de mayo, 186/2002, de 14 de octubre, y 6/2003, de 20 de enero).

Por ello hemos advertido igualmente que, para determinar si existe incongruencia omisiva en una resolución judicial, no basta genéricamente con confrontar la parte dispositiva de la Sentencia con el objeto del proceso delimitado por sus elementos subjetivos (partes) y objetivos (causa de pedir y "petitum"), a fin de comprobar si el órgano judicial dejó imprejuzgada alguna cuestión, sino que, además, "es preciso ponderar las circunstancias realmente concurrentes en cada caso para determinar si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del art. 24.1 CE o, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva" (SSTC 5/2001, de 15 de enero, 237/2001, de 18 de diciembre, y 27/2002, de 11 de febrero). Pues la exigencia de congruencia "no comporta que el Juez haya de quedar vinculado rígidamente al tenor literal de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o a los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo" (STC 182/2000, de 10 de julio)».

Partiendo de tal doctrina, que reitera la muy reciente STC 8/2004, de 9 de febrero, (que, a u vez, cita «desde nuestra temprana STC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 2, hasta las más próximas SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 2; 309/2000, de 18 de diciembre, FJ 6; 82/2001, de 26 de mayo, FJ 4; 205/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 141/2002, de 17 de junio, FJ 3); y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias Ruiz Torija c. España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994»), la Sala no puede acceder a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia da cumplida respuesta a las diversas pretensiones de la parte recurrente, y con ello a las argumentaciones de la misma y a las réplicas en contra de los demandados.

Obvio es que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva, y que tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso. Es cierto que la sentencia de instancia no da una respuesta expresa a la cuestión relativa a la previa declaración o comunicación de una ZEPA en el entorno del Aeropuerto de Barcelona, pero sí afronta la cuestión -previa-- relativa a la influencia en el instrumento de planificación (Plan Director); y, la cuestión es resuelta en el sentido de que en tal fase de concreción (solo planificación), la ZEPA no puede tener incidencia. El contenido y sentido de la respuesta podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos, si se quiere genéricos, requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada no sólo a las pretensiones formuladas sino también a las alegaciones por las partes deducidas.

2. Por lo que hace referencia, en segundo lugar, a la falta de motivación, se argumenta por la parte recurrente exponiendo que, en relación con la normativa general sobre Impacto Ambiental, la sentencia de la Sala de instancia, si bien responde al planteamiento de las recurrente, sin embargo, en su respuesta, «no se ajusta a las mas elementales reglas de la lógica y la razón», rechazando la conclusión alcanzada por la sentencia de instancia conforme a la cual «el EIA deberá hacerse no en la fase de "planificación" sino en la fase de "proyecto"».

Este Tribunal, entre otras muchas, en sus SSTS de 21 de marzo y 14 de mayo de 2002, en relación con la presente cuestión de la motivación de las resoluciones judiciales, ha sintetizado los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

a) El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2, 100/1999, de 31 de mayo, F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre, F. 3, 80/2000, de 27 de marzo, F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre, F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5).

b) En este sentido, la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE, que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1; 14/1984, de 3 de febrero, F. 2; 177/1985, de 18 de diciembre, F. 4; 23/1987, de 23 de febrero, F. 3; 159/1989, de 6 de octubre, F. 6; 63/1990, de 2 de abril, F. 2; 69/1992, de 11 de mayo, F. 2; 55/1993, de 15 de febrero, F. 5; 169/1994, de 6 de junio, F. 2; 146/1995, de 16 de octubre, F. 2; 2/1997, de 13 de enero, F. 3; 235/1998, de 14 de diciembre, F. 2; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5; y 214/2000, de 18 de diciembre, F. 4). Por ello, cuando la sentencia o la resolución que ponga fin al procedimiento guarde silencio o no se pronuncie sobre alguna de las pretensiones de las partes, dejando imprejuzgada o sin respuesta la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial, aun pudiendo estar motivada, incurre en el vicio de la incongruencia omisiva o "ex silentio", denegadora de la justicia solicitada, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que se reconoce en el artículo 24.1 de la CE. c) No toda ausencia de pronunciamiento expreso a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiendo admitirse, excepcionalmente, su desestimación tácita, siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso, pero no la decisión desestimatoria (entre otras muchas, SSTC 29/1987, de 6 de marzo, F. 3; 175/1990, de 11 de noviembre, F. 2; 3/1991, de 11 de marzo, F. 2; 88/1992, de 8 de junio, F. 2; 161/1993, de 17 de mayo, F. 3; 4/1994, de 17 de enero, F. 2; 91/1995, de 19 de junio, F. 4; 56/1996, de 15 de abril, F. 4; 26/1997, de 11 de febrero, F. 4; 16/1998, de 26 de enero, F. 4; 1/1999, de 25 de enero, F. 1; 215/1999, de 29 de noviembre, F. 3; y 86/2000, de 27 de marzo, F. 4)

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Las recurrentes, en realidad, no niegan la existencia de una motivación en la sentencia, por cuanto lo que las mismas exponen en el desarrollo del motivo es una discrepancia con la fundamentación y motivación que la misma contiene. Esto es, la sentencia se ha pronunciado --si bien en un sentido negativo-- sobre la cuestión relativa a la aplicación de la normativa general sobre el EIA al concreto supuesto de la aplicación de un Plan Director.

Cuestión diferente es si la sentencia se ha pronunciado sobre la cuestión, relacionada con la anterior, relativa a la aplicación de la específica normativa que se cita (artículos 6.3 del RD 1997/1995, de 7 de diciembre y de la Directiva 1992/43/CEE de 21 de mayo), como consecuencia de la existencia de unas ZEPAS en las inmediaciones del Aeropuerto de Barcelona, a lo cual ya hemos respondido en este mismo fundamento.

Por todo lo anterior, desde la doble perspectiva que plantea la parte recurrente (incongruencia y falta de motivación de la sentencia) el motivo ha de ser rechazado.

En el segundo motivo la parte recurrente, al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, considera infringidos los artículos --estatal y comunitario-- 6.3 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que transpone la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres; precepto que, en su versión estatal transpuesta, dispone que «cualquier plan o proyecto que, sin tener una relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar ...›.

En síntesis, señala la parte recurrente, se está ante un Plan que va a afectar a una ZEPA (en concreto, la nº 145, de 573,96 hectáreas, en el Delta del Llobregat, que fue designada por Comunicación del Estado español en fecha de 30 junio de 1994 y que recoge un total de 41 especies de la mencionadas en el Anexo I de la Directiva 1979/409/CEE, de 2 de abril). Ello exige, por aplicación de los preceptos 6.3 del Real Decreto 1997/1995 y de la Directiva que transpone, --y que se consideran infringidos--, la «adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar», entendiendo la parte recurrente que ello implica una remisión «a los métodos y procedimientos generales de evaluación de impacto ambiental, esto es, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio y el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre que lo desarrolla y que son, a su vez, transposición de la Directiva 85/337/CE de 27 de junio».

La cuestión que, en el fondo, se suscita es la relativa a sí, con la Directiva comunitaria 1992/43/CEE, de 21 de mayo, de precedente cita, y su consiguiente transposición interna (mediante el RD 1997/1995) se estaba imponiendo en nuestro país la obligación de proceder a la evaluación ambiental de los planes a los que el precepto se refiere. Dicho de otro modo, sí en el artículo 6.3 de ambos textos, se estaba ya imponiendo una evaluación ambiental estratégica (EAE), propia de las "políticas, planes y programas", o, por el contrario, continuábamos en el ámbito temporal de la EIA. Cuestión complementaria de la anterior sería el pronunciamiento, en su caso, -- si descartáramos la existencia de un supuesto de la EAE--, sobre la necesaria amplitud que los preceptos exigirían a la EIA, y, en concreto, si la misma debía concluir con un DIA, de conformidad con la normativa general interna sobre evaluación de impacto ambiental.

La cuestión suscitada hemos de afrontarla, en primer lugar, desde una perspectiva histórica, con la finalidad de encuadrar el marco evolutivo en la que se produce. Partiendo de que la Resolución del Ministerio de Fomento, objeto de las pretensiones deducidas en el recurso contencioso administrativo, ahora en fase de casación, fue dictada en fecha de 22 de octubre de 1999, debemos comenzar dejando constancia de que ha sido con posterioridad a dicha fecha cuando la implantación y la obligatoriedad de la EAE se ha hecho realidad.

Procede, pues, afirmar que ha sido con posterioridad a la Resolución del Ministerio de Fomento que aquí nos concierne, cuando la EAE ha alcanzado un generalizado nivel de exigencia jurídica, tras un largo período de lenta evolución. La integración ambiental de las políticas económicas y sociales constituye uno de los pilares de la denominada "Estrategia Comunitaria para el Desarrollo Sostenible" aprobada en el Consejo Europeo de Gotemburgo de junio de 2001; en el marco de la misma la Unión Europea ha ido avanzando conceptualmente hacia una marco institucional (con las medidas ejecutivas previstas en los artículos 2 y 6 del Tratado de la Unión) y procedimental, con la finalidad de superar las comprobadas deficiencias de la EIA, clásico instrumento de evaluación de los proyectos.

Sin duda alguna el cambio transcendental se ha producido con la promulgación de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio sobre Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuyo plazo de transposición (artículo 13) concluye el próximo día 21 de este mismo mes de julio de 2004. En síntesis, lo que con la misma se pretende es que el proceso estratégico de toma de decisiones que precede a la aprobación de un proyecto concreto, se someta a una previa EA. Esto es, la EAE va a suponer trasladar, ampliar y abrir el proceso decisional en sus niveles iniciales, evitando así políticas, programas o planes viciados, que arropan o esconden proyectos preconcebidos. Supone, pues, la EAE un proceso formalizado, sistemático y global de evaluación de los efectos medioambientales de una política, plan o programa y sus alternativas que tiene por fin incorporar o integrar las consideraciones medioambientales al proceso de toma de decisiones, incluido el normativo, previo a la adopción de un proyecto específico y determinado. Supone, igualmente, un estudio más avanzado en la política preventiva ligada al logro del desarrollo sostenible y la conservación de la biodiversidad, al aplicar los principios nucleares de la evaluación ambiental a las decisiones sobre las políticas, planes o programas que preceden a los proyectos.

Señalado lo anterior, esto es, fijado el próximo día 21 de julio de 2004 como fecha límite para la transposición de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, del Parlamento y del Consejo, no es menos cierto que con anterioridad a la misma se han producido, en el ámbito de la Unión Europea, determinados antecedentes, encaminados todos ellos a la superación del tradicional binomio «evaluación ambiental-proyecto», para hacer extensiva la misma evaluación - con un diferente contenido-- a las políticas, planes o programas.

Entre estos antecedentes de la Directiva 2001/42/CE podemos citar el Convenio de Espoo de 25 de febrero de 1991 (donde se reconoció la necesidad de una evaluación ambiental previa a la de los proyectos que consagra que consagra la Directiva 85/837/CEE); el propio Tratado de Maastricht, en 1992, (en cuyos artículos 2 y 6 se contiene un explícito reconocimiento de la EAE, que contribuiría al logro de los objetivos del, luego, artículo 174 del Tratado de Amsterdan); en 1993, los Informes de la Comisión al Parlamento Europeo, en relación con la expresada Directiva 85/837/CEE, insistiendo en la necesidad de actuar en las fases previas por cuanto «la EIA de determinados proyectos se lleva a cabo demasiado tarde en los procesos de planificación y decisorio»; el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible, revisado por la Decisión 2179/98/CE del Consejo, que se pronuncia sobre la importancia de valorar los efectos ambientales de planes y programas, y que complementaría el Convenio sobre la Diversidad Biológica; en esta misma línea de integración de la protección del medio ambiente, insiste la normativa relativa a los Fondos Estructurales (Reglamentos 1268/99 y 1264/99, ambos de 21 de junio), así como la Agenda 2000 (que recoge, como aspecto esencial en el destino de los citados Fondos, la evaluación ambiental de los de los planes de desarrollo regional.

Con tales precedentes, y tras la aprobación por parte del Consejo en fecha de 30 de marzo de 2000 de la Posición Común 25/2000 (con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de determinados planes y programas en el medio ambiente), en la reunión de las partes del Convenio de Espoo, celebrada en Sofía los días 26 y 27 de febrero de 2001, se decidió la preparación de un Protocolo jurídicamente vinculante en materia de EAE que complementaría las disposiciones vigentes sobre EIA; ello condujo al Proyecto de Directiva de EAE, y que culminaría con su aprobación como la ya citada Directiva 2001/42/CE - adoptada de acuerdo con el procedimiento de codecisión-- cuya aplicación, por los motivos temporales expresados, no resulta de aplicación al supuesto de autos. Con posterioridad, incluso, a la misma el Consejo Europeo de Barcelona (15 y 16 de marzo de 2002) se «reafirma la importancia de continuar y potenciar el proceso de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales por constituir un proceso capital y complementario para lograr un desarrollo sostenible junto con la Estrategia de Desarrollo Sostenible y el Sexto Programa de Acción Medioambiental».

Pues bien, volviendo a terreno de lo concreto, en el anterior marco evolutivo de la EAE, es en el que se produjo la entrada en vigor, en nuestro país, del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que transpone la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres; precepto que, en su versión estatal transpuesta, dispone, como hemos expresado, que «cualquier plan o proyecto que, sin tener una relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar ...›.

En este segundo motivo casacional que analizamos la parte recurrente entiende que se ha producido la infracción de los citados preceptos (6.3), estatal y comunitario. En síntesis, señala la parte recurrente, se está ante un Plan que va a afectar a una ZEPA, lo cual exige, por aplicación de los citados preceptos 6.3 del Real Decreto 1997/1995 y de la Directiva que transpone, la «adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar», entendiendo la parte recurrente que ello implica una remisión «a los métodos y procedimientos generales de evaluación de impacto ambiental, esto es, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio y el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre que lo desarrolla y que son, a su vez, transposición de la Directiva 85/337/CE de 27 de junio». Dicho de otro modo, aunque no es exigible a la previa aprobación del Plan una previa EAE (por su posterior aprobación y exigencia), lo que sí requiere es una EIA, en los términos en que la misma se contempla en Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio y el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre que lo desarrolla, y que son, a su vez, transposición de la Directiva 85/337/CE de 27 de junio.

Pues bien, como veremos a continuación, tampoco esta exigencia resulta de recibo, debiendo afirmarse que los citados preceptos (6.3 del la Directiva y el Real Decreto) tampoco imponen una evaluación de las características de las contemplada en la normativa, interna y europea, de precedente cita.

La cuestión debe plantearse en los siguientes términos: La normativa interna española sobre EIA (Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio y el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre que lo desarrolla), así como europea que la misma transpone (Directiva 85/337/CE de 27 de junio), tan solo se sitúa en el ámbito de los proyectos; esto es, en su ámbito de aplicación no contempla referencia alguna a las políticas, planes o programas, propias -como ya hemos examinado-- de las EAE. Dicho de otro modo, tal normativa instrumental para la realización de las EIA (propias de los proyectos) no contempla mecanismos o elementos técnicos para la realización de las EAE (propias de los planes, políticas y programas). Por ello la cuestión suscitada es sí, publicado la Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que transpone la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, en cuyos artículos 6.3 se hace referencia a los «planes», procede realizar respecto de los mismos, con carácter previo, una EIA, cuya normativa instrumental (europea y española), como acabamos de señalar, no contempla en su ámbito a los mencionados planes.

La respuesta, como ya hemos anticipado, ha de ser negativa, pues cuando los artículos 6.3 de la normativa citada señalan, en síntesis, que «cualquier plan ... se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar ...›, no se está exigiendo una EIA, tal como las mismas se contemplan en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de 28 de junio (y el Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre que lo desarrolla), o en la Directiva 85/337/CE de 27 de junio, que el mismo transpone.

Así lo ha reconocido, de forma expresa, la posterior modificación de la citada Directiva (1), y así - con tal ámbito-- la jurisprudencia, tanto del Tribunal Supremo (2) como del Constitucional (3) ha dibujado el ámbito de las EIA, excluyendo de las mismas a los planes o cualquier otro instrumento de actuación que no sean los proyectos:

1. En el Considerando 10 de la Directiva 1997/11/CE, de 3 de marzo de 1997, que modifica la Directiva 85/337/CEE, se expresa que «la existencia de un criterio de localización relativo a las áreas de especial protección designadas por los Estados Miembros de conformidad con las Directivas 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de aves silvestres y 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, no implica necesariamente que los proyectos situados en esas áreas tengan que ser automáticamente sometidos a una evaluación con arreglo a la presente Directiva».

2. El Tribunal Supremo, si bien con la finalidad de determinar la naturaleza del acto de DIA, también se ha pronunciado sobre el ámbito de las EIA que con el mismo concluyen. Al respecto debemos citar las SSTS de esta Sala Tercera de fechas 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente), así como 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001), dictadas por la Sección Tercera de esta Sala; así como las de 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente), 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001), 13 de octubre de 2003 (recurso de casación nº 4269/1998) y 21 enero 2004 (recurso de casación 7021/2000) dictadas por esta sección Quinta de las misma Sala Tercera: .)

   La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1).

   B) La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto)

   .

3. Por su parte el Tribunal Constitucional en la STC13/1998, de 22 de enero señaló que:

   La evaluación de impacto ambiental es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente (Preámbulo de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE y del Real Decreto Legislativo 1302/1986). La legislación ofrece a los poderes públicos, de esta forma, un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, fundamento jurídico 2.º). La evaluación del impacto ambiental aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva --con relación a proyectos de obras y actividades-- de ámbito objetivo global o integrador y de naturaleza participativa.

   La declaración de impacto ambiental, a cargo de la autoridad competente en materia de medio ambiente, en esencia, se pronuncia sobre la conveniencia o no de ejecutar las obras o actividades proyectadas y en caso afirmativo, las condiciones a que ha de sujetarse su realización, para evitar, paliar o compensar las eventuales repercusiones negativas que sobre el ambiente y los recursos naturales puede producir aquélla. Tal procedimiento evaluatorio se establece con carácter preceptivo cuando concurran los dos siguientes requisitos: a) que se trate de obras o actividades, tanto públicas como privadas comprendidas en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, y b) que la ejecución de la obra, instalación o actividad catalogada requiera la intervención administrativa previa, mediante autorización o aprobación del correspondiente proyecto a cargo del ente público que sea competente, a tenor de la legislación sectorial aplicable.

   ... 5. Por otra parte, es preciso anotar que la evaluación de impacto ambiental abarca un número creciente de actividades públicas y privadas. Cuando el Real Decreto Legislativo 1302/1986 fue adoptado, tan sólo existían unas pocas disposiciones sectoriales que, de modo fragmentario y limitado, obligaban a ponderar los efectos ambientales de las obras e instalaciones sometidas a intervención administrativa. Así, el Reglamento de actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas de 1961, la Orden del Ministerio de Industria de 1976 sobre industrias contaminadoras de la atmósfera, o la Ley de Aguas de 1985 en lo tocante a autorizaciones o concesiones sobre el dominio público hidráulico que impliquen riesgos para el medio ambiente. La disposición adoptada por el Gobierno para adaptar nuestro ordenamiento a la Directiva 85/337/CEE no solamente supuso que se regulase, con carácter completo y detallado, la figura de la evaluación del impacto ambiental. También supuso extender considerablemente su ámbito de aplicación, hasta abarcar a todas las obras, instalaciones o cualquier otra actividad comprendida en su anexo.

   Los proyectos cuya repercusión ambiental debe ser evaluada antes de su adopción, por encontrarse incluidos en el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, comprenden la construcción de autopistas y autovías, de líneas de ferrocarril de largo recorrido, y de aeropuertos y puertos de determinada envergadura; las grandes presas; las refinerías de petróleo, las centrales térmicas y otras instalaciones de combustión de cierta potencia; las plantas siderúrgicas integrales; las instalaciones productoras de amianto o productos derivados; las instalaciones químicas integrales; las instalaciones de residuos radiactivos, así como las de residuos tóxicos y peligrosos; la extracción a cielo abierto de minerales, y las primeras repoblaciones forestales cuando entrañen riesgos de graves transformaciones ecológicas negativas.

   A estas actividades, sujetas a evaluación de impacto ambiental según el anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, desarrollado por el anexo II del Real Decreto 1131/1988, habrá que sumar en un futuro cercano las que añade la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo de 1997, a la cual deberá adaptarse la legislación española antes del 14 de marzo de 1999. El anexo I de esta Directiva incluye nuevas obras e instalaciones directamente dentro del conjunto de las que deben ser evaluadas desde la perspectiva medioambiental, tales como trasvases entre cuencas fluviales, grandes oleoductos y gasoductos, instalaciones para la cría intensiva de aves de corral o de cerdos, industrias de papel y cartón, y líneas de alta tensión. Y su extenso anexo II relaciona numerosas actividades económicas, agrarias, industriales y urbanísticas que las legislaciones nacionales deberán someter a evaluación medioambiental, en función de determinados umbrales y criterios de selección. Las obras, instalaciones y actividades que en el inmediato futuro deben quedar sometidas a evaluación de impacto ambiental consisten, sin exageración, en la casi totalidad de las actividades económicas y territoriales significativas

   .

4. Como conclusión de todo lo anterior (y en ello insistiremos en el siguiente motivo) debemos reiterar que las EIA y su correspondiente (o precipitado) DIA, giran en torno al concepto de proyecto, concepto que no es asimilable, en modo alguno, al de política, plan o programa:

   1. El concepto de proyecto aparece unido al de trabajos de construcción, obra o instalación, esto es, a la idea de instalación o realización, conectándose con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria.

   2. Por política, debe entenderse la inspiración, orientación o directriz que rige la actuación de una entidad pública en un campo determinado.

   3. Por plan, el conjunto de objetivos coordinados y ordenados temporalmente por la aplicación de una política; y,

   4. Por programa, la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

   En consecuencia, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 y la Ley 6/2001, solo afectan a proyectos, obras y otras actividades, ya que en lo referente a la evaluación de planes y programas que pudieran afectar a espacios incluidos en la Red Natura 2000 no existe norma taxativamente aplicable, no obstante lo dispuesto en el artículo 6 de la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitat naturales y de la fauna y flora silvestres, por cuanto tanto esta norma como la de transposición interna española (Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre) se limitan a realizar una simple remisión, y, en ausencia de normativa autonómica específica sobre EAE, solo quedaría aplicar, por extensión la normativa relativa a EIA, lo que, como venimos reiterando, en modo alguno se acomoda, a las EAE, habiendo perdido -posiblemente-- la norma estatal de transposición la ocasión para establecer, en tal operación, un correcto contenido y alcance de la EAE, anticipándose, en el ámbito concreto a que afecta, a la entrada en vigor de la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, el próximo 24 de julio de 2004.

   Por todo ello, debe rechazarse el analizado segundo motivo y la infracción de los preceptos que se dicen vulnerados, por cuanto, según consta en las actuaciones, de una parte, con fecha de 31 de mayo de 1999 el Secretario de Estado de Infraestructuras y Transportes del Ministerio de Fomento dirigió a la Dirección General XI de la Comisión Europea, para dar cumplimiento a los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Directiva 93/42, el denominado «Documento justificativo del interés público de la obra a realizar y las medidas compensatorias que se proponen para salvaguardar las zonas de la Ricarda y el Remolar, en cumplimiento de la Directiva 92/42/CEE»; y, de otra parte, con fecha de 9 de enero de 2002 fue aprobada por la Secretaría General de Medio Ambiente Resolución por la que se formuló Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de ampliación del Aeropuerto de Barcelona, de conformidad con el «proceso secuencial» al que hace referencia la sentencia de instancia.

En el tercer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, se considera infringido el artículo 1º del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio (desarrollado por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre), que, como hemos expresado con reiteración transpone la Directiva 85/337CEE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (luego modificada por la 1997/11/CE de 3 de marzo).

En concreto, se expresa que en el Anexo I -al que se remite el artículo 4 de la Directiva-- se contempla, entre otros proyectos, al proyecto de construcción de aeropuertos cuya pista de despegue o aterrizaje tenga 2.100 metros o mas, con la obligación de someter los mismos «a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10» de la misma Directiva. Y, como quiera que el Plan Director ya contempla una pista de despegue y aterrizaje de mas de 2.100 metros, debe el mismo ser sometido a evaluación previa.

Como hemos reiterado en el anterior motivo, la evaluación ambiental se plantea hoy en dos niveles, con regulaciones europeas diferentes: La EIA individualizada o de proyectos (que regula la Directiva 85/337/CEE y las demás normas europeas, que la modifican, e internas que la transponen), y la EAE de planes o programas (que regula la Directiva 2001/42/CE, cuyo plazo de transposición concluye el 21 de julio de 2004). Como hemos podido contemplar su campo de aplicación ha venido ofreciendo problemas de interpretación, que la jurisprudencia ha ido resolviendo, derivados del solapamiento de los conceptos de «plan» y «proyecto».

Desde la perspectiva del Derecho Comunitario el concepto de proyecto obedece mas a un criterio material que a una consideración formal, conectando con la noción de autorización. El artículo 1.2 de la Directiva Comunitaria 85/337CEE, tras considerar los mismos como el objeto de la evaluación que la misma regula (1.1), considera proyecto «la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras», así como, en segundo término «otras intervenciones en el medio en el medio natural o en el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo».

La Audiencia Nacional tras las iniciales SSAN de 25 de septiembre de 2001 (Plan Director del Aeropuerto de Barajas), 14 de noviembre de 2001 (Plan Director del Aeropuerto de Barcelona, objeto del presente recurso de casación) y 31 de enero de 2002 (Plan Director del Aeropuerto de Barajas), ha venido argumentando en las SSAN de 12 de junio de 2002 (Plan Director del Aeropuerto de Barajas), 30 de septiembre de 2002 (Plan Director del Aeropuerto de Barajas), 29 de abril de 2003 (Plan Director del Aeropuerto de Sabadell) y 20 de abril de 2004 (Plan Director del Aeropuerto de Gran Canaria) en esta misma línea de considerar los Planes Directores como algo distinto a los proyectos. Así, interpretando el citado artículo 1º de la Directiva Comunitaria 85/337CEE se ha venido señalando que «el concepto de proyecto, a diferencia del de plan o programa, aparece unido a trabajos de construcción, obra o instalación, es decir a la idea de ejecución o realización. El proyecto habrá de conectarse con el requisito de la autorización, como exige la normativa comunitaria, a cuya luz ha de efectuarse la interpretación de la legislación interna de transposición». Por ello el Plan Director «en modo alguno supone un proyecto a ejecutar directamente ni una autorización al maestro de obras (término comunitario) para la realización de obras o instalaciones»; y, en consecuencia, los citados Planes «a diferencia de los proyectos de ejecución, no tienen la precisión necesaria para poder ejecutar una evaluación medio ambiental adecuada y ponderar las medidas protectoras y correctoras aplicables».

Sirven de apoyo a la mencionada línea jurisprudencial las SSTCEE, que en la citadas SSAN se citan, de 24 de octubre de 1996 (72/1995), 22 de octubre de 1998 (301/1995) y 6 de septiembre de 1999 (435/1997) que conectan la exigencia de la evaluación previa con la autorización de los proyectos que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente, debiendo efectuarse la misma tomando como base la información apropiada proporcionada por el titular del proyecto y eventualmente completada por las autoridades y por el público interesado en el proyecto.

Y, en la misma línea de excluir los Planes de la EIA, en la reciente STS 24 de febrero de 2004, hemos señalado que «difícilmente pueden resultar útiles en esta fase inicial unos procedimientos tan minuciosos y complejos como son los previstos en el Real Decreto-Legislativo 1302/1986», añadiéndose que «en efecto, en la hipótesis más favorable para la tesis de las recurrentes, esto es, considerando que tanto las labores de "sísmica" como las de perforación de dos pozos se incluyen o bien en el Anexo I (conclusión ciertamente difícil, pues el apartado correspondiente se refiere a labores ya propiamente extractivas y de una cierta importancia) o bien en el Anexo II de aquel Real Decreto Legislativo (y este es el criterio que sostiene el Ministerio de Medio Ambiente en el oficio antes referido, criterio que compartimos), la consecuencia derivada es que procedería la evaluación del impacto en el primer caso o la consideración administrativa previa y decisoria sobre esta evaluación, en el segundo caso, cuando estuvieran ya determinadas, con un relativo grado de precisión, las labores (sondeos, perforaciones y otro género de actividades análogas) sujetas a, o susceptibles de ser declaradas sujetas a, los procedimientos de evaluación de impacto ambiental.

Grado de precisión que necesariamente debía incluir las referencias topográficas correspondientes, pues el impacto ambiental apreciable sería distinto según la naturaleza de las actividades y su ubicación; no es lo mismo, obviamente, que aquéllas tengan lugar en un punto muy próximo a las costas de las islas de Fuerteventura y Lanzarote (incluidos los espacios naturales protegidos de ambas) que en otro del subsuelo marino alejado varios centenares de kilómetros de dichas islas. Dada la extensión, cifrada en cientos de miles de hectáreas, de la superficie sobre la que se autorizan las labores de investigación, esta circunstancia adquiere un relieve que no puede ser ignorado y condiciona, en gran medida, la evaluación del impacto potencial que sobre el medio ambiente tuvieran dichas labores.

La dinámica del proyecto de investigación, que comprende fases iniciales cuyo resultado determina en gran parte la procedencia de las subsiguientes, no permite formular la solicitud inicial con aquel grado de precisión. La Administración, que parte de esta misma premisa, no dispensa de la obligación ulterior de someter a los procedimientos de evaluación de impacto (o a la consideración de si procedía dicha evaluación, en los términos ya dichos) las actividades singulares que se fueran desarrollando"».

La misma STS concluye señalando que «las consideraciones que hemos desarrollado en el fundamento jurídico decimotercero son también aplicables a la obligación de evaluar las repercusiones medioambientales derivadas de la Directiva 92/43/CEE y del Real Decreto 1997/1995. El momento adecuado para proceder a dicha evaluación será el correspondiente a la determinación concreta de las labores singulares que, en desarrollo del plan correspondiente, autoriza el Real Decreto 1462/2001, de 21 de diciembre. Sólo cuanto se precise, entre otros datos de hecho, la situación y las demás características de las actividades específicas que los permisos de investigación de hidrocarburos requieren en cada una de sus fases, sólo entonces será posible apreciar si algunos de los lugares o zonas de especial protección de las islas de Fuerteventura y Lanzarote pueden resultar afectados y, en ese caso, si han de prevalecer otras consideraciones distintas de las que justificaron su régimen especial de protección».

De conformidad, pues, con todo lo anterior, debemos rechazar también este tercer motivo al no poder considerar al Plan Director del Aeropuerto de Barcelona como un auténtico proyecto. Su grado de concreción se limita al establecimiento de las grandes zonas que tal nivel de planeamiento implica, pero sin constituir el auténtico Proyecto del Aeropuerto de Barcelona; como antes hemos expresado, con fecha de 9 de enero de 2002, fue aprobada por la Secretaría General de Medio Ambiente Resolución por la que se formuló Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto de Ampliación del Aeropuerto de Barcelona, de conformidad con el «proceso secuencial» al que hace referencia la sentencia de instancia.

En el cuarto y último motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.d) LRJCA, se consideran infringidos los artículos 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), o bien el 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), en relación con las normas de aprobación de los Planes Directores (Real Decreto 2591/1998, de 4 de diciembre), al haberse obviado en la aprobación del concreto Plan Director que se examina los trámites de audiencia e información pública, previstos en los preceptos invocados como infringidos (bien en su consideración de acto administrativo, bien en el de norma reglamentaria).

Frente a la aplicación, por la sentencia de instancia, del trámite previsto en el artículo 5 del Real Decreto invocado, la parte recurrente expone que el expresado precepto -que no contempla dichos trámites--, no sustituye a la necesaria audiencia, sino que tales trámites se suman a la misma.

El mencionado precepto contempla como trámites «la propuesta de la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, previo preceptivo informe de la Dirección General de Aviación Civil, a cuyo efecto el Ente Público AENA, una vez elaborados y realizados los actos de instrucción a que se refieren los dos apartados siguientes, lo elevará a la citada Secretaría de Estado». Como señala la sentencia de instancia el requerido trámite no se contempla en el específico procedimiento previsto para la aprobación de los denominados Planes Directores.

Debe, pues, excluirse la vulneración de los preceptos que se invocan, y rechazarse, en consecuencia, el motivo esgrimido. La Administración ha de dictar sus resoluciones con imparcialidad y objetividad, y para ello, en la elaboración de sus actos debe observar cuando proceda (artículo 105.c CE) el trámite esencial de audiencia de los interesados. Por ello, el trámite de audiencia, que es trámite importante y es garantía del administrado, no debe ser aplicado en términos absolutos e indiferenciados a todos los actos administrativos. Teniendo en cuanta que el invocado precepto constitucional garantiza dicho trámite cuando proceda, es necesario atenerse a la peculiar naturaleza y específico alcance del acto administrativo de que se trata y del singular procedimiento previsto para su aplicación. Es evidente que el señalado trámite de audiencia mira a la completa y eficaz defensa del interesado, desde la perspectiva del artículo 24 de la Constitución, lo que exige que cuando se invoque la falta de audiencia se examine y pondere el contenido del expediente en función de los preceptos constitucionales citados. Pues bien, las singulares características de Plan Director, que con reiteración hemos detallado en los anteriores fundamentos al responder a los motivos segundo y tercero (y cuya específica tramitación no exige el trámite, como hemos señalado), nos obligan a confirmar la tesis mantenida en la sentencia de instancia, por cuanto en el «proceso secuencial», que con el Plan simplemente se inicia, los interesados contarán con la oportunidad de audiencia (proporcionada a sus concretos intereses) en los diversos -y mas concretos-- instrumentos que a lo largo del mismos sin duda habrán de producirse.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio).

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley de esta Jurisdicción y las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera de la mencionada Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.