STS, 7 de Julio de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 1620/2000, promovido por Dª Natalia, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre inadmisión a trámite de solicitud del derecho de asilo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 24 de octubre de 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: PRIMERO.- DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Dª Mª Dolores Moral en nombre y representación de Dª Natalia contra Resolución del Ministerio del Interior de 14 de Noviembre de 2000, por ser la misma ajustada a derecho. SEGUNDO.- No haber lugar a la imposición de una especial condena en costas."

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de Dª Natalia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 15 de enero de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de febrero de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "acuerde casar y anular la Sentencia recurrida".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de febrero de 2004, ordenándose también, por providencia de 26 de febrero de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 18 de marzo de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de Julio de 2005, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 723/02 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 24 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 1620/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª Natalia, quien decía ser natural de Sierra Leona, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 14 de noviembre de 2000, por la que se decidió inadmitir a trámite la solicitud de asilo formulada por la recurrente, por concurrir la circunstancia contemplada en el subapartado d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, por cuanto:

"La solicitud está basada en alegaciones manifiestamente inverosímiles, habida cuenta que el solicitante ha formulado su petición alegando una determinada nacionalidad y sin embargo desconoce cuestiones básicas del que dice ser su país, lo que, a la vista del conjunto de informaciones recogidas en el expediente, hace que pueda deducirse que tal atribución de nacionalidad tendría por objeto conceder una credibilidad a las alegaciones de persecución aducidas, las cuales por tanto, a la vista del desconocimiento sobre las cuestiones mas elementales del que dice el solicitante que es su país de origen, han de calificarse como inverosímiles".

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, señalando al efecto, en cuanto ahora interesa, lo siguiente:

"La actora alega que tuvo que huir de su país por pertenecer al grupo étnico mende, habiendo sufrido persecución por tal motivo ella y sus padres, que fueron asesinados, todo ello en el contexto de la guerra civil existente en Sierra Leona. Aduce igualmente la concurrencia de razones humanitarias que justificarían la admisión a trámite de la solicitud de asilo [....] En el caso de autos, ninguna prueba hay que acredite, ni aun con el carácter meramente indiciario exigido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en materia de derecho de asilo, una concreta persecución sufrida por la Sra. Natalia o su familia, única que justificaría la concesión del asilo, por cuanto las situaciones genéricamente consideradas que puedan darse en Sierra Leona, ciertamente de carácter bélico, perfectamente conocidas a través de los medios de comunicación, no permiten acreditar, ni aun en la forma indiciaria expresada, esa necesaria persecución individualizada. Por tal razón y aun cuando se aceptara la nacionalidad de la actora deviene ajustada a derecho la Resolución impugnada amparada en el apartado d) señalado, a la vista de la falta de concreción de la persecución que se dice sufrida, debiendo, señalarse a mayor abundamiento que la reforma introducida por la ley 9/94 impide que "razones humanitarias" también aducidas también por la Sra. Natalia puedan justificar la concesión del derecho de asilo, sin perjuicio del tratamiento que las mismas puedan tener en el marco genérico de la legislación de Extranjería, en los términos que establece el Art. 17.2 de aquélla ley."

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de Dª Natalia, recurso de casación, en el cual esgrime un motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de los artículos 3 y 5.6) de la Ley 5/84; del artículo 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 28 de Julio de 1951 y del artículo 17.2 de la Ley 5/84.

Alega la recurrente que al solicitar asilo invocó la existencia de una persecución protegible, y rechaza la razón dada por la Administración para justificar la inadmisión a trámite, que considera manida y genérica. Insiste en su condición de Sierra Leona, y aduce en este sentido que el hecho de que desconociera cuestiones básicas de ese país no significa que no sea nacional del mismo, máxime cuando se trata de una persona sin instrucción. Alega asimismo que lo relevante a la hora de conceder asilo es el temor a la persecución, y apunta que este temor puede serlo a una persecución individual o también a la persecución por formar parte de un grupo social, como es su caso. Reitera, finalmente, su petición subsidiaria de autorización de residencia en España por razones humanitarias, al abrigo de lo dispuesto en el artículo 17.2 de la Ley de Asilo, dada la situación de grave conflicto bélico en su país de origen.

Este motivo debe ser estimado.

Como se ha indicado, la resolución administrativa que la Sala de instancia ha considerado conforme a Derecho, inadmitió a trámite una solicitud de concesión del derecho de asilo, al apreciar que concurría la circunstancia prevista en la letra d) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la Condición de Refugiado; precepto que, como es sabido, atribuye a la Administración la facultad de dictar una resolución semejante, esto es, de inadmisión a trámite, cuando "la solicitud se base en hechos, datos o alegaciones manifiestamente falsos, inverosímiles o que, por carecer de vigencia actual, no fundamenten una necesidad de protección". Precisemos, aun más, que de los tres supuestos que cabe diferenciar en la norma transcrita (falsedad manifiesta, inverosimilitud o pérdida sobrevenida de la necesidad de protección), la Administración apreció que concurría el segundo de ellos, entendiendo que la solicitud de asilo estaba basada en alegaciones inverosímiles por no ser creíbles, habida cuenta que la solicitante había formulado su petición alegando una determinada nacionalidad y sin embargo desconocía cuestiones básicas del que decía ser su país.

Hallándonos, pues, ante una resolución de inadmisión a trámite de una petición de asilo, ha de resaltarse, ante todo, que la perspectiva desde la que ha de enjuiciarse una resolución administrativa de esa índole es, debe ser, la de si la Administración ha motivado de manera suficiente y razonable que concurre la concreta causa de inadmisión que aprecia; de suerte que, de ser necesario, será sobre ella, sobre la Administración, sobre quien pese la carga de justificar que la solicitud de que se trata se subsume en la causa de inadmisión concernida, y no sobre el solicitante la de acreditar lo contrario, esto es, que no concurre. Ello es así, porque la inadmisión a trámite de una solicitud sin aquella motivación suficiente y razonable y, por ende, con la consiguiente incertidumbre sobre si concurre o no una de esas causas tasadas: primero, vulnera la expresa exigencia de motivación que impone dicho artículo 5.6 en el primero de sus párrafos; segundo, no satisface la razón de ser de la reforma que introdujo en este particular la Ley 9/1994, de 19 de mayo, que descansa, tal y como resulta de su Exposición de Motivos (véase, sobre todo, su párrafo undécimo), en el presupuesto de solicitudes tan manifiestamente infundadas que no merezcan un examen en profundidad; y tercero, no cumple lo ordenado en los artículos 17.1 y 18 del Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, que exigen para que la Oficina de Asilo y Refugio pueda proponer la inadmisión a trámite en el procedimiento ordinario, o para que pueda ser aplicado el procedimiento de inadmisión a trámite en frontera, que la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el apartado 6 del artículo 5 de la Ley lo sea de modo manifiesto (el primero de dichos preceptos), o de forma manifiesta y terminante (el segundo de ellos).

Dando un paso más en el razonamiento, y centrándonos ahora en la específica causa motivo de inadmisión a trámite que ha sido contemplada en el caso examinado, (la inverosimilitud del relato del solicitante de asilo), hemos dicho en reiteradas sentencias, primero, que la inverosimilitud manifiesta debe resultar de lo que obre en el expediente administrativo, bien de los datos en sí mismos que en este se contengan, bien del razonamiento que a tal fin haga la Administración; segundo, que las posibles dudas sobre si los hechos, datos o alegaciones son, o no, manifiestamente inverosímiles, no permiten trasladar al solicitante la carga de acreditar que no lo son, sino que obliga a la Administración a admitir a trámite la solicitud y llevar a cabo los actos de instrucción que puedan despejarlas (siendo en la tramitación del procedimiento cuando pasa a ser de cargo del solicitante la aportación de los indicios suficientes que exige el artículo 8 de la Ley de Asilo); y tercero, que, si esas dudas persisten, no le es dable a la Administración dictar una resolución de inadmisión a trámite, sino de apertura de éste a fin de decidir lo que finalmente proceda en la resolución definitiva del expediente.

Consiguientemente, una resolución administrativa como al aquí examinada debe estar específicamente motivada por referencia a datos resultantes del expediente de los que fluya con suficiente evidencia la manifiesta inverosimilitud de la petición de asilo.

Pues bien, situados en la perspectiva que se acaba de apuntar, y descendiendo a la contemplación singularizada del caso examinado, debe señalarse, ante todo, que la sentencia de instancia, lejos de resolver si efectivamente el relato de la recurrente era o no manifiestamente inverosímil por las razones apuntadas en la resolución administrativa impugnada (art. 5.6.d] de la Ley de Asilo), apenas se pronuncia sobre esa cuestión, y basa su pronunciamiento desestimatorio en razonamientos más bien propios de una discusión sobre la inadmisión a trámite de una solicitud de asilo por la causa prevista en el apartado b) del artículo 5.6 de la Ley de Asilo (es decir por no haberse alegado en la solicitud ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado).

En efecto, declara la sentencia de instancia que aun en el caso de que se aceptara su condición de nacional de Sierra Leona, no se acredita la existencia de una persecución individualizada contra aquella que pueda incardinarse en las causas que dan lugar al asilo, no siendo suficientes en tal sentido las situaciones genéricamente consideradas que puedan darse en Sierra Leona. Obvio es que, al razonar así, el Tribunal a quo altera la razón de decidir de la Administración e introduce ilegítimamente, en perjuicio de la actora y con clara indefensión para esta, una causa de inadmisión de su solicitud que no había sido esgrimida en vía administrativa, pues para la Administración, en su resolución, no se trataba de que los hechos alegados no constituyeran causa que dé lugar a la condición de refugiado (art. 5.6.b de la Ley de Asilo), sino, únicamente, que esos hechos se calificaron de inverosímiles (art. 5.6.d). Por añadidura, al referirse la Sala a quo a la inexistencia de indicios de la persecución alegada, olvida que en fase de admisión a trámite no corresponde valorar si el interesado ha aportado indicios suficientes de la persecución alegada, sino si el relato es o no manifiestamente falso o inverosímil; basta que no lo sea para que la solicitud merezca el trámite.

Por eso, el núcleo del debate ha de centrarse en la única ratio decidendi de la resolución administrativa impugnada, es decir, la inverosimilitud -o no- del relato de la solicitante de asilo . Así lo hace la recurrente en casación, quien insiste en su condición de nacional de Sierra Leona y añade que no se ha tenido en cuenta, a la hora de valorar sus respuestas al cuestionario que se le practicó, su escaso nivel de formación.

Así centrada la cuestión, ha de repararse en que no se trata, en este momento, de decidir si el relato de hechos expresado en la solicitud de asilo constituye o no causa que da lugar al reconocimiento de la condición de refugiado, sino si es o no manifiestamente inverosímil. Esta es la conclusión a la que llega la resolución administrativa impugnada (confirmada por la sentencia recurrida en casación), que fundamenta la inadmisión a trámite de la petición de asilo, únicamente, en que lo alegado por la solicitante era inverosímil y que lo era, precisamente, por desconocer cuestiones básicas del que dice ser su país. Ahora bien, esa conclusión se apoya exclusivamente en las contestaciones dadas por aquella a un cuestionario sobre diferentes datos del país del que dice proceder (Sierra Leona), mas he aquí que:

- primero, ni la Administración ni -menos aún- la sentencia de instancia contrastan las preguntas expresamente respondidas con las no contestadas, ni razonan el grado de acierto o error en las preguntas objeto de respuesta;

- segundo, no se efectúa ningún juicio valorativo sobre la relevancia o preponderancia de las bien contestadas sobre las erróneas o no contestadas;

- y tercero, no se ha valorado en modo alguno la condición de analfabeta de la compareciente.

En suma, la Administración da por sentado que la interesada desconoce cuestiones elementales de Sierra Leona, pero no basa tal conclusión en un análisis motivado y circunstanciado de aquel cuestionario que constituye su único elemento de convicción; y desde luego nada dice sobre la incidencia que pudiera tener en ese juicio el hecho de que la actora contestó a distintas preguntas contenidas en el cuestionario que se le presentó, del mismo modo que nada valoran sobre su alegada falta de conocimientos por ser analfabeta y habitante de una zona rural.

Puede, pues, concluirse que la Administración aplicó indebidamente el tan citado artículo 5.6.d) de la Ley de Asilo, por no justificar de forma suficientemente motivada las razones por las que consideraba inverosímil el relato de la actora; error en el que asimismo incurre la sentencia de instancia al haberse limitado a confirmar acríticamente la decisión de la Administración.

Acogido el motivo y puestos, así, en la posición de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate [artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción], debemos estimar el recurso contencioso-administrativo:

1. Porque si la inadmisión a trámite de una solicitud de asilo que se deduce dentro del territorio nacional (no en frontera) debe ser motivada e individualizada (artículo 17.1 del Reglamento de la Ley de Asilo) y si esta motivación ha de ir dirigida, lógicamente, a poner de relieve que concurre de modo manifiesto (como ese mismo precepto exige) alguna de las circunstancias previstas en el artículo 5.6 de la Ley, no podemos aceptar como motivación suficiente, como motivación acorde o adecuada al grado o nivel de evidencia y nitidez que requieren los términos de ese precepto, la que dio la resolución administrativa impugnada en el proceso, ya que si ésta se basa tan sólo en el desconocimiento por la solicitante de cuestiones básicas del que dice ser su país, obligado será señalar cuales son esas cuestiones básicas desconocidas y valorarlas o contrastarlas con las que sí se conocen, e incluso (dado que en el expediente se refleja que la solicitante es analfabeta) razonar si lo desconocido no debe serlo ni tan siquiera por una persona del nivel cultural que cabe presumir por tal circunstancia. Y

2. Porque aquello en que la Administración sustenta su conclusión de que las alegaciones son inverosímiles, se quiebra al observar que la solicitante de asilo respondió a preguntas tales como las referidas a los colores de la bandera, los idiomas que se hablan en aquel país, las tribus que lo habitan, la identidad del actual Presidente, los colores de los taxis, los nombres de las calles más importantes de su ciudad, el nombre del Hospital más relevante en dicha ciudad, o la moneda, sin que conste en el expediente la menor anotación sobre la corrección o error de algunas de dichas respuestas.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas, ni en la instancia, ni en este recurso de casación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.